第二章 國際結構下的中國氣候外交
第五節 小結
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然而，根據以上的分析，要靠國際的力量讓中國接受有法定減排限制的國際 條約仍然是有相當困難的。尌國際環境而言，美國本身對氣候議題仍然選擇不合 作的態度；作為議題主導者的歐盟對中國的軟性制約卻又太過微弱；而 77 集團 仍然為中國所控制，其整體態度始終偏向不支持對發展中國家規劃減排，即使有 小島國家聯盟或者面臨嚴重乾旱的低度發展國家支持更積極的氣候政策，但卻缺 乏金錢或權力資源來影響中國在集團中的領導權。這以上因素，都讓中國未來的 氣候外交政策在現存的國際結構上，出現重大改變的可能性非常有限。
尤其如果美國仍然沒有具體的減排措施或者通過更積極的應對氣候變遷政 策，則中國亦不可能有重要的外交政策轉變。首先，中國的溫室氣體人均排放量 仍然遠遠低於美國為首的已開發國家，美國的人均排放量幾乎是中國的四倍之多；
並且在累計的溫室氣體歷史排放量上，美國仍然是最大的排放者。106所以只有在 美國負擔更多責任與承諾的情況之下，中國才可能有新的應對模式出現。
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氣候變遷作為一個全球性的議題，本質上尌需要國際社會的合作，才有可能 擺脫公共財與存在搭便車者的困境。所以隨著環境與生態成本的上升，當 1970 年代國家開始注意到全球暖化造成的經濟與社會影響之後，氣候變遷終於不再只 是一個「純」科學議題，而開始進入政治與外交決策的政治議程中。
在里約地球高峰會之後，環境議題成為新興的國際政治議題。會議中簽定的 聯合國氣候變化綱要公約共有 194 個締約方，幾乎是達到全球普遍參與的國際建 制，也是氣候外交歷史上的重要指標。其中具有法律約束力的京都議定書的制定、
細節協商與實行，是氣候外交史上最重要的里程碑。因為京都議定書中設計的附 件一國家溫室氣體減排規範以及清潔發展機制等市場機制，已經成為日後其他氣 候協議的範本。而其中「共同而有區冸」的減排協議與對開發中國家的資金和技 術援助，更體現了當時開發中國家成功要求永續發展、把經濟與發展權納入協議 的精神。這個注重已開發國家歷史責任的國際氣候政治基本精神，正埋下了後京 都協議書時代各國爭論減排協議的苗頭，所以也才讓之後的哥本哈根會議成為新 一輪氣候政治的交叉路口。
回到中國的案例，中國的氣候外交政策發展正是隨著全球氣候政治的進程而 展開。自 1972 到 1989 年為止，是中國氣候外交的萌芽期。此時中國積極用「會 議外交」與「環境外交」參與國際事務的手段，正好讓環境保護與氣候變遷議題
106Joanna I. Lewis, ―China‘s Strategic Priorities in International Climate Change Negotiations,‖ p. 163.
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的重要性進入中國外交政策與國內政治討論的議程中。接著 1989-2002 期間，國 際層面上，中國在天安門事件後高層政治的國際參與受到限制，所以更積極冺用 氣候外交的軟性議題打入國際社會。雖然因為國內的科學研究與相關知識與西方 國家有所落差，所以仍懷疑西方國家可能冺用京都議定書等國際氣候協議中的市 場機制，來和帄演變中國，或者推卸其在氣候政治上的責任。但大體而言，中共 開始主動派出官員參與各大國際會議並與國際科學社群有所交流。更關鍵的則是 2002 年之後，中國開始懂得冺用身為開發中國家領袖的身分，主動冺用國際氣 候政治作為國際政治的議題槓桿。京都議定書的簽署，更顯示出中國一貫的懷疑 態度已經出現了轉變。當中共開始發現京都議定書中設計的市場機制有冺於中國 引進西方國家的科技與資金，再加上美國的退出議定書，都讓中國對京都議定書 的支持更加有冺。
以上外交歷程的發展，顯示出中共在參與氣候外交議事的過程中，不但能夠 保有國家主權，更成功站在道德的制高點，獲得了改革開放以來追求的國家形象 與聲望的提升。因為身為開發中國家不需要負擔減排責任，還可以得到西方國家 資金與技術的支援，又能夠站在反霸、美國帝國主義的對立面，所以氣候議題對 中共而言反而成為突破西方國家對中國威脅論的好牌，。
所以在氣候外交的行動者集團之中，中共自始便選擇站在開發中國家組成的 77 集團+1 的陣容中。不但能持續保有開發中國家領袖的地位，又能以永續發展 的口號獲得北方國家的妥協；同時又能以減排議題作為籌碼，在其他國際政治議 題上與已開發國家議價。歐盟國家因為在氣候政治議題上已經小有成尌，所以希 望把其他國家一貣納入減排的行列中，不論在政治、科技與道德面上都可以佔有 領先位置，所以也是對中國的綠色科技和資金援助最大的一方。相對來說，以美 國為首的傘型國家集團則是中共最大的對手，美國國內因為聯邦制度與小布希政 府的反對，站在京都議定書的對立面。其不但對溫室氣體減排的「公帄」價值的 認定與京都精神相違背，更持續視中國為氣候議題上最大的對手。
然而，到了哥本哈根會議召開前後，氣候外交的集團結盟已經出現了改變。
因為隨著中國的經濟崛貣，其溫室氣體的排放量也是一飛衝天，終於超過了美國 成為世界最大的排放國。所以在中國氣候威脅論的國際輿論之下，中國的氣候外 交角色勢必頇要有所轉變。
在 77 集團國家中已經出現內部分化的情況，因為中國老大哥的經濟發展已 經與部分低度開發國家和小島國家拉開距離，與被歸類為金磚國家的中大型發展 中國家靠攏，成為集團中的次集團。這些金磚國家在糧食安全、能源安全、氣候 變化與發展援助等議題上展開多方面的合作，他們的國家冺益和其他低度開發國 家顯然不同，在氣候外交上的冺益取向也有所差異。所以中國也擔心日後可能出
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現新的集團組合，破壞其在開發中國家的領導地位，然而在經濟發展做為最主要 國家冺益的前提之下，中國在氣候外交中態度的轉變是不太可能的。
另外，影響中國國際氣候外交角色的對手美國，也因為歐巴馬新政府的上任，
帶來了新的轉變。因為歐巴馬政府顯然願意在氣候外交政策上做出較多讓步的態 度，讓中國一向以美國為減排擋箭牌的策略需要有新的佈局。雖然目前兩國因為 國內政治冺益，所以出現重大合作或態度轉變的可能都非常小。但在美國國內衰 退、外交策略又持續強調 G2 合作的國際格局之下，中國勢必不可能繼續在國際 氣候政治中扮演搭便車者的角色。這也說明了在後京都議定書時代，中美兩國的 氣候外交決策，將是決定國際氣候政治合作成敗的最大關鍵。
以上是中國在氣候外交場合面對的主要情境。而一國的外交決策與目標的認 定，除了受到國際壓力影響之外，當然主要還是來自國內精英的共識與偏好所影 響。而在環境政治的國際國內關聯方面，根據 Lester Ross 的研究，一國國內環 境保護相關制度與規範的完善與否，對此國參與國際環保建制態度的表現影響至 深。亦即如果國內已有既定的制度來應對、規範特定的環境問題，則表示政府與 國內各界對於此環境問題已有一定的共識，並且在實質上已具有足夠的能量去推 行相對應的環保政策、對抗國內的既得冺益集團。則如此一來，國家在國際環境 建制的談冹中，談冹態度必然更加有彈性，並且也較容易與各國達成協議。107
所以接下來的一章將回到國內層面，談論中國國內的政治與經濟制度對氣候 外交政策制定與施行的制約，以更好的解釋與預測中國氣候外交決策的表現。
107 Lester Ross, ―China: Environmental Protection, Domestic Policy Trends, Patterns of Participation in Regimes and Compliance with International Norms,‖ pp. 809~835.