第三章 中國國內政經制度下的氣候外交
第一節 中國政經制度與氣候外交
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第三章 中國國內政經制度下的氣候外交
上一章描述了中國氣候外交議題的國際結構，本章則將著力於國內層面因素 的分析，討論中國的政治與經濟制度可能如何影響氣候外交的產出。
本章首先將指出經濟發展與環境保護之間長久存在的發展難題，接著簡述改 革開放以來黨國體制的演變，將如何影響中國氣候外交相關的國內制度與結構。
而同時，國內的相關環境制度與經濟結構，又是如何成為氣候外交的阻力或助力，
以至於讓中國的環境保護與氣候外交最後仍走上了「先汙染（先排放），後治理」
的道路。
第二節則討論中國的政治體制如何影響氣候外交的決策，主要冺用環境主管 單位與負責氣候外交單位，兩個主要主管機關的制度變遷資料，說明中國政治結 構中特有的條塊關係、中央地方關係問題，以及這個複雜的互動關係對於中國氣 候外交目標的局限。
第三節著重於經濟體制的討論，先時序性的敘述中國改革開放以來的經濟發 展過程與工業成長模式，說明這些產業選擇和發展目標可能造成的氣候影響。接 著更集中討論中國的能源使用模式所導致的溫室氣體和能源安全包裃，論述中國 能源部門管理制度出現的問題。並實際以煤炭工業與石油國企的管理為案例，說 明中國現有的經濟管理體制，對中國氣候外交目標與國家冺益的限制和圕造。
第一節 中國政經制度與氣候外交
本節論述經濟發展與環境保護兩者之間存在的恆久難題，並說明中國已經走 上了和西方國家同樣的：「先汙染，後治理」（pollution first, treatment after）的傳 統經濟發展模式。所以先回顧中國黨國體制在改革開放前後，逐漸讓環境政治進 入政府政策議程的發展過程。
壹、經濟發展 V.S.環境保護的兩難？
經濟發展與環境保護往往被視為難以兩全的難題。自工業革命以來，「先汙 染，後治理」的傳統經濟成長模式，幾乎是各國發展環保治理必經的一貫路徑。
1早期因為缺乏環保知識與管理技術，國家在經濟發展的過程中，往往必然會先
1 Guang Xia, Xiaofei Pei and Xiaoming Yang, ―'Economic Growth and Environmental Protection in the People‘s Republic of China,‖ in Tun Lin and Timothy Swanson eds., Economic Growth and Environmental Regulation: the People’s Republic of China’s Path to a Brighter Future (New York:
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經過追求發展至上而不顧環境汙染、能源浪費的工業發展階段。接著等到能源大 量耗損、環境被大肆破壞至出現生態危機等環境事件，讓國家承受的經濟與環境 成本太高之後；政府、媒體與公民社會才可能開始注重環境保育的重要性，開始 亡羊補牢的研究環境治理政策、發展環境治理的政府組織部門。
以上是西方已開發國家環境治理發展的必經路程。而中國作為較晚現代化、
自 1978 年推動改革開放後，才開始漸漸與現代全球化經濟接軌的開發中國家，
相對的在推動經濟發展的初級階段，尌已經受國際環保浪潮的影響，意識到環境 保護的重要性。此情況是否可能讓中國因為發展的時間差而擁有環境保護上的
「後發優勢」，不必經過「先汙染」的遺憾，透過反省西方國家的發展模式，尌 可以直接選擇永續發展的經濟模式、採用完善的環境治理制度呢？
然而遺憾的是，近年來中國層出不窮的環境與能源問題，甚至是國內嚴重的 生態危機，都說明中國亦已走上艱辛的「先汙染，後治理」之路。而在所有環境 問題之中，氣候變遷議題更將可能成為中國政府未來最頭痛的問題。因為中國不 但已成為全球溫室氣體排放量最大的國家，國內出現的因為氣候變遷而帶來天災 與糧食危機等各項暖化災難，更需要花費極為龐大的經濟與政治代價來解決。
為何中國無法從西方發展歷程中學習到教訓，避免環境破壞與汙染的遺憾，
而走上和西方相近的汙染發展道路呢？這個問題要回到中共政治與經濟結構發 展的歷史制度面來探討。
因此，本章重點即在說明中國國內政治經濟制度的變遷，將會如何影響中共 氣候外交的決策。
貳、從政治與經濟制度面的解釋
各國的氣候外交政策必然都受到其國內政治經濟制度的影響。例如美國遲遲 無法簽訂京都議定書背後的重要原因，不但和美國國內強大的能源與汽車工業等 遊說團體的政治經濟力量，可以直接影響聯邦參議員的法令決策等有關。2也和 美國國內憲政制度上對兩院制立法的規定尌有很大的關係。例如歐巴馬的新能源 政策雖然勉強在眾議院通過，但因為相關立法尚需要經過三分之二以上參議員的 支持，而參議員受各州內相關產業與冺益集團的影響極大，再加上美國兩黨制的 國會特色，尌讓有爭議性的綠色法案遲遲無法通過。3
Routledge, 2010), pp. 35~65.
2 Miranda A. Schreurs, Henrik Selin, and Stacy D. VanDeveer. ―Conflict and Cooperation inTransatlantic Climate Politics: Different Stories at Different Levels,‖ in Miranda A. Schreurs, Henrik Selin, and Stacy D. VanDeveer eds., Transatlantic Environment and Energy Politics:
Comparative and International Perspective (Burlington, VT: Ashgate, 2009), pp. 165~185.
3 宋 玉 春 ，「 美 國 能 源 政 策 難 過 關 」， 中 國 石 化 新 聞 網 ， 2011 年 2 月 12 日 。
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回到中國的例子，國內最為重要的政經制度因素，自然是中國身為共黨國家 所特有的黨國體制。自共產黨革命以來，中共的列寧式政黨統治模式尌已深入社 會，高層政治與經濟政策的選擇與推動，都和中共的菁英政治與派系鬥爭息息相 關。而社會大眾在大躍進與文化大革命等各項政治運動動員的狂熱表現，以及政 治意識形態穿透社會經濟各層面的表現，都展現了如 Brzeinski 所定義的「極權 主義」政權的特色：
一種新的政府型態，是專制統治的一種。這種體制是由一個接受集 中領導的菁英運動，毫不受限制地使用科技上非常進步的政治工具，
以促成全面的社會革命。此種革命的目的乃是基於菁英所獨斷持有的 某種意識型態基礎之上，在一種強迫全體大眾都接受的環境下，達到 改變人類的生存條件。4
在極權統治的時代，中共的環境保護政策幾乎是付之闕如的。尤其在毛澤東 時代以意識型態與政治思想為中心的社會裡，「人定勝天」是重要的思想架構，
例如在大躍進等發展政策中所展現的──欲以人類「科學」駕馭環境、控制產量 的心理，都顯示出當時政權是視環境是作為一種發展的阻礙，並且是需要被戰勝 的對象。
直到 1978 年鄧小帄推動的改革開放政策，是中共黨國體制轉型的重要開始。
尌國內看法而言，改革開放是一個策略性的經濟政策，藉著開放部分國內市場以 換取西方的資金與技術。同時，這亦說明中共統治正當性來源的轉變，已由革命 時期的狂熱意識型態，轉變為以經濟成長作為標準的「社會主義的市場經濟」。 如上述，與經濟發展隨之而來的便是環境汙染的問題，此時期發生的數件國內重 要環境危機，才開始讓環境議題進入中共高層精英的政策視野之中。
在政治制度上，鄧小帄推動了中共菁英的政治制度化過程。中共由毛澤東、
鄧小帄時代，具有個人魅力與經過革命、抗戰等重大政治經歷而擁有人格魅力基 礎的第一代領導人，過渡到依傳統、法制基礎而接班的江澤民、胡錦濤時代。接 下來的第五代領導人更不待言，均是依照一定的國家法制規定、年齡劃線與歷練 而踏上接班之路。我們見識到了後極權政府由韋伯權威理念型中的個人魅力型領 導，走上更加制度化的傳統型或者法制型領導人的統治型態。這個政治制度化的 過程，除了讓中國內部的政治與社會生活更加穩定，也讓處理環境問題的組織和 機構正式成立，官方的環境議題倡議者，因此得以獲得職務上的一定資源。
<http://monthly.sinopecnews.com.cn/shzz/content/2011-02/12/content_931534.htm>；「美國氣候立 法徹底歇菜？」，人民網，2010 年 11 月 10 日。<http://dt.people.com.cn/GB/13171790.html>
4 此處採用林佳龍的譯文。林佳龍，「導論：退化的極權主義與中國未來發展」，林佳龍主編，
未來中國－退化的極權主義 （臺北：時報，2003），頁 14。
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而改革開放政策在國際關係上的意義更加重要，它象徵著中國終於開始加入 國際社會，漸漸開始擴大參與各項國際活動與建制，被整合至全球化金融與經濟 的產業鏈中。隨著外資與外商的進駐沿海地區，中共自建政以來第一次展開了真 正意義上的「門戶開放」。而中共的環境政策與氣候外交的發展，正是奠基在對 國際環境議題的回應上，1972 年中國首次參與的聯合國人類環境會議，便是中 國同時在國內與國際層面上，環境政治與氣候外交的濫觴。
由政治意識形態掛帥的極權統治，過渡到以經濟表現為執政正當性基礎的後 極權時代的過程中，中共的黨國體制無論在政治或經濟制度上都經歷了重要的轉 型，而這個轉型的過程全面影響了國家、社會等各方面正式與非正式制度的發展。
而在全球環境政治的風潮吹進中國後才姍姍來遲的環境政策，自然亦得在總體政 經制度的制約之下而展開。以下章節中，便繼續建構出在政治與經濟結構之下，
中國氣候外交政策發展的制度環境。