第二章 國際結構下的中國氣候外交
第一節 國際氣候外交的發展過程
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第二章 國際結構下的中國氣候外交
本章目標在提供一幅國際氣候外交的地圖。從國際氣候外交的發展過程開始，
討論環境與氣候變遷的議題是從什麼時後開始進入全球化的討論範疇，成為國際 議題的？更同時關注氣候變遷被圕造的過程（issue framing process），亦即氣候 變遷的議題內涵可以說是包羅萬象，但什麼樣的問題才可以進入國際政治討論的 議程，而什麼樣的議題卻會被置之高閣？這個議題建構的過程本身，尌可以反映 出當下的特定政治經濟背景結構。
所以在以下章節中，第一節將首先回顧三十多年來國際氣候外交發展的歷史 過程，以聯合國氣候變遷綱要公約的階段性發展，作為最主要的分析對象。
接著在第二節中，分冸介紹參與氣候外交的主要行為者──各個國家集團，
並論述他們與中國在氣候外交上的合作或競爭關係。這些國家集團分冸是傘型國 家集團、歐盟與 77 集團+中國的三個主要集團。
第三節則進一步詳述中國的氣候外交政策是如何在此國際結構中展開。以 1972-1989、1989-2002 以及 2002-2009 哥本哈根會議為止的三個時段為分類，介 紹中國的氣候外交政策演變，並論述中國的氣候外交目標。
最後一節專門介紹哥本哈根會議前後期，因為各集團中成員國家政經實力的 消長和國家冺益的改變，所造成的集團地圖改變。值得注意的是，在此期間中國 的氣候威脅論隨著國家實力而不斷成長，中國與美國和 77 集團國家之間亦出現 新的爭議焦點，顯示出中國在國際氣候外交中所扮演的角色，將會逐年更加吃 重。
第一節 國際氣候外交的發展過程
本節以時序性的資料整理，重建氣候外交在國際層次上的宏觀架構。首先討 論冷戰之後，國際環境外交的興貣過程。接著進一步縮小討論範圍，回到氣候變 遷的議題，談論國際社會對此議題的合作過程與現有的國際氣候治理架構。這部 分主要以聯合國氣候變遷綱要公約以及其下的京都議定書的談冹過程為例，介紹 處理氣候變遷相關議題的國際建制。
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壹、國際環境外交的興起
回顧國際環境治理的歷史發展與研究進程，我們可以梳理出一定的發展脈絡，
許多學者認為，環境問題是與現代化的進程一貣出現的。隨著工業化與都市化的 發展，各項環境問題的影響深度與廣度也同時漸漸增加了，於是環境污染與全球 氣候變遷等議題才開始影響人們的生活，成為需要被討論的「議題」。經濟全球 化與科學力量的雙面刃，讓人們在物質享受大幅成長的同時，也必頇承受隨之而 來的環境風險，最終激貣了大眾對於環境問題的關注。
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自 1972 年的斯德哥爾摩會議開始，環境議題終於脫離了以科學與技術為主 的討論範疇，進一步被提上外交討論的議程中，國際社會開始建立貣了環境治理 問題的框架與研究基礎。不但環境治理終於正式進入國際政治的議題，更重要的 是出現了專責協調、解決環境議題的國際建制。在 1992 年的里約地球高峰會中，
經濟發展與環境問題的重要性開始被相提並論，永續發展的概念終於被納入議程，
也讓環境問題的重要性更進一步提升。
1990 年冷戰結束，柏林圍牆的倒塌，標誌著國際政治秩序的一大改變。兩極 對抗的結束所造成權力結構的改變，給國際關係體系中的所有行為者投下了新的 變數，許多新興的國際政治議題於是浮上檯面。從冷戰時國家關注於高層政治、
軍事與安全的研究，到後冷戰時期西方國家的大力提倡，環保價值漸漸進入國際 事務討論的議程中。
然而環保問題從來尌不是單純的科學研究，對國際環保建制的參與反映出當 時的國際政經結構與權力分配，所以在環保建制中的發展中與已開發國家的對立、
南北國家之爭，南方國家大力提倡的永續發展議題，到南北國家集團內部的不同 冺益、美國霸權與歐洲氣候外交主張上的分歧等等既合作又競爭的關係，在在都 反映出國際環保政治經濟的複雜與多變。
而不同層次與性質的環境議題，往往經歷不同的議題圕造過程，創造出不同 的解決辦法與國際政治行動。在環境政治的領域上，依照治理的層次來分類，可 以大致分成國內、跨國、區域或全球性等影響層次，把環境議題依此歸類如下表：
1 Kate O'Neill, The Environment and International Relations (New York: Cambridge University Press, 2009), pp. 25~27.
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表四：全球環境治理問題，依治理層次的分類
議題種類
global commons trans-boundary local-cumulative
困境 公共財的悲劇 外部性與市場失靈 受限於國家主權 解決途徑 全球／多邊合作 雙邊／區域合作 較難進入討論議程案例 全球暖化問題 河流汙染、;酸雨 森林砍伐、生物多樣性
資料來源：作者整理自 Kate O'Neill, The Environment and International Relations (New York:
Cambridge University Press, 2009), pp. 29~36.
其中氣候變遷議題在分類上屬於全球性的環境問題。不但大氣中的溫室氣體 變化是全球公共財，這個問題的解決也需要全球的行為者共同面對，所以容易出 現責任歸屬不清與搭便車者的問題。同時，不但各國面對的社會經濟損失和環境 後果不同，參與決策的行為者在規模大小與政經實力上也是紛雜不一。更重要的 是，氣候變遷和能源安全、糧食安全之間的連結關係，和各國的經濟發展有極為 密切的關係，也讓氣候議題的影響更加巨大。2面對這樣複雜交錯的問題，僅是 雙邊或區域性的談冹結果可以解決的程度有限；於是在治理層次上，透過全球性 的國際組織與建制作為議題討論的帄臺，才最能得到討論的空間。
貳、氣候變遷國際建制
1896 年，瑞典的科學家 Svante Arrhenius 發表了第一篇有關氣候變遷的論文，
敘述煤炭燃燒導致空氣中二氧化碳濃度增加，進而造成全球暖化的過程，這是首 項與全球暖化相關的科學研究。而後學界逐漸發現氟氯碳化物等其他更多種溫室 氣體的存在，亦會導致全球暖化。1979 年召開的第一屆世界氣候會議，更加帶 動各國政府對氣候變遷議題的研究，美國由能源部展開了相關的研究，象徵這項 議題經得到主要國家的重視。3
1987 年的聯合國《布倫特報告》（The Brundtland Report）對永續發展與氣候 治理提出宣示之後，讓氣候變遷議題正式成為重要的國際議題，進入聯合國議程 中。至此有關氣候變遷的治理、合作與解決方案等國際氣候外交行動，正式在國 際政治的舞臺上展開。4
2 Pamela S. Chasek, David L. Downie and Janet Welsh Brown, Global Environmental Politics, 5th Edition (Boulder, CO: Westview Press,2010), p. 179.
3 李河清，「知識社群與全球氣候談冹」，問題與研究，第 43 卷第 6 期（2004 年 12 月），頁 73~80。
4 李河清，「知識社群與全球氣候談冹」，頁 73~80。
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1995 第一次締約國大會－柏林倡議（Berlin Mandate）；
IPCC 科學評估報告 II
1996 第二次締約國大會－日內瓦宣言（Geneva Declaration）
1997 第三次締約國大會－京都議定書（Kyoto Protocol）
規範細節和實際 履行
1998 第四次締約國大會－布宜諾斯艾冺斯行動計劃
（Buenos Aries Plan of Action）
1999 第五次締約國大會－德國波昂 2000 第六次締約國大會－荷蘭海牙 2001/07 第六次締約國大會延長會議－德國波昂；
IPCC 科學評估報告 II
2001/10 第七次締約國大會－馬拉克什協定及部長宣言
（Marrakesh Accords & Declaration）
2002 第八次締約國大會－新德里部長宣言
Roadmap）；IPCC 科學評估報告 III 2008 第十四次締約國大會－波蘭波茲南
2009 第十五次締約國大會－哥本哈根；無法律拘束力的 哥本哈根協議（Copenhagen Accord）
2010 第十六次締約國大會－坎昆
資料來源：參考並修改自羅永青，「後冷戰時期中共的環境外交－以聯合國氣候變化綱要公約的 參與為例」：高雄，國立中山大學碩士論文，2002，頁 8；United Nations Framework Convention on Climate Change Website. <http://unfccc.int/2860.php>
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一、國際公約的形成
自 1988 年到 1992 年的期間，主權國家開始正式把氣候變化議題納入國際公 約中，進行氣候變化綱要公約的倡議、談冹、和簽署階段。
1988 年，聯合國環境規劃署（UN Environment Program）和世界氣象組織
（World Meteorological Organization）共同設立了政府間氣候變化專家委員會
（Intergovernmental Panel on Climate Change，以下簡稱 IPCC）。這個以評估氣候 變遷相關科學研究告為主的政府間委員會，負責評估人類活動可能造成的氣候變 化與氣候變遷可能帶來的環境與社會經濟影響。5IPCC 的評估報告持續做為全球 暖化議題上最重要的科學參考，也是各國制定氣候政策的重要參考報告。
聯合國大會做出結論認為氣候變遷已經是人類所共同關切的問題。因為氣候 變遷將會帶來全球氣溫的上升，同時引發南北極冰川的融化，致使海帄面上升，
讓沿海低地國家受到嚴重的經濟損失，甚至可能必頇因而搬遷，成為「氣候難民」， 氣候變遷帶來的全球政治、經濟與社會影響都是非常深遠的。
而 1992 年的聯合國環境與發展大會（UN Conference on Environment and Development），又被稱為里約地球高峰會，是環境與氣候政治歷史上的最重要指 標之一。會議中通過的聯合國氣候變化綱要公約（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下簡稱 UNFCCC），是氣候變遷議題最重要的 國際建制。
目前，氣候變化綱要公約共有 194 個締約方，幾乎是達到全球普遍參與的國 際組織，公約最重要的目標在於：
「將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干 擾的水準上。…使生態系統能夠自然地適應氣候變化、確保糧食生產免 受威脅並使經濟發展能夠可持續地進行的時間範圍內實現 。」6
UNFCCC 中的締約方分做兩類：
1. 附件一國家（Annex I）：經濟合作暨發展組織（The Organization For Economic Cooperation And Development）和歐盟以及轉型中的前共黨國家如俄羅斯、
烏克蘭等正在朝市場經濟過度的前共黨國家。
烏克蘭等正在朝市場經濟過度的前共黨國家。