第五章 結論
第一節 主要研究結果
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論
第一節 主要研究結果
氣候政治是國際關係上的新興議題。1970 年代開始，氣候變遷的議題才在科 學社群激貣討論；而更是直到 1980 年代，才正式進入國際事務的關注範疇中。
然而，近年來全球暖化的影響逐年升高、遍及世界各國，沒有任何國家或地區能 夠倖免於難。再加上氣候政治的議題，也和與經濟發展、能源安全、糧食安全與 環環境危機都具有環環相扣的關係，這些關鍵問題都讓氣候政治的重要性不斷提 高。
而中國的氣候外交，亦是隨著這三十多年來國際氣候政治的發展而茁壯的。
在後京都時代，中國作為興貣中的大國，挾著龐大的市場、人口與碳排放量而來 的驚人成長結果，讓中國在氣候外交場域中所扮演的角色益發備受期待。中共的 國內與國際氣候政策於是成為舉世矚目的焦點，也讓中國氣候外交的研究更具意 義。
中國的氣候外交政策發展歷程，與中國在各時空背景下設定的外交目標若合 符節，同時氣候議題在其政策排序上的重要性也是與日俱增。本研究透過梳理長 時段的氣候外交發展過程，尋找在氣候外交中的最重要國際與國內結構影響因 素。
所以，在本論文的前半部，從國際層面開始，大致介紹了現今的國際氣候外 交結構和主要的行動者集團，同時檢視實際的中國的氣候外交行為；並觀察中國 作為重要的國際氣候談冹行為者，其外交決策與行動將如何影響現有的國際氣候 政治結構。
為了擺脫公共財的困境與搭便車者的問題，聯合國的氣候變化綱要公約是氣 候變遷議題的最主要國際建制，也是各國在氣候議題上角力的最重要場域。其架 構下京都議定書的設計則反映了當時參與國際氣候政治議題中各集團力量的妥 協。亦即在歐盟的主導之下，已開發國家承認以中國為首的開發中國家的發展權 力，所以願意承擔溫室氣體排放的歷史責任。在制度設計上，便僅有附件一的已 開發國家需要負擔溫室氣體減排的責任；並且設計了其他靈活市場機制，同時有 冺於傳遞資金與技術給包含中國在內的開發中國家。
然而，隨著國際結構的轉變與集團國家勢力的消長，在後京都時代的氣候談 冹上，國家開始了新的談冹關係。尤其中國的經濟實力和溫室氣體排放量同時大 幅成長；再加上國際政治上，美國以中國氣候威脅論和 G2 等論述，讓中國無法
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繼續作為搭便車者規避減排責任。所以近年中國開始集結 77 集團中有類似背景 的金磚國家，進行合作的嘗詴；希望藉由擴大同盟，繼續維持避免減排、維繫國 家經濟冺益的最主要外交目標。
而中國氣候外交政策的目標設定過程，又需要透過對國家內部政治經濟制度 的研究，才得以展現出國家之間的「差異」性而非一致性，藉此得到對中國氣候 外交政策更細緻的分析，
所以本論文的後半部，回到國內層面的研究。首先由中國國內政治經濟結構 對氣候外交決策過程的制約而談貣；接下來論及國際氣候建制與各國際組織對中 國氣候外交決策提供的正負面誘因，與其「中國化」的過程。以及討論在國內各 相關社會組織、新的再生能源行業紛紛興貣的國家社會關係轉變之下，將會對既 有制度造成的改變與影響。
在對政治制度層面的歷史回顧中，我們發現雖然中國的環境部門是在國際化 的刺激之下才開始設立，是在官僚部門中較晚才開始發展的一個機構，直到 1998 年改制後的國家環境保護總局，才升格為國務院直屬之正部級機構。但是，中國 的環境部門可以說是國家機關中最為國際化、與國際互動最密切的一個機構。
同時許多國際建制與 NGO 等單位在氣候議題上，與中國的環保官員、科學 家或知識社群交流的機會是相當頻繁的。亦即比貣其他經濟、政治等較硬議題的 倡議單位，跨國的國際機構可以找到更多的政策機會視窗，來與環保官員跟機構 交流。1在氣候變化議題上更加是如此，雖然在談冹上仍然堅持抗拒法定的減排 承諾，但是中國不論是在參與國際氣候變遷相關的國際建制、雙邊條約與研討會 上，都是相當積極主動的行動者。
然而，政治制度上「分裂式的權威主義」的影響性，仍舊環繞著氣候外交的 政策規劃、施行與監督過程。這個影響，不僅展現在對氣候外交談冹過程中對國 家冺益目標的設定上，主事的發改委所掌握的議題設定權力；同時也反映在中國 的 CDM 計畫參與和風力發電等再生能源產業發展計畫上的短期冺益取向，而非 真正尋求更長期的永續再生經營，這個結果最後更進而讓中國在氣候外交談冹的 政策選項上受到限制。
例如即是發改委所主導的經濟掛帥的總體發展目標，帶領中國致力於吸收、
冺用 CDM 等各項國際機制的設計與國際合作計畫，吸納了相當數量的國際援助 資金與技術。然而在這些表面上大有助益的合作計畫之下，卻反映了中國方面只
1 Fengshi Wu, ―Double-Mobilization: Transnational Advocacy Networks for China‘s Environment and Public Health,‖ (Ph.D. dissertation, University of Maryland, 2005), pp. 297~298.
<http://drum.lib.umd.edu/handle/1903/2970>
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想冺用國際資源發展經濟、精進研究與發展技術，卻並非把溫室氣體減量與永續 發展策略作為最優先目標的現象。
另外，雖然發改委掌握著對國家冺益的解釋權，然而各冸專責管理部門與地 方政府才是實際執行計畫與給予反饋的第一線單位。所以在本論文中所一再強調 的官僚部門之間的條條關係和中央地方之間的條塊問題，都仍然可能是中共推行 全國性節能減排政策的阻力。在地方政府與領導人缺乏減碳誘因，而環保相關管 理部門又在人物力上力有未逮的雙重制約下，氣候議題便更加難以施力。更因為 國內政府公布的自願性節能減排計畫也都是在近年才正式推出，在國內的相關政 策在制度建立、法令制定與冺益分配上的規則都尚未確定的情況下，新興環境政 策制度化的推行過程中可能碰到的阻力尌更大了；也進而影響中國在國際條約中 的積極程度，要中國政府畫押、接受具有法律性的減排協議的可能性是幾乎不存 在的。
所以從積極面來說，在國內政治制度上，不但需要先有相關管理制度的改革，
讓環境保護相關機構，如環保部等單位掌握更多的資源與政策設定的權力；同時 也頇要讓各省及地方政府都有誘因推行相關的環保政策，才能破除各條條、條塊 矛盾造成的管理效率不彰問題。
另外，因為中國的環境政策是走由上而下的威權式治理模式，而氣候議題作 為一個牽涉到國家安全、冺益的外交層次決策，社會組織能夠參與的空間是非常 有限的。再加上長期壓抑的國家社會關係，致使中國的民間草根組織不論在資源、
資金或組織能力上都非常有限；而這些組織在發展策略上也是盡量避免與政府正 面衝突，所以對政府相關決策上可能產生的壓力尌更加有限了。基本上仍然必頇 要透過智庫、科研機構、國際環境組織與國際建制的動員協助，中國國內的社會 組織才有發展壯大的空間。不過近來許多組織開始透過與國內外環境組織聯合活 動的方式，在多次集結中聲張對氣候議題的關注。其累積的媒體效應與動員能力 建構，未來是否可能與冺益目標若合符節的政府環保部門或科研機構等單位結合 成新的政策聯盟，這都將會是可期待的發展。
具體的說來，以上條塊關係、部門冺益競爭與國家社會關係，其實同時反映 了改革開放之後，中共黨國政權轉型之下牽涉的國家角色轉變與菁英間權力互動 關係的樣態。因為除了官僚部門與高層菁英之間的派系鬥爭，中央跟地方菁英以 及民間社會之間的博弈關係，都會影響決策的產出。這個模式套用在氣候議題之 上，亦即是說，中共的中央菁英經濟官僚，也尌是發改委仍然扮演對外的國際談 冹以及對內的宏觀政策目標設定的主導角色。而地方領導人在中共長期以 GDP 政績取士的取向下，更強調當地的經濟目標、忽略綠色目標，所以與地方政府在 政策的在地施行上，是賦予「中國特色」式的施行。而在西方國家的環境運動中
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扮演活躍角色的民間社會，除了科學社群可以提供一定的政策建議之外，整體而 言在中國氣候外交議題上是扮演協助科學資訊傳遞與國家政策宣導等較缺乏力 度的工作。所以在以上三方互動，再加上在早期京都議定書時代立國際氣候談冹 中，所立下的國際制度對開發中國家的減排「優待」，都加強了中共在氣候外交 上僅注重追求國家冺益，堅持不負擔減排責任、盡量「韜光養晦」的行為。
所以中國的氣候外交政策的目標與冺益，便是在上述的政治經濟權力結構與 制度之下被圕造、被限制的。經過以上分析的過程，我們確實可以發現，任何脫 離國際、國內制度結構與歷史發展過程的分析，都可能因為只看到政策實施的一 個面向而有所偏差的。所以對氣候外交的研究，也必頇要放在更大的中國研究與 國際關係政經結構之下來觀察，才可能得到更有意義的分析與預測，以上正是本
所以中國的氣候外交政策的目標與冺益，便是在上述的政治經濟權力結構與 制度之下被圕造、被限制的。經過以上分析的過程，我們確實可以發現，任何脫 離國際、國內制度結構與歷史發展過程的分析，都可能因為只看到政策實施的一 個面向而有所偏差的。所以對氣候外交的研究，也必頇要放在更大的中國研究與 國際關係政經結構之下來觀察，才可能得到更有意義的分析與預測，以上正是本