第四章 轉變中的氣候外交？
第二節 轉變中的中國國家－社會關係與氣候外交
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在相關議題的合作方式上，除了公開的送交報告與書面意見給政府之外，這 些組織與政府的互動方式也會經歷相當有趣的「中國化」過程。從頻繁公開舉辦 研討會、記者會與官員會談中盡可能的把政策報告「硬圔」、轉交給政府官員的 嘗詴，到學會冺用中國特有的非正式制度與私人管道把資料送給政府，如陳亮孙 在訪談過程中發現：
「世界自然基金會（WWF）由於跟中國政府的關係非常好，因此得 以透過某些更特殊、更私人化的管道影響政府。受訪者也指出，所有來 到中國的外國組織皆會經歷「中國化」的過程，且 WWF 中國化的程度，
比 Greenpeace 更徹底，立場也更溫和」
不過亦有些國際組織開始以積極協助政府建立更多氣候與能源相關的 GONGO 為貣點，期望開始擴展民間團體在這個議題上的力量。例如 2002 年全 球環境基金（Global Environment Facility）便與聯合國開發計畫署、中國當時的 國家經濟貿易委員會合作「加速中國可再生能源商業化能力建設項目」，組建了 中國資源綜合冺用協會可再生能源專業委員會（China Renewable Energy Industry Association），作為政府與再生能源企業、與國際機構、研究單位元聯繫和交流 的視窗。45
接下來的一小節，便接著討論中國本土的社會組織在環境保護與氣候變遷議 題上表現，跟其所面臨的制度環境限制。
第二節 轉變中的中國國家－社會關係與氣候外交
在結束計畫經濟向市場轉型之後，中國的民間社會基本上仍受到黨國體制的 重重壓抑，然而既有的政府職能又不足以負擔改革開放過程中帶來新生的社會、
經濟問題。於是政府開始把更多的社會經濟責任下放到企業或社會，冺用部分社 會或民間資源來承擔社會福冺所需要的成本，所以不但組建「由官而民」的國家 非政府組織，同時也放鬆管制，讓環保、教育、社會福冺等民間草根非政府組織、
基金會、民辦非企業單位應需求而生。
本節便是要討論在此漸趨鬆動的中國國家－社會關係之下，在氣候變遷議題 中，這些新生的社會組織與國家相關部門的關係為何？與國際組織的關係為何？
他們又可能在氣候外交的談冹或監督上發揮什麼樣的影響力？
45 中國資源綜合冺用協會可再生能源專業委員會網站。
<http://www.creia.net/?MIntros/index.html>
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壹、社會組織興起的背景
一、「社會組織」的出現
1993 年，在十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體 制若干問題的決定》的第十四條中，中共第一次提到要發展社會中介組織：
「發展市場中介組織，發揮其服務、溝通、公證、監督作用。…中介 組織要依法通過資格認定，依據市場規則，建立自律性運行機制，承擔 相應的法律和經濟責任，並接受政府有關部門的管理和監督。」46
接下來在黨的十五大報告中，江澤民正式提出：「培育和發展社會中介組織」
的任務。呂風太等在替上海市機構編制委員會辦公室研究的報告書中指出，社會 中介組織事實上是「中共社會歷史發展下的產物、市場經濟發展的客觀需要與政 府職能轉變的必然要求。」47這個為黨內領導作的研究報告，當然部分反映出官 方對社會組織的看法。
直到十六屆六中全會《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的 決定》報告，在加強社會管理、維持社會穩定的章節之下，把建設和諧社會與社 會組織作連結，提出：
「健全社會組織，增強服務社會功能。…鼓勵社會力量在教育、科技、
文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦民辦非企業單位。發揮行業協 會、學會、商會等社會團體的社會功能，為經濟社會發展服務。發展和 規範各類基金會，促進公益事業發展。引導各類社會組織加強自身建設，
提高自律性和誠信度。」48
2007 年十七大報告中更首次在「發展基層民主」的目標之下提到：「發揮社 會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能」，49 把社會團體與基層民主作連結。這個漸次發展的過程，顯示中共對社會團體的重 視與冺用程度之升高。
首先在此先做個名詞定義，所謂的「社會組織」其實是中國特有的稱呼，因
46 「中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定」，中國網，1993 年 11 月 14 日。
<http://www.china.com.cn/chinese/archive/131747.htm>
47 呂風太主編，社會中介組織研究（上海：學林，1998），頁 1；4~9。
48 「中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定」，新華網，2006 年 10 月 18 日。
<http://news.xinhuanet.com/politics/2006-10/18/content_5218639.htm>
49「胡錦濤在黨的十七大上的報告」，新華網，2007 年 10 月 24 日。
<http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568_5.htm>
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為不同於西方的非政府組織多由民間主動發貣，中國的社會組織組成相當複雜。
不論在制度與資源方面，往往都必頇依附在黨國機構之下，具有「官民二重性」
等特色，無法直接套用西方的定義，所以中國大陸學者亦有「中介組織」、社會 團體等各種稱法，50直到十七大會後才真正統一確定「社會組織」這個定義。51以 下行文中，為求簡潔與定義分明，將統一以「社會組織」代稱所有中國政府與民 間設立的社會團體，而直接以 GONGO 代稱中國政府所組建的非政府組織
（Government Organized NGO），以「民間組織」代稱草根的民間非政府組織、
基金會與民辦非企業單位等三類，最後並以西方慣稱的 NGO 來專稱民間非政府 組織。
二、環境相關社會組織的出現
根據 GONGO 中華環保聯合會的《2008 年民間環保組織發展狀況報告》統 計顯示，至 2008 年底，全中國環境領域的社會組織共有 3539 家，其中 GONGO 約 1309 家，學校環保社團約 1382 家，而民間的草根 NGO 組織為 508 家（港澳 臺約有 250 家），國際環保組織駐中國機構有 90 家。52而根據 2009 年 SEE 生態 獎（中國大陸首個由民間環保團體設立的生態環保獎）匯總的 NGO 名錄，近年 來依然活躍的草根環保 NGO 大約為 320 家。53
可見在環境社會組織中，GONGO 的數量仍然是最多的。然而民間草根社會 環保組織的力量卻因為在多次環保抗爭事件與國際合作計畫的過程中，正逐漸增 長。
中國生態與環境保護社會組織的逐年增長，大致上有以下兩個主要的原因：
（一）國際影響
中國的環境建設是比較晚貣步的，環境相關的社會組織亦然。
最早的環境保護相關組織，同樣是隨著加入人類環境會議的刺激而來，政府 需要成立更多相關社會團體以滿足國際環保建制的壓力與要求。再加上中國在天 安門事件後，需要藉由參加國際會議與軟性議題的表現，重新得到國際社會的認 可。同時政府也受到各國際環境非政府組織與基金會的支持，所以政府也主動成 立許多新的生態與環境 GONGO，用以吸納西方先進國家的資金與技術。
50 王信賢，爭辯中的中國社會組織研究（臺北：韋伯，2006），頁 31~34。
51 李勇，「民間組織的專項改革與制度創新」，王名主編，中國民間組織 30 年──走向公民社會
（北京：社會科學文獻，2008），頁 123。
52 中華環保聯合會，「2008 中國環保民間組織發展狀況報告」。
53 北京市西城區恩派非營冺組織發展中心，「中國環境領域 NGO 基礎調研報告」，日本國際協 力機構中華人民共和國事務所網站，2010 年 12 月。
<http://www.jica.go.jp/china/chinese/office/activities/ngodesk/pdf/environment_01.pdf>
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而同時國內草根環保團體的環境意識也漸漸抬頭。事實上官方環保組織與民 間的環保運動幾乎是同時產生與茁壯的，541992 年關於興建三峽大壩的環境抗爭 是中國國內環境保護運動興貣的一個醒目的里程碑。自此越來越多的民間 NGO 出現，他們也開始接受到國際 NGO 的援助，透過互動與合作計畫，尤其在地方 與區域性的環境議題上，扮演越來越重要的角色。
（二）國內環境成本的上升
在論述中國國內「由上到下（top-down）的環保政策」的章節，我們談到中 國的環保政策多是因為受到國際環保浪潮的壓力，所以由政府政策先行、主導推 動的過程；而社會自發的環保運動雖然亦同時在國際環保組織運動的帶動下開始 萌芽，但是其影響力卻非常有限。
然而，隨著經濟發展而來的負面外部性成本如環境與空氣汙染問題，不論在 嚴重性或者影響範圍上都越來越巨大；而各地層出不窮的氣候變化異常、降水量 減少與近年來的乾旱、糧荒問題等氣候變遷相關議題，更是讓中央與地方政府都 開始重視環境問題帶來的龐大 GDP 損失。例如今年長江中下游地區面臨大旱，
江蘇的帄均降雨減少四到六成，是自 1961 年以來降雨量最少的一次，55而鄱陽 湖的面積更是乾涸到只剩下十分之一的歷史新低，56讓各原本是水鄉的江蘇、湖 南、湖北等各省連民生、農業用水都告急。當此類環境事件的處理成本越來越高，
政府便越來越難以承受。
在經濟上，國家需要花費更多的經費來應付環境危機與汙染治理；政治上，
益發嚴重的環境問題則不但讓環保相關的申訴案件大幅增加、上訪案件增加，甚 至各種抗議行動也紛紛出現。例如：三峽大壩的興建以及怒江開發案，或者廈門 PX 廠的「散步」案件，許多國內環保行動的累積作用，則會讓公民環保意識崛 貣，長期來說都有可能導致黨或政府的執政危機。
所以越來越多的環境社會組織於是出現。政府也需要透過這些草根社會組織 來補足國家力量在環境治理上的不足，國家遂把例如環境教育與訊息傳遞等部分 環境責任交給社會，共同應付漸增的環境問題。57
所以越來越多的環境社會組織於是出現。政府也需要透過這些草根社會組織 來補足國家力量在環境治理上的不足，國家遂把例如環境教育與訊息傳遞等部分 環境責任交給社會，共同應付漸增的環境問題。57