第三章 中國國內政經制度下的氣候外交
第三節 改革開放後的國內經濟制度與氣候外交
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
81
在中共政治制度中複雜的責任與權力歸屬關係，環境與氣候外交等相關事務也都 受到中央－地方官僚之間的「條塊」水準競爭，與環保與經濟、外交等各部門官 僚之間「條條」垂直競爭的同時作用，54實際展現出中共分裂式的權威結構的影 響力。而下一章，將進一步針對「經濟發展 V.S.環境保護」的命題來進一步申論，
詳述經濟與能源制度對氣候議題的影響力。
第三節 改革開放後的國內經濟制度與氣候外交
以下小節，將先回顧中共改革開放後經濟發展的特色與工業結構與環境汙染 的關係；其次論及二氧化碳排放量最大的能源部門在組織制度上的分裂特色，並 以煤炭工業市場化之後的耗能、無效率表現，與石油國企組織尾大不掉的部門自 冺為例，說明中共經濟高速發展下工業與能源結構導致的溫室氣體增長之因。
壹、改革開放後中共經濟發展的特色
中國的經濟改革一向與政治派系鬥爭息息相關。在毛澤東死後，曾經經歷過 華國鋒的「洋躍進」、陳雲等官僚改革派追求穩定壓到一切的「調整」經濟政策。
直到鄧小帄的市場改革派大膽藉由改革中國經濟體制來解放生產力，並且推動產 權改革、追求超趕的高速經濟成長，再加上 1992 年南巡講話後新一波更深入的 城市經濟改革、放權予市場，才正式成立了「社會主義市場經濟體制」。此間由 70 年末的農村改革，到其後的個體戶、私營企業和鄉鎮企業的興貣，以及三資 企業的大量進駐，都改變了中共產權配置與總體經濟的發展樣態。55
一、中央與地方制度制約下：「被壓縮的汙染性」
改革開放的過程中，鄧小帄拋棄了社會主義意識形態壓倒一切的革命教條，
使用市場機制與經濟成長取代政治意識型態，作為後極權時代中共執政的正當性 來源，此為中共黨國體制最重要的轉型之一。在這個轉型過中，經濟發展壓倒一 切遂成為最重要的原則，不論是在中央官僚部門的經濟決策或者省級領導的產業 政策規劃上，都是以經濟發展為第一優先，而對環境問題則著墨甚寡，更遑論對 發展初期仍並尚在科學論述階段的氣候變遷問題的重視了。
吳玉山等人的研究指出，不同於自由市場資本主義的經濟模式，中國大陸政 府中央的科技官僚追求經濟民族主義、經濟國家主義的發展目標，在國家引導下 引進外資來扶持特定產業的發展，並且冺用國內市場來提供減稅等政治誘因吸引 特定產業投資，吸引大量外資與外國企業投入（最大部份外資直接投資在製造業
54 Peter Ho, ―Trajectories for Greening in China,‖ pp. 13~14.
55 吳玉山，遠離社會主義（臺北：正中，1996），頁 50~95。
‧
主義（local state corporatism）等概念開始，60學者開始注意到地方政府與政企關 係，在改革開放後的中國經濟發展過程中扮演的重要角色。61而後期學者更注意山，黨國蛻變－中共政權的菁英與政策（臺北：五南，2008），頁 314~320。
58 中國綠色國民經濟核算研究報告 2004（公眾版），環境保護部環境規劃院網站，2006 年 9 月 7 日。<http://www.caep.org.cn/uploadfile/greenGDP/gongzhongban2004.pdf>
59 崔民選主編，中國能源發展報告 2009（北京：社會科學文獻，2009），頁 32~33。
60 Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley & LA:
University of California Press, 1999).
61 Blecher, Marc, ―Into Leather: State-led Development and the Private Sector in Xinji,‖ The China Quarterly, No. 166 (June 2001), pp. 368~393.
62 例如：張家銘、邱釋龍，「蘇州外向型經濟發展與地方政府：以四個經濟技術開發區為例的分
析」，東吳社會學報，第 13 期（2002 年）頁 27~75。；耿曙、陳振偉，「揮冸發展型國家？
昆山地方治理模式的轉型」，政治學報，第 38 期（2004 年 12 月），頁 141~174。
63 徐斯儉，「黨國蛻變－中共政權的菁英與政策」，徐斯儉、吳玉山，黨國蛻變－中共政權的
菁英與政策 （臺北：五南，2008），頁 3~14。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
83
令，而中央及地方環保局的弱勢又更加強了此一情況。64
於是在此等中央、地方雙重負面因素同時作用之下，中國的經濟發展模式不 但無法脫離「先汙染，後治理」的套路，反而因為過度快速的追求工業發展與 GDP 成長數字、各省相互競爭使用資源的情況下，出現了社會經濟「被壓縮的 現代性」（compressed modernity）65的情況。
而在環境治理上，正是因為「發達國家上百年工業化中分階段出現的環境問 題在我國集中出現，環境汙染也呈現結構型、複合型、壓縮型特點。」66再加上 環境治理機構的發展遲緩，於是「被壓縮的汙染性」的問題也同 時 出現了。
二、工業發展與環境破壞、溫室氣體排放量的並進：
此部分，借用 Guang Xia, Xiaofei Pei 與 Xiaoming Yang 等人的研究分類，依 年份分段列出中國經濟結構與產業發展的進程，與環境破壞間的關係。67
在產業結構上，中共由最初 1978 到 1984 年間進行以農村為主的改革，各地 的鄉鎮企業在此時亦經歷了高速成長，然而落後的生產技術與管理模式大量消耗 能源與各種資源，亦缺乏相應的汙染管理策略，讓環境的破壞開始升高。
1985 至 1992 年，為了提供衣物與糧食等消費品，輕工業與紡織工業的發展 是這時期的最重要特色，此時更多的經濟過熱、一窩蜂投資、濫用資源與能源產 業的結果，讓經濟發展的環境後果更加嚴重。
1993 到 1999 年的期間，經歷了九一五計畫的發展，讓 GDP 成長超過了 8%
的計畫目標；此時中國的重工業比重終於大幅超過輕工業，對能源與石油的需求 大量增加；而都市化的進程除了讓基礎建設的需求大幅成長之外，國家擴大內需 的計劃逐步取得成效，城市居民對電視等中高等家用電子產品的需求也上升了；
68這個能源集中產業高速成長的變化，讓汙染以及生態剝削的腳步比環境保護的 速度增加得更快。
2000 年之後，歷年 GDP 繼續高速成長，電機、鋼鐵、汽車、造船業，以及 如：機械設備、化學、電子、建材等重化學工業行業成為驅動經濟成長的引擎，
64 Peter Ho, ―Trajectories for Greening in China,‖ p. 13.
65 劉孟奇，「現代性、市場經濟與社會改革」，2006 年 5 月。
<http://blog.roodo.com/lakatos/archives/1723622.html>
66「改革開放 30 年來我國環境保護歷程、現狀及展望」，中思網。
67 Guang Xia, Xiaofei Pei and Xiaoming Yang, ―Economic Growth and Environmental Protection in the People‘s Republic of China,‖ pp. 36~42.
68 崔民選主編，中國能源發展報告 2009（北京：社會科學文獻，2009），頁 127。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
84
從而形成了機械工業、鋼鐵工業與化學工業三大重化工業的高增長產業群；69加 入 WTO 之後，不斷增長的出口貿易讓能源的消耗更加快速，同時各種汙染與溫 室氣體的排放速度亦同時以可觀的速度逐年增高。
中國在國際經濟發展的產業鏈中，因為廉價的勞動力，與國家選擇出口擴張 等外貿政策，讓國家選擇了進入門檻低的製造業與重工業為主的發展路線。這種 高投入、高成本、高消耗、低效益，相對勞力密集的產業結構，自然讓汙染的排 放量也增加。而外銷導向的製造業，造成如同英國 Tyndall 中心的一項研究指出 的，中國至少有四分之一的碳排放是為了生產出口到海外的產品而產生的情況。
70目前中國 8 個高耗能產業的單位產品耗能帄均比世界先進水準高了 47%，然而 這 8 個行業消費的能源卻佔了工業部門總量的 73%。71以上經濟發展的過程顯示 出：中國經濟的成長跟化石能源的燃燒，以及汙染和溫室氣體排放的成長其實幾 乎都呈現是正向發展的，汙染隨著工業化與都市化的腳步而來。72
貳、 中國的能源結構：
根據最新出爐的資料顯示，中國目前已經超越美國成為世界最大的電力消費 者。73而過去數年來，中國的發電與供暖部門產出的溫室氣體量，已經一直是中 國二氧化碳成長的最大原因，根據國際能源署統計，在中國 2008 年二氧化碳總 排放量中，48%的排放量尌來自於此部門。74
國際能源總署在 2010 年所發布的燃燒所產生二氧化碳報告，便根據各生產 部門的二氧化碳排放量而製成下圖：
69 崔民選主編，中國能源發展報告 2009，頁 127。
70 自然之友，「變暖的中國：公民社會的思與行」，自然之友網站，2007 年 12 月 8 日。
<http://www.fon.org.cn/download.php?aid=128>
71 崔民選主編，中國能源發展報告 2009，頁 265。
72 Guang Xia, Xiaofei Pei and Xiaoming Yang, ―Economic Growth and Environmental Protection in the People‘s Republic of China,‖ pp. 42~49.
73 Keith Bradsher, ―China‘s Utilities Cut Energy Production, Defying Beijing,‖ The New York Times, May 24, 2011.
<http://www.nytimes.com/2011/05/25/business/energy-environment/25coal.html?_r=2&ref=china>
74 International Energy Agency, ―CO2 Emissions from Fuel Combustion: 2010Edition,‖ International Energy Agency Website, 2010, p.24. <http://www.iea.org/co2highlights/co2highlights.pdf>
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
85
圖九：中國各部門的 CO2 排放量
資料來源：International Energy Agency, ―CO2 Emissions from Fuel Combustion:
2010Edition,‖ International Energy Agency Website, 2010, p.24.
<http://www.iea.org/co2highlights/co2highlights.pdf>
上圖顯示出發電與供暖部門所佔的二氧化碳排放量甚至比製造業與基礎建 設部門的碳排放量更高、增加的速度也更快，而交通部門的重要性亦是逐年增加。
於是，中共對能源部門的管理效能，必然是會是影響溫室氣體排放量的重要因 素。
一、中共的能源部門發展史
然而，因為條塊關係、政企之爭與各部門管轄權力的分配不一，中共對能源 部門的管理歷史，事實上是較雜亂而不一致的。並且在很長的一段時間內，能源 部門是沒有一個統合的主管機關的。
‧
‧
‧
86 Keith Bradsher, ―China‘s Utilities Cut Energy Production, Defying Beijing,‖ The New York Times, May 24, 2011.
<http://www.nytimes.com/2011/05/25/business/energy-environment/25coal.html?_r=2&ref=china>
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
89
能源部門雖然受到其他條條部門掣肘，但其位階確實有在逐年提升。由司局 級的能源局，升高到副部級的國家能源領導小組、國家能源局，雖然尚未成部、
僅在發改委之下設立副部級單位，然而組長已由總理溫家寶兼任，可見得伴隨著 能源安全的隱憂，中共對能源部門整合管理之重視正在增加。
只可惜這個上升的速度過於緩慢，顯示能源部要掌權所面對的阻力仍然龐大。
相比於既得冺益集團的電力、石油與煤炭等老大部門，目前能源部的效能與權威 顯然都是不足的，因為能源部也和環保局一樣面臨了資源、人力不足的窘境。
相比於既得冺益集團的電力、石油與煤炭等老大部門，目前能源部的效能與權威 顯然都是不足的，因為能源部也和環保局一樣面臨了資源、人力不足的窘境。