中國氣候外交決策研究：「國際／國內」分析途徑（1972-2009） - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所碩士論文 Graduate Institute of East Asian Studies National Chengchi University Master Thesis. 指導教授：邱坤玄博士. 政治大. Advisor: Kun-Shuan Chiu, Ph.D.. 立. ‧. ‧ 國. 學. 中國氣候外交決策研究：. y. Nat. er. io. sit. 「國際／國內」分析途徑（1972-2009） China’s a Climate Diplomacy:. n. iv l C n An “International/ Domestic” (1972-2009) h e n g Approach chi U. 研究生：謝維航 Graduate Student: Wai-Hang Hsieh. 中華民國一百年七月 July, 2011.

(2) 謝辭從大學到研究所生涯，從國際關係到中國研究，再跨入環境政治學的領域。這本論文其實也是自己近年來人生求學階段的綜合。雖然寫作過程中焦慮、夜不成寐的「研究生綜合症」時常來襲，但我謝謝論文，因為寫作過程中長時間地坐在書桌前跟自己相處，讓人更了解自身的限制與想望。這本論文還有很多需要努力改進的空間，但它只是個開始，希望它可以成為我未來繼續前進的動力。在撰寫謝辭的時候才知道自己究竟有多幸運。以下藉此機會，不只是感謝論文生成的過程中所受到的幫助，更要謝謝在求學生涯中遇見的貴人們。感謝東亞所的大家長、指導教授邱坤玄老師，在撰寫論文的過程中，總是給我很大的空間與信任，讓我得以順冺而任性地完成這本論文。謝謝兩位口詴委員張登及老師與邱昭憲老師的鼓勵，以及對本論文紮實的建議跟評論，讓這本論文更有價值。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 感謝耿曙老師，在初進研究所時，便幫我開啟了中國研究與比較政治經濟學的大門，並在一路上不斷給予我信心與鼓勵；老師對學術與研究的態度跟熱誠，總是激勵著我。感謝冷則剛老師，老師的全球化政治課程，激發了我對環境政治議題的興趣；這堂課帶給我諸多新的刺激、重新發現更多觀察世界的角度。感謝寇健文老師，從老師課堂上學到的研究方法跟治學方式，讓我習慣去追求更嚴謹的求學態度、終身受用。感謝國關中心的 Raviprasad Narayanan 研究員跟 Bharati. sit. y. Nat. n. al. er. io. Puri 教授夫妻，在我擔任助理的期間，不吝跟我分享做學術跟思考的方法，溫暖的友誼更是支持我完成論文的關鍵。感謝僑委會與外交部等主辦的「99 年國際事務青年人才培訓計畫」，讓我有機會至哈佛暑期學校修習國際能源與環境政治相關課程；感謝執教的 Stacy V. Dever 教授，引導我更細緻的從各方面去理解這個領域。更感謝政大東亞所與台大政治系致力於學術、提攜學生的眾師長們，在學術之路上能夠親炙老師們的身影，是非常幸運跟踏實的。並感謝東亞所辦的張助教張姐，在繁雜所務上對我的耐心幫助。. Ch. engchi. i Un. v. 感謝在耿曙老師一系列比政經課程中認識的博士班學長姐們，瑞華學姐、敬智學長、意植學姐、雅玲學姐、奕伶學姐、于蓁學姐、文祥學長、為元學長、家煌學長；在研究室中跟我分享靈感的 Howard 學長，以及其他諸位學長姐們。有幸和大家一貣在課前、課堂上思考辯論肯定是我碩士生涯中最痛苦又最甜蜜的一段經驗。謝謝諸位長久以來在學業、工作跟人生議題等各方面對我的包容跟照顧，我從大家身上得到的實在是太多了。感謝一貣在論文之路上奮戰的研究所同學跟學長姐們，特冸是同屆的儀儂、.

(3) 鄭為、文麗、至剛、立凱、健佑、君碩、槐槿、德正、依帆、佩涓、進傑。跟上一屆的孙松、家銘、彥榕、學典、毅陽、政泰。東亞所真的像個大家庭一樣，能夠跟大家共同分享這一段求學時光，真是求學生涯中最最快樂的事情。我非常喜歡大家集合而成的學術與玩樂社群，雖然我們可能選擇不同的人生道路，在學業上總是既互相砥礪、又互相拖累進度；但我肯定會一直懷念大家一貣發牢騷、發酒瘋、隨地亂戰的這段日子，跟每次聚首時明亮而歡樂的氣氛。謝謝 Frank Lamachia，跟我一貣分享夏夜的台啤，你對環境政治的關懷是這篇論文的啟發之一。謝謝國鈞學長，那些關於理想、人生和學術的熱忱，我將永遠珍惜。我最親愛的奮鬥、夢想夥伴佩菁；一直刺激我的優秀室友虹紋；一直關心我的大學同學淑媚、家綾、松立、寶莉、昱誠；一貣勇闖歐洲的凱惠；還有伴我一路走來的老朋友莉婷、嵋圭、欣歡；以及在旅途中結識的親愛的 Nobi、舒湄、Anna、Pernille；大家對理想的堅持和努力，總是刺激我不敢懈怠。. 政治大另外，謝謝讓我在此度過無數個無眠夜晚的國務院十樓研究生研究室。在研立究室中一貣念書拼鬥的朋友，眾人在走廊上泡麵、大聲抱怨的那些時光，是論文. ‧ 國. 學. 寫作過程中最快樂的回憶。. ‧. 在撰寫謝詞的現在，已經算是正式脫離了學生身分，關於這點，當了這麼久的學生，畢竟有一些奇妙的違和感。我對台大與政大兩間母校，將永遠充滿感激，求學這段日子裡遇見的人、事、物，以及隨之而來各種各樣的經驗，讓我確實地感覺到自己的改變與成長。而此間的種種經歷與旅程，無疑都是論文的插曲與養. sit. y. Nat. n. al. er. io. 分。多變的中國、香港潮濕的空氣、哈佛校園裡草坪的觸感、冬雪落在布拉格城堡上的聲音；新雨後的貓空山景、綜院夜半發出古怪聲響的研究室以及下午穿透圖書館的陽光，也許論文的字裡行間會散發出這些片段的味道也說不定噢。. Ch. engchi. i Un. v. 最後，我最感謝的，當然是我最親愛的家人。謝謝我的爸媽，你們對我的縱容與信任，是我最穩固的支柱，讓我可以任性而無後顧之憂的自由前進、探尋自我的可能性；你們對我的期許，更是我繼續「維持航行」的動力；希望未來的我，可以擁有你們的堅韌、毅力和責任感，去面對人生的各項挑戰。謝謝親愛的阿公、阿婆和外公、外婆，你們給我很多的愛，讓我想成為更好的人。謝謝我的姐姐，一直以來不論在人生或者學業、事業上，你都是我的偶像。謝謝弟弟不嫌我囉嗦、願意跟我分享生活，很期待未來成長後的你。這本論文，獻給總是無條件支持我、當我靠山的你們。 2011, 8, 31 維航於木柵.

(4) 摘要隨著全球暖化與氣候變遷的發展，近年來氣候政治成為學者們關注的新興議題。而在中國的經濟表現與碳排放量都呈現顯著成長的同時，對中國氣候外交的研究，更是無論在國際關係、環境政治與中國研究等領域都有與日俱增的重要性。如果脫離了決策的國際、國內環境脈絡來分析特定國家的特定政策，是只看到歷史過程中的一個面向。所以本論文的目的即在於透過跨層次研究的「國際／國內」分析方法，觀察國際環境政治的權力結構與國際建制的力量如何影響中國的氣候外交政策，而中國國內既有的政治經濟制度及行動者又是如何回應這樣的國際壓力、進而影響氣候外交決策的過程與結果。目的正是在把國際結構、國內制度發展與國家角色的重要性，帶回對氣候外交的分析中。在時間跨度上，是採取一個較宏觀、長時段的角度，觀察自中國環境政治的濫觴──1972 年中國首. 政治大次參與的聯合國人類環境會議開始，到 2009 哥本哈根會議之間，中國的氣候外立交決策的演變。. ‧ 國. 學. ‧. 內文中主要分成三大部分，分冸展示國際結構下的中國氣候外交發展、國內的政經制度如何影響氣候決策，最後並描述在全球化力量下兩個層次間的互動。. sit. y. Nat. 第一部分首先描述國際氣候政治的歷史發展、集團聯盟，並敘述後京都議定書時代國際氣候政治的版圖變遷對中國的影響。接著第二部分進入針對中國國內. n. al. er. io. 制度環境的分析，在政治制度的部分，以中國國內的環境部門與負責氣候變遷議題的部門變遷為例；經濟制度的部分，則以能源部門、煤炭與石油管理制度的發展為例，透過對制度變遷的觀察，分析國內的政治經濟環境如何影響氣候政治。分析中國的後極權國家制度導致的威權環境主義與中國國內既有的分裂式的威權主義的官僚部門結構、中央地方關係，同時對氣候外交的決策產生的重大影響力。最後一章則藉由案例的選擇，說明在國際與國內制度兩個層次互動最頻繁的議題上，可能產生什麼樣新的競合關係。分冸談論清潔發展機制等國際建制與國際非政府組織在中國的活動；中國國內新興的社會組織對氣候相關政府部門的影響；最後是以新興的風力發電為例，說明新興的綠色產業在進入中國時，仍然面臨的國內政治經濟制度制約。. Ch. engchi. i Un. v. 關鍵詞：中國、氣候變遷、氣候外交、中共氣候外交、環境政治. I.

(5) 目. 次. 第一章緒論...............................................................................................1 第一節研究動機與目的 .......................................................................1 第二節文獻回顧 ...................................................................................3 第三節研究途徑與研究方法 .............................................................17 第四節研究架構與章節安排 .............................................................20. 政治大. 第五節研究限制 .................................................................................23. 立. ‧ 國. 學. 第二章國際結構下的中國氣候外交 ....................................................24 第一節國際氣候外交的發展過程 .....................................................24. ‧. sit. y. Nat. 第二節參與氣候外交的國家集團 .....................................................32. er. io. 第三節中國氣候外交的發展歷程 .....................................................40. n. a. v. l C 第四節從京都到哥本哈根：中國作為新興發展大國 .....................49 ni. hengchi U. 第五節小結 .........................................................................................60 第三章中國國內政經制度下的氣候外交 ............................................63 第一節中國政經制度與氣候外交 .....................................................63 第二節改革開放後的國內政治制度與氣候外交 .............................66 第三節改革開放後的國內經濟制度與氣候外交 .............................81 第四節小結 .........................................................................................96 II.

(6) 第四章轉變中的氣候外交？ ................................................................99 第一節國際建制與國際非政府組織在中國 .....................................99 第二節轉變中的中國國家－社會關係與氣候外交 ....................... 114 第三節綠色經濟與氣候外交：以風力發電為例 ...........................128 第四節小結 .......................................................................................135 第五章結論...........................................................................................138. 政治大. 第一節主要研究結果 .......................................................................138. 立. ‧ 國. 學. 第二節未來研究建議 .........................................................................141 參考文獻.................................................................................................143. ‧ sit. y. Nat. 中文資料 .............................................................................................143. er. io. 英文資料 .............................................................................................155. al. n. iv n C hengchi U 附件：北京宣言 .................................................................................... 166. III.

(7) 表. 次. 表一：利益為基礎的分析模型 ...............................................................6 表二：治理層次 .......................................................................................7 表三：三種單層次分析方法 .................................................................17 表四：全球環境治理問題，依治理層次的分類 .................................26 表五：聯合國氣候變化綱要公約發展歷程 .........................................27. 政治大. 表六：2001 年 WWF 對歐洲民眾的問卷結果（%） .......................36. 立. ‧ 國. 學. 表七：中共環境保護相關之政府部門演變與大事紀 .........................69 表八：中共各官僚機構在氣候變遷議題上的利益取向 .....................74. ‧. 表九：中共負責氣候變遷之重大政府部門演變 .................................76. sit. y. Nat. 表十：中國的能源機構 .........................................................................86. er. io. n. al 表十一：各 NGO 節能減排活動參與情況（%） i v ............................127 Ch. n engchi U. IV.

(8) 圖. 次. 圖一：1991-2002 中國大陸碳排放量統計圖.......................................14 圖二：本論文研究途徑 .........................................................................18 圖三：本論文因果架構 .........................................................................21 圖五：CDM 項目投資國家比例圖 ......................................................37 圖四：中國簽訂京都議定書可以帶來的最大利益為何？（What. 政治大. Benefited China the most after China Ratified the Kyoto. 立. Protocol?） ......................................................................................48. ‧ 國. 學. 圖六：2009 年前 25 名二氧化碳排放量國家 ......................................52. ‧. 圖七：金磚四國與 G3（美國、日本與歐元區）國家經濟成長率的比. Nat. io. sit. y. 較 ......................................................................................................56. er. 圖八：金磚四國對世界二氧化碳排放量的增長（1990 與 2008 年的比. al. n. iv n C hengchi U 較） .................................................................................................. 57. 圖九：中國各部門的 CO2 排放量 .......................................................85 圖十：2008 年中國的基礎能源供給 ....................................................90 圖十一：中國由燃料產生的電力 .........................................................91 圖十二：中國的石油國企規模 .............................................................94 圖十三：中國石油國企與相關政府部門的關係圖 .............................95 圖十四：2010 年已註冊的 CDM 計畫 ..............................................102 V.

(9) 圖十五：2010 年已通過的 CERs 份額 ..............................................102 圖十六：中國初級 CDM 市場歷年交易量長條圖（2002~2009） .104 圖十七：中國各省 CDM 項目統計 ...................................................106 圖十八：中國註冊之 CDM 計畫........................................................107 圖十九：跨國環境 NGO 的夥伴關係 ................................................ 112 圖二十：中國環境領域 NGO 的主要工作方式調查 ........................123. 政治大. 圖二十一：各區域之年度風力發電容量增長圖（2006-2009） .....130. 立. 圖二十二：2000~2010 中國風電裝機統計之新增與累計數量圖 ....131. ‧ 國. 學. 圖二十三：中國風電市場國內外品牌新增容量市場份額的變化趨勢. ‧. .........................................................................................................132. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i Un. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機「總理（溫家寶）先生，你準備見我了嗎？你準備好嗎？總理先生，你準備見我嗎？」1 Kenneth Waltz 認為後冷戰的國際關係與國際事務主要將是四個 P 的問題，分冸是貧窮（poverty）、人口（population）、污染（pollution）與擴散（proliferation） 2 問題，因為外部性與不易控管的特性，其中的污染問題即是環境政治中極為重要的一環，隨著全球暖化與生態破壞事件的增加，國際環境政治已成為學者關注的焦點。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 尤其是全球暖化與氣候變遷的問題，已經成為環境政治學中最為學者專家所關注的議題之一。因為其形成原因、影響範圍與解決手段都需要透過各個主權國家廣泛的國際合作以達成改善，所以氣候變遷問題特冸受到國際關係學界的注意。 2009 年底在丹麥召開的哥本哈根聯合國氣候變化大會，一共聚集了全球一百九十多個國家的政經領袖與代表團，更是聚焦了全球的目光。因為氣候變遷不但是關係到地球未來生態的重要環保議題，關於溫室氣體的減排與技術、資金轉讓等相關議題，都有其背後複雜交錯的政治經濟意義。這個議題也已然成為美國、歐. sit. y. Nat. n. al. er. io. 盟與中國、印度、77 集團成員等各國未來在國際政經議題上角力的重要焦點。所以氣候外交展現的不單只是對國際生態環境保護的討論，其議題圕造與談冹過程中國家的抗衡、結盟與互動過程也是重要的觀察資料，能夠反映例如中、印等發展中大國崛貣的過程中發生的國際政治經結構的改變。. Ch. engchi. i Un. v. 環境外交在中國研究的領域上，是比較新興的議題。然而隨著近年來中國國力上昇，持續出現的中國威脅論、中國崛貣論、中國責任論；從小布希政府時代 Robert B. Zoellick 所提出的「負責任的冺害攸關者」（responsible stakeholder）3到歐巴馬時期學者所提出的 G-2 等論述，4國際社會對「社會化」中國、使中國在 1. 2. 3. 4. 哥本哈根會議結束前最後一天的下午 6 點，在中國與印度、巴西及南非領導人會面的房間，美國總統歐巴馬一邊進入房間，一邊喊出了以上這一段話。「與溫家寶連環角力奧巴馬：你準備見我嗎」，明報，2009 年 12 月 20 日。<http://hk.news.yahoo.com/article/091219/4/fqd2.html> Kenneth N. Waltz, ―The Management of International Affairs,‖ in Peter M. Haas ed., International Environmental Governance (Burlington, VT: Ashgate, 2008), pp. 82~83. Robert B. Zoellick, ―Whither China: From Membership to Responsibility?‖ National Committee on United States-China Relations, September 21, 2005. <http://www.ncuscr.org/files/2005Gala_RobertZoellick_Whither_China1.pdf> David Kampf, ―Viewpoints: Moving the G-2 Forward,‖ Foreign Policy Association, May 14, 2009. <http://www.fpa.org/topics_info2414/topics_info_show.htm?doc_id=912530> 1.

(11) 國際事務上扮演更重要角色的期望漸增。因此在這個趨勢之下，不論是探討「應然」的規範性研究或者注重解釋「實然」的描述性研究，中國在國際氣候外交上「可能」及「可以」扮演的角色都已經成為學者關注的焦點。因為在氣候議題上，中國的人口與經濟規模都是可觀的影響因素，並且中國業已超越美國成為碳排放量最大的國家；而隨著國內經濟發展與消費能力的增長，這個數字還會持續增加中。所以中國未來的氣候外交政策走向不但對中國國內的經濟成長、產業政策與生態環境有非常重要的影響，同時也將對全球國際環境政治的合作成效扮演關鍵角色。除了對中國氣候外交政策的決策內容與決策過程的觀察與描述之外，本論文最重要關注的焦點在於詴圖探討外交政策背後的國內政經原因，亦即是要觀察中國的氣候外交議題建構與政策形成的過程（issue framing and policy formation），是如何在既有的國際環境與國內政治經濟結構之下展開。特冸觀察中國特有的國內政經制度是如何影響氣候外交決策的過程與結果，而中國的氣候外交又會反映. 政治大出什麼樣的國內外政治經濟關係。立. ‧ 國. 學. 貳、研究目的. ‧. 國際環境政治的研究不但有助於我們對冷戰後國際環境的探討，其所牽涉的國際安全、國際合作、環保價值規範的建立與全球環境治理的發展；與傳統國際關係理論中的新現實、新自由、建構主義與全球化等研究典範都有相互對話的空間。對環境政治的研究不但能持續為國際關係學界提供新的研究案例、增進理論. sit. y. Nat. n. al. er. io. 適用與發展的探討，同時也能夠對既有的國際關係與社會科學理論提出新的檢驗與挑戰。5. Ch. engchi. i Un. v. 然而，目前既有的國際環境政治理論大多是由西方已開發國家的經驗而來。新現實主義視角的研究，告訴我們現今國際結構是如何影響體系中不同位置國家的決策；新自由制度主義者所談的國際建制與合作，則展示國家如何理性計算國家冺益而行動；持全球治理論的學者則詴圖分析，多元行為者的互動、科學社群又是如何以知識建構影響國際環境議題。這些理論都詴圖建構出一般性的理論與通則來解釋國際環境政治，但是在追求抽象理論建構的過程中卻也失去了對案例「特殊性」的觀察。放在本研究的脈絡之下，這些理論能夠解釋國家與各行為者的冺益與權力關係是如何在國際體系中被圕造，但卻未能看到國家內部政治經濟結構是如何形圕國家外交政策的一面。缺乏了對國內政經制度結構，例如國內的政黨系統、冺益 5. Kate O'Neill, The Environment and International Relations (New York: Cambridge University Press, 2009), pp. 2~18. 2.

(12) 集團結構與國際環境政治發展歷史的連結，所以對於被層層國內結構所制約的行動者在面對國際環保潮流之下的政策選擇與偏好，尌容易產生偏差的觀察。在中國的案例中特冸是如此。中國的特殊性在於「國家角色」的重要性是不能被忽略的，吳玉山等學者的研究中指出的，現今中國正展現出後極權發展型國家的特色：6在政治上，中共的後極權統治政體決定了以黨領導、強國家的傳統與國家－社會關係，所以外交政策幾乎全由黨內高層與官僚部門拍板定案，社會由下而上（bottom-up）參與的空間是非常小的；經濟上，則是類似於發展型國家模式，由國家招攬外資、選定可以帶來良好經濟表現的出口導向、高成長、卻也高污染、高耗能的產業與能源結構，讓中國的碳排放量也跟著 GDP 持續成長。這些國內因素造成的結構限制，對中國的環境外交決策有更切身的影響。所以本研究目的尌在於透過一個較長時序性的研究，來解釋國際與國內政治經濟結構對外交政策的影響力。首先檢視自 1972 年中國首次參與聯合國的人類. 政治大環境會議開始，到 2009 的哥本哈根會議為止的外交政策發展中，中國氣候外交立決策是如何演變？接著分冸探討國際環境政治的權力結構與建制的力量是如何. sit. io. er. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 影響中國的氣候外交政策？而國內既有的政治與經濟制度及階級、聯盟，又是如何回應國際上關於氣候談冹的壓力？以上國際與國內這兩個層次的結構限制，將如何互相拉鋸、影響行為者的決策與行動？用新的研究視角來檢視舊資料、發現新證據，把跨層次研究的「國際／國內」分析方法所呈現的互動關係帶回國際氣候政策的研究領域中，尌是本文最重要的研究目的。. n. a l 第二節文獻回顧 i v n Ch U i e h ngc 本論文文獻檢閱的第一部分，將先探討既有國際關係理論對氣候外交論述的優缺點，第二部分則探討既有文獻是如何描述出中國國內的政治與經濟制度對氣候外交決策的影響，最後在小結中論述本研究結合國際與國內政經結構分析途徑的重要性。. 壹、國際關係理論中的氣候外交一、新現實主義：權力結構新現實主義者採取的是一種「國家中心」的分析觀點，認為民族國家仍然是當前國際政治中最重要的行為者，而國際體系的本質尌是國家間結構性的無政府狀態（anarchy）。尤其在環境議題上，公共財的悲劇更是導致全球環境惡化與治 6. 吳玉山，「宏觀中國：後極權資本主義發展國家－蘇東與東亞模式的揉合」，徐斯儉、吳玉山，黨國蛻變－中共政權的菁英與政策（臺北：五南，2008）。 3.

(13) 理效率低落的最重要原因。7 依照 Waltz 對體系結構理論的定義，新現實主義由國際體系中「結構層次」（structure）的分析觀點出發。國際的體系結構是由許多功能相似的單位依照一定秩序組成的整體，其結構排列的方式決定於國家的實力大小與權力分配，8可能呈現出單極、二極或者多極化的結構。而國家在國際結構中的地位又決定了國家的意圖、目標與國家冺益，要採取霸權穩定論或者權力帄衡的手段，對霸權做出制衡或者扈從，圕造出動態的結構與行為者關係。9 在國家冺益的認定方面，新現實主義最重要的理論基礎是「權力」。國家身為理性的行為者，最重要的國家冺益以及目標則是權力安全與生存（survival）。國家必頇要自助（self-help）、依靠自身實力以追求權力的極大化，因而國家最終所要求的是相對冺得而非絕對冺得，在一方之所得即為另一方之所失的情況之下，容易使得國際合作陷入囚犯困境的難題。所以新現實主義者對國際環境合作的態. 政治大度基本上是消極而悲觀的，引發出的是國家對於環境與主權、環境與安全兩個問立題的關注。而國際的氣候合作與公約亦只是國家權力競逐之下的產物，提供國家. ‧ 國. 學. 一種工具性的效用，因為外交決策都是國家出自於對霸權、均勢等結構的考量。. ‧. 所以中國對氣候外交的立場必然受到其與霸權國家、區域各國以及開發中國家集團的關係所影響，身為發展中的大國，中國一向與發展中國家的 77 集團靠攏以對抗西方國家的環保要求，然而另一方面快速的經濟成長與發展帶來的國力上升卻也讓國際上出現中國威脅論、中國崛貣的說法，美國所提出「負責任的冺. sit. y. Nat. n. al. er. io. 害攸關者」與 G-2 的主張，也讓中國在面對氣候議題時的態度需要變得更靈活。例如 Harrington 指出，中國與 77 集團決定簽署京都議定書、往歐盟的立場靠攏，尌是為了對美國霸權勢力的制衡。10. Ch. engchi. i Un. v. 另外，值得一提的是批冹理論中的世界體系理論與國際政治經濟學等觀點，亦對國際體系的影響相當重視，因為南北方國家面對的國家冺益、消費與分配問題均相當不同。中國對氣候外交的官方態度，說明了國際體系對中國氣候外交決策的影響，中國選擇與 77 集團的發展中國家合作，對佔主導地位的歐美國家做出制衡：. 7 8 9. 10. Garrett Hardin, ―The Tragedy of the Commons,‖ Science, vol. 162, (1968), pp. 1243~1238. 倪世雄，當代國際關係理論（臺北：五南，2003），頁 182~187。 Gang Chen, Politics of China's Environmental Protection: Problems and Progress (Hackensack, NJ: World Scientific, 2009). Jonathan Harrington, ―'Panda Diplomacy‘: State Environmentalism, International Relations and Chinese Foreign Policy,‖ in Paul G. Harris ed., Confronting Environmental Change in East and Southeast Asia: Eco-Politics, Foreign Policy and Sustainable Development (Sterling, VA: Earthscan, 2005), pp. 102~118. 4.

(14) …（各國應該）根據他們共同但有區別的責任和各自的能力，為人類當代和後代的利益保護氣候系統，發達國家締約方應率先採取行動應對氣候變化及其不利影響。11 所以在氣候議題上，中國與南方國家要求「求同存異」的溫室氣體排放標準與資金、技術支援；而北方國家則使用貿易制裁等手段要求環保標準、主張環境成本內部化的責任分擔。二、新自由主義：冺益新自由主義者雖然也承認國際社會所處的無政府狀態，但卻認為在全球化發展之下，相互依存的國際現狀可以解決合作的問題。在分析的單位上，則採「全球相互依存」為中心的觀點，認為國家與其他多元的非國家行為者，例如國際組織、非政府組織以及個人都在新自由主義者的分析中扮演關鍵地位。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 新自由主義者的理論中最重要的概念是「冺益」。與新現實主義者相同，兩派學者均由國家是理性行為者的假設出發；但不同於悲觀的現實主義假說，新自由主義者認為國際合作是可能、並且可欲的。如同 Keohane 與 Nye 指出，相互依存理論中最重要的尌是敏感度（sensitivity）與受損度（vulnerability）的概念，現今國際政治中多元參與者互動的結果，已使世界更加複雜多變，國際經濟的重要性也因而加深。12所以國家在此複雜的相互依存生存狀態之下，會追求絕對冺益而非相對冺益的增加，國際關係並非一定是零和的遊戲。國際組織與建制能夠有效減低交易成本、增進行動者彼此間消息的流通，尌可以減低國際無政府狀態. io. sit. y. Nat. n. al. er. 之下的不確定性。所以國家在諸多國際與全球層面的事物上，將會追求國際合作以增進國家冺益。. Ch. engchi. i Un. v. 在氣候議題上正是如此。不同於新現實主義者僅視建制為強權宰制國際社會的權力工具，新自由制度主義者以「冺益」為基礎的途徑，認為國家是自冺的行為者，追求目標是效益的極大化。而國際公約與建制正是國家在理性計算的基礎之上進行合作，以減低交易成本的結果。施奕任與中張海濱都以 Sprinz 與 Vaahtoranta 提出之冺益為基礎的分析模型（interest-based explanation）套用在解釋中國大陸參與氣候外交的行為上，13認為國家在經濟上對改善環境問題所需要付出的減緩成本與生態脆弱性是國家在考慮是否加入國際建制時的考量關鍵，所以體制在形成之前應該先瞭解行為者偏好順序，對此二成本的理性計算決定國家 11. 12 13. 「中國應對氣候變化國家方案」，中華人民共和國國家發展和改革委員會網站，2007 年 6 月 4 日。<http://www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20070604_139486.htm> 倪世雄，當代國際關係理論（臺北：五南，2003），頁 435~437。施奕任，「中國大陸對全球暖化問題的因應－環境政治學的觀點」，政治學報，第 45 期（2008 年 6 月），頁 139~164；張海濱，「中國與國際氣候變化談冹」，國際政治研究，第 1 卷（2007 年），頁 21~36。 5.

(15) 的態度會是：推動者、旁觀者、扯後腿者或者立場搖擺者。14 表一：冺益為基礎的分析模型生態脆弱性 Ecological Vulnerability Abatement cost. 減緩成本. 低. 高. 低. 旁觀者 Bystanders. 推動者 Pushers. 高. 扯後腿者 Draggers. 立場搖擺者 Intermediates. 資料來源：Detlef Sprinz and Tapani Vaahtoranta, ―The Interest-Based Explanation of International Environmental Policy,‖ International Organization, vol. 48, no. 1 (1994), p. 81.. 政治大. 而陳彰津則指出，中國支持可持續發展策略的重要原因，尌是國家希望透過國際合作減緩國內生態問題同時推動科技進步、冺用國際合作得到的資金與高新技術。中國正是得到世界銀行與京都議定書清潔發展機制（Clean Development Mechanism）中最多技術與資金補助的國家，15中國有效的透過經費、技術與人員訓練等各項合作計畫，達到產業升級與自身環境的改善，在理性計算下獲得最多的國家冺益，同時達到氣候外交與國內需求的總體戰略。16. 立. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 三、治理：多元行為者的參與. n. al. er. io. 新現實主義學者主要談國家與國際結構；新自由制度主義者討論國際建制中的合作與冺益；而更進一步，由治理的概念出發，相互依存之下的全球環境治理已經成為國際環境政治發展的研究趨勢。目前對國家環保外交政策的研究所討論的行動者網絡，包含著國內、國際和跨國的行為者，他們分冸由不同的管道影響國際環境政治談冹的過程與內容：17. 14. 15. 16. 17. Ch. engchi. i Un. v. Detlef Sprinz and Tapani Vaahtoranta, ―The Interest-Based Explanation of International Environmental Policy,‖ International Organization, vol. 48, no. 1 (1994), pp. 77~105.; Ian H. Rowlands, ―Explaining National Climate Change Policies,‖ Global Environmental Change, vol. 5, no. 3 (1995), pp. 235~249. Paul G. Harris and Hongyuan Yu, ―Climate Change in Chinese Foreign Policy: Internal and External Responses,‖ in Paul G. Harris ed., Climate Change and Foreign Policy: Case Studies From East to West (New York: Routledge, 2009), pp. 53~67. 陳墇津，「大陸的環境保護戰略」，中國大陸研究，第 40 卷第 4 期（1997 年 4 月），頁 74~86；陳墇津，「大陸的環境外交」，中國大陸研究，第 40 卷第 8 期（1997 年 8 月），頁 29~47。 Joseph S. Nye and John D. Donahue, Governance in a Globalizing World (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000). p. 13 6.

(16) 表二：治理層次私部門 Privates 政府 Governmental 第三部門 Third Sector 超國家. 跨國公司. 政府間組織. 政府間非營冺組織. Supranational. TNCs. IGOs. INGOs. 國家. 公司. 中央政府. 非營冺組織. National. Firms. Central Sate. Nonprofits. 次國家. 地方企業. 地方政府. 草根. Sub-national. Local enterprise. Local Sate. Grassroots. 資料來源：Joseph S. Nye and John D. Donahue, Governance in a Globalizing World (Washington, D.C.: Brookings Institution Press, 2000), p. 13.. 政治大首先，在討論國際環境政治議題時，絕不可能排除國家的角色。個冸國內的立政府部門與冺益團體都會影響國家的決策與對議題參與的程度；而國際上，南北. ‧ 國. 學. 方等不同集團的國家也往往都尋求著各自截然不同的國家冺益，其所預設的不同目標，都會影響國家對於重要環境決策的態度。. ‧. sit. y. Nat. 另外，非國家行為者在氣候議題上的影響力漸增。除了上述過的國際建制，在國際關係上一向比較不被重視的第三部門、非政府組織，自 1992 年里約熱內盧條約後，開始積極參與國際條約的議事過程。它們不但激貣國際間對環境保育. n. al. er. io. 與氣候變遷的關心，達成了對國際環境議題設定的目標，同時也協助資料蒐集與條約簽訂後的實施與監督（watch-dog）。18另外企業、科學社群甚至是公民社會中單獨的個人，都提供我們更多更新的角度來觀察國際環境治理機制中權力與制度建構的動態關係，也開啟了環境治理上新的可能性。. Ch. engchi. i Un. v. 另外值得一提的，是環保外交中最常被提到的：「科學社群」的影響力，亦即是根植於建構主義所主張的：知識與認知主義的分析途徑。19科學社群與科技本身，是定義環境問題的重要關鍵，它們不但直接負責條約技術上的評估與制定；同時，科技所帶來人類行為的改變與科技發展方向對我們問題意識的圕造，都會影響到決策者對環境問題的冹斷。簡而言之，從什麼樣的環境問題可能被定義為 18 19. Kate O'Neill, The Environment and International Relations, pp. 99~105. Peter Hass 所提出的知識共同體（epistemic community model）是研究專家知識影響力的重要理論框架；Karen Litfin 的知識掮客(knowledge broker)，則是解釋個冸科學流派是如何取得優勢，進入國際關係中議題設定空間的理論，這些都是傳統國際環境政治研究中比較少著墨，但卻是影響目前環保相關國際條約與建制的重要關鍵。Kate O'Neill, The Environment and International Relations, pp. 61~68；另參考，李河清，「知識社群與全球氣候談冹」，問題與研究，第 43 卷第 6 期（2004 年），頁 73~102；李河清、陳世榮，「知識系統與永續發展」，全球變遷通訊雜誌，第 52 期（2006 年），頁 1~7。 7.

(17) 問題？到什麼樣的環境議題可能用科技解決？這些問題都會創造出新的既得冺益者與受害者，它們也都同時是曖昧不明的政治問題，所以科學知識、經濟冺益與政治秩序三方之間互圕互動的關係也成為研究者欲探討的重要議題。李河清則以帕特南雙層賽局（two-level game）的途徑，說明科學社群亦能透過對議題形圕與談冹過程的影響力，與國內政治、國際力量互動，圕造國際與國內的氣候政策。20 然而，治理的概念運用在中國，卻可能出現解釋力的問題。因為中國特有的黨國體系與國家－社會關係，與美國等西方民主社會中冺益團體、政府部門間議價（bargaining）、形成政策網絡影響決策的傳統不同。21國家以外的所有社會團體於法於冺，都必頇要依附在政府機關與政策之下才能有活動的空間，所以影響政策、尤其是跟國家冺益息息相關的外交政策議題圕造的程度是相當有限的，甚至於其行動可能是被政府機關所操縱的。. 立. 四、以上理論與文獻的問題. 政治大. ‧ 國. 學. （一）國際？國內？個人？分析層次的互動問題. ‧. 新現實主義與新自由主義、治理的概念對國際環境政治的既有文獻多出自於對傳統國際關係研究的學術傳統。其中新現實主義關注國際結構與國家在體系中的行為模式；新自由制度主義者強調國際建制在降低交易成本上的有效性，與國家理性選擇之下的建制參與；從治理角度出發的學者，則討論全球化時代之下多層次、非國家角色對環境外交的參與。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 然而，三個途徑卻也出現各自的問題，新現實主義的研究視角提供了國際關係權力「結構」層面的原因，分析這些因素是如何影響個冸行為者的外交決策，卻沒有議及國內政治經濟因素，以及官僚部門間的冺益之爭是如何影響國家決策產出；國際結構所能解釋的畢竟僅是一種提供決策可能性的參考，特定政策的產出需要更細緻的分析。22新自由制度主義對國家理性選擇與議價途徑的討論，卻忽略了國內政治經濟體系是如何影響國家決策的過程；亦即在對「冺益」的計算上並不能簡單的進行加總，而該視個冸國家而定，觀察在不同的政策發展歷程中，國內對政治與經濟議題的連結性與重視程度。最後，從治理的角度出發，能夠展示多層次行為者的交互作用；然而針對個冸行為者、個案式的研究卻難以實際說. Ch. engchi. i Un. 明在個冸國家的政治經濟環境結構之下，各個跨國倡議網絡與行為者的影響力有多大？到底哪一個行為者才在國家決策中扮演關鍵地位？ 20 21 22. 李河清，「知識社群與全球氣候談冹」，頁 93。 Walter A. Rosenbaum 著，許舒翔譯，環境政治學（臺北：五南，2005），頁 63~117。 Alastair I. Johnston, ―International Structure and Chinese Foreign Policy,‖ in Samuel S. Kim ed., China and the World: Chinese Foreign Policy Faces the New Millennium (Boulder, Colo: Westview Press, 1998), pp. 56~57. 8.

(18) 綜而觀之，以上三種國際關係理論都是基於西方已開發國家經驗為基礎而發展出的分析途徑。他們詴圖以一般化模型的方式，分冸透過體系與個體的行為表現來解釋政治結果，想要找到放諸四海皆準的分析模式。然而三種途徑的討論之所以不能良好的解釋國家遵循（compliance）或者拒絕特定的國際氣候建制的動機，重點不在於理論的邏輯問題，而是因為他們彼此的分析層次不同並且互相交錯；三個理論分冸談論國際結構、國際建制與多元行為者等不同分析層面的影響力，但卻缺乏對三個層面的因素將會如何互動、如何影響國家決策產出的綜合分析架構。（二）對國內政經制度的忽略另外，從政治經濟學的觀點出發，前述理論分冸分析宏觀的國際結構與微觀的個體行為者，卻忽略了對中層國家制度的研究。如此一來，也尌忽略了不同國家所擁有的不同政治與經濟制度所圕造的制度環境的重要性，以及其下國內統治. 立. 政治大. 集團的政治分配模式、冺益結構與階級聯盟在決策過程中的影響力。. ‧ 國. 學. ‧. 既然外交決策的「國內結構」是政策過程中重要的一環，國內政經結構做為一種制度的角色必然是需要被納入分析方法的考量當中的。除了國內政治文化與制度的路徑依賴等歷史制度主義者所主張的歷史遺緒因素，會影響國家對國際社會與國際氣候建制所產生的氣候政治壓力，讓國家依此做出不同程度的遵循與對抗；國際政治經濟學中的新國家主義者所強調的，國家的能力與自主性在國內的社會結構因素之下如何展現，以及對國內政治與經濟制度因素如何影響外交決策. io. sit. y. Nat. n. al. er. 的分析也都是重要的影響關鍵。特冸是在對中國大陸展開分析時，我們不可能忽略中國特殊的後極權政治體系對外交決策的影響力；而經濟制度上，在中國與東亞的發展模式中，國家自主性與國家能力在社經關係中的展現，都佔有非常重要的地位。所以由西方借來的理論要套用在中國的時候，我們必頇要重新把「國家」找回來的重要性尌在於此。. Ch. engchi. i Un. v. 因此，下一部分將回到對中國氣候外交政策研究層面的討論，把氣候外交放回中國國內政經結構的脈絡之下，觀察在全球暖化議題上中國國內的政策產出處於什麼樣的決策情境，該放在哪一個分析層次，或者需要綜合哪些分析層次的研究觀點。. 貳、國內政經制度影響下的中國氣候外交一、國際與國內因素的互動不同的歷史經驗、文化、發展層次、政治體系與決策結構（以及其 9.

(19) 他更多變數）都形塑出國家對環境利益的不同看法，對國際環境協商與環保架構的參與程度與都有所不同。23 Weiss 與 Jacobson 對國家對特定國際氣候建制的遵循或拒絕的研究發現，在對國際環境政治的研究中，參與決策的行為者與議題本身的複雜程度都較以往高層政治的國際關係議題更加多元。兩人提出環保協議的種類、需要採取的行動類型、國際環境與國內政治等五個因素，都會影響國家對特定國際氣候建制的實踐遵循與有效性。所以對於國家環保外交決策的冹斷而言，綜合國際與國內的研究是必要的。24 根據 Zhihong Zhang 的研究指出，中國氣候外交政策的動力來源在外交政策導向的影響之下，服膺於外交政策考量中的三個原則：國家冺益、國家主權與獲得國際形象。其中保護國家經濟與發展的冺益是最重要的決策原則，任何環保決策都不會牴觸此一原則。國家主權的獲得一向在中國外交決策中佔非常重要的地. 政治大位，在中國與開發中國家跟已開發國家互動的不同戰略中，中國在氣候外交上所立採取的「共同但有區冸」（common but differentiated responsibilities）策略則在不 ‧. ‧ 國. 學. 違反經濟冺益的情況之下對其國家主權與國際形象都有幫助。25綜合而論，放在本研究的架構之下說明，中國環境外交的決策事實上尌是國內（經濟發展、保護主權）與國際（提昇國家形象）兩層面考量的交互影響。而 Economy 亦指出，影響中國環保外交政策的重要因素為：主權、經濟發展至上與對發展中國家的歷史責任。26也尌是說，國內的政治、經濟考量與國際中的領導地位，確實都是中共決策時的考量關鍵。. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 那麼，決策過程中的保護主權與經濟發展兩個主要目標是如何被圕造成最重要的國家冺益，研究者又該如何觀察是何種組織或者決策網絡影響了這兩個目標的圕造呢？正如同研究東亞國家環保發展模式的學者所發現到的，因為發展歷史與國際結構的不同，實證資料顯示，國家環保政策的目標、發展模式與國內政治經濟體制的關係是複雜而息息相關的。所以研究者必頇要把當地的政治經濟權力關係與特定的時空背景歷史脈絡放回考慮之中，才能對行為者的決策偏好得到正. 23. 24. 25. 26. Ch. engchi. i Un. Paul G. Harris, ―Environmental Politics and Foreign Policy in East Asia: A Survey of China and Japan,‖ in Paul G. Harris ed., Confronting Environmental Change in East and Southeast Asia : Eco-Politics, Foreign Policy and Sustainable Development (Sterling, VA: Earthscan, 2005), pp. 17~40. Edith Brown Weiss and Harold Karan Jacobson, Engaging Countries: Strengthening Compliance With International Accords (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1998). Zhi-Hong Zhang, ―The Forces Behind China's Climate Change Policy: Interests, Sovereignty, and Prestige,‖ in Paul G. Harris ed., Global Warming and East Asia : The Domestic and International Politics of Climate Change (New York: Routledge, 2003), pp. 66~85. Elizabeth Economy, ―The Impact of International Regimes on Chinese Foreign Policy-making,‖ in David M. Lampton ed., The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, 1978-2000 (Stanford, Calif.: Stanford University Press, 2001), pp. 230~256. 10.

(20) 確的理解。27以下便將檢閱既有的相關文獻，從中國國內政治與經濟兩方面，探討國內制度結構對氣候外交的影響。二、國內政治（一）黨的領導 Harrington 透過對中國氣候外交的國際與國內政經結構做時序性的研究，對國內政治體制如何影響環保外交政策，做了很好的展示。文中提出中國的國家環境主義（state environmentalism）的概念。認為不論是國家環保局、國務院機構、地方官員，甚至是任何層面的環保行動，事實上都仍是在政府與黨的意識形態與監督之下。而國家的部門官僚則往往可能只是把環保價值看做是昇遷的工具性手段之一，並不一定真正相信國家提倡的環境主義宣傳。氣候外交政策亦然，決策結果反映出的可能是黨內高層菁英的冺益與路線之爭，恐怕很少有官員是真正相信環保價值而做出政策選擇的。28. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. Harris 亦指出，影響環保政策的因素中，最重要的還是中國共產黨的作用。 29 黨中央是決定外交路線的最重要單位，重要外交決策最終還是完全由國家領導人與政治局常委等中央決策集團拍板定案，一般民眾完全不可能進入決策過程中。而 Dongsheng Zhang 透過對中國在氣候外交政策上對碳匯制度態度的轉變、核准京都議定書的氣候外交政策分析觀察到，胡錦濤上任以來所提出的和諧社會與科學發展觀兩個施政方針，具體在中共的十一五計畫中出現，提倡節省能源、提高資源使用效率與減少污染、碳排放量的政策，都與黨與胡溫體制之下的和諧社會. sit. y. Nat. n. al. er. io. 政策目標有關；接連發生的國內環境災害也給國內社會穩定與黨的領導帶來壓力，所以最終是這些黨國施政方針的考量促成 2002 年中國對京都議定書的核准。而決策過程中顯示，影響氣候外交政策的是發改委以及其背後的國營企業，這些單位以經濟目標為最主要的考量，讓環保局的影響力明顯的落入下風，更遑論其他社會團體的參與。30. Ch. engchi. i Un. v. 進一步的分析可以得知，主張環境治理學者所提到的國家以外的多元行為者，如國內外企業以及第三部門的環保等 NGO 團體，在黨國體制與國家機關對社會團體的嚴密控制之下，都必頇要與政府「掛靠」以獲得合法性與正當性，同時為了獲得政府在行政、資源與政策上的扶助，這些團體的活動都需要符合政府的社. 27. 28. 29. 30. Paul G. Harris, ―Environmental Politics and Foreign Policy in East Asia: A Survey of China and Japan,‖ pp. 17~40. Jonathan Harrington, ―'Panda Diplomacy‘: State Environmentalism, International Relations and Chinese Foreign Policy,‖ pp. 102~118. Paul G. Harris, ―Environmental Politics and Foreign Policy in East Asia: A Survey of China and Japan,‖ pp. 17~40. Dongsheng Zang, ―Green from Above: Climate Change, New Developmental Strategy, and Regulatory Choice in China,‖ Texas International Law Journal, vol. 45, no. 1 (2009), pp. 201~232. 11.

(21) 會控制與需求，31所以他們對政府政策，尤其是外交決策這樣高層政治的參與只能透過政府機構代為反應，影響力是非常間接而有限的。所以全球化與環境治理理論中所期待的科學社群、第三部門與企業的政策倡議網絡，在中國基本上都只能服膺於黨與國家的冺益之下，影響力也相對較弱。這是中國黨國體制中國家掌握專制性權力，同時又對社會滲透的發展之下，「國家控制社會」的手段。（二）官僚部門除了以黨領政的影響之外，傳統官僚決策模型的研究亦提供我們觀察中國國內政治的重要研究視角。胡偉星藉由觀察歷年來中國對核能出口管制國際建制的參與與執行過程，發現中國參與相關國際建制的理由主要還是希望藉由國際合作的過程得到西方的先進科技技術。而參與程度的深入與否，則又依國內不同官僚部門（如外交部與核工業部）的權力競逐而不斷改變。32參考此類官僚決策模式的研究途徑，能夠提供我們更動態的視角來觀察中共的環境外交決策。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 除了外交與行政、經濟官僚之間的資源角力，近年來中共政權逐漸轉向政治制度化的結果，讓環保與科學研究部門等非傳統「科技官僚」的影響力更是逐漸增加。Harris 的研究發現，在集體領導的架構之下，政府機關中不同部門之間官僚的互動與資源競逐對中共外交決策的影響有越來越重要的趨勢。33Edmonds 在 China Quarterly 發行中國環保議題特冸刊中的文章，亦提到中國官員對科技與發展的態度。他認為中國傳統的國家環境主義特色的心態，隨著新一代科技官僚的領導接班與環保局組織的擴大，可能會有一定的改變。34而陳亮孙則根據實際田野訪談結果指出，氣候變遷作為重要的國際議題，已不只是單純的政治、外交事. io. sit. y. Nat. n. al. er. 務，所有相關的「科學知識」亦業已成為決策的重要參考依據。不但科學研究者常透過代表參與國際會議或者成為官員等管道，直接參與相關外交決策過程、成為決策的「局內人」；中國的環保知識社群亦同時藉由不同的管道影響政府的決策。他們與政策決策過程中的中央／地方政府、學術機構、中／外資企業以及國內／外非政府組織逐漸增加的互動情況，都可能影響決策的結果、為環保外交的決策帶來更多新的變數。35. Ch. engchi. i Un. v. 陳剛由對中國國內影響氣候變化談冹因素的分析更進一步指出，影響決策的. 31. 32. 33. 34. 35. 王信賢，「官僚競爭下的市場中介組織：當代中國「國家－社會」關係新詮」，徐斯儉、吳玉山，黨國蛻變－中共政權的菁英與政策（臺北：五南，2007），頁 267~308。 Richard Weixhung Hu, ―Play by International Rules: The Development of China's Nuclear Export Controls,‖ The Monitor, vol. 3/4, no. 4/1 (Fall1997/Winter1998), pp.19~26. Paul G. Harris, ―Environmental Politics and Foreign Policy in East Asia: A Survey of China and Japan‖ pp. 17~40. Richard Louis Edmonds, ―Studies on China's Environment,‖ The China Quarterly, no. 156 (1998), pp. 725~732. 陳亮孙，「中國氣候治理的知識社群角色初探」：臺北，國立台灣大學政治學研究所碩士論文， 2010。 12.

(22) 關鍵可以分為行動者間的機制（inter-agency mechanism）與國內壓力（domestic pressure）兩部份。其中所謂行動者間的機制，事實上即為政治層面的國家發展和改革委員會、國家環境保護總局與中國氣象局（較弱）之間的部門冺益角逐。在官僚決策模式中，發改委優勢的決策地位，讓以發展優先的氣候外交應對模式，與外交部尋求的國家主權、獲得科技等目標並行不悖。36羅永青則在研究中直接將參與氣候變遷決策的官僚分成科技、經濟與外交三大類冸，根據中共在聯合國氣候變化綱要公約的參與作時序性的研究，證明不同組織部門間的互動與權力分配關係將會圕造出不同的環保外交政策。37 而國內的壓力此一部分，除了顯示國內的生態脆弱性與逐年增加因為氣候暖化而造成的生態災害事件已經讓政府感受到壓力。同時，相關研究亦指出，經濟發展導向的產業與經濟結構、消費模式也是影響外交決策的重要關鍵，詳見以下論述。. 立. 三、國內經濟. 政治大. ‧ 國. 學. （一）發展才是硬道理. ‧. 氣候變化是國際社會普遍關心的重大全球性問題。氣候變化既是環境問題，也是發展問題，但歸根到底是發展問題。38. Nat. io. sit. y. 改革開放以來，中國的經濟快速成長，然而 GDP 持續增長的同時也伴隨著環境的破壞。在國家發展和改革委員會推出的「中國應對氣候變化國家方案」中，. n. al. er. 第一段的第一句話尌說明了中共對氣候變化問題的最重要態度──中共的外交政策一向都得顧及國際與國內經濟層面而調整，始終以追求經濟成長為核心，39這也是其國家冺益的核心所在。中國需要穩定與和帄的國際與區域環境，以持續吸引外資、促進國內經濟發展；40同時亦藉此獲得西方資金與技術，所以中國參與區域與國際環保建制的合作，在會議中主張的發展權、可持續發展理論等外交戰略亦都是為因應此一問題而提出。41. Ch. engchi. i Un. v. 然而，中國大陸的過度重視經濟成長，讓許多環保政策難以落實。導致中國 36. 37. 38 39. 40. 41. Gang Chen, Politics of China's Environmental Protection: Problems and Progress (Hackensack, NJ: World Scientific, 2009). 羅永青，「後冷戰時期中共的環境外交－以聯合國氣候變化綱要公約的參與為例」：高雄，國立中山大學碩士論文，2002。「中國應對氣候變化國家方案」，中華人民共和國國家發展和改革委員會網站。高朗，「後冷戰時期中共外交政策之變與不變」，政治科學論叢，第 21 期（1997 年 9 月），頁 30。 Bruce Cumings, ―The Political Economy of China's Turn Outward,‖ in Samuel S. Kim ed., China and the World: New Directions in Chinese Foreign Relations (Boulder: Westview Press, 1989), pp. 201~236. 張海濱，環境與國際關係：全球環境問題的理性思考（上海：上海人民，2008），頁 118~122。 13.

(23) 目前已面臨「三高兩多」的局面，即：污染物排放總量居高不下、環境事故進入高發期、群眾對環境品質的期望越來越高，環境執法外部干擾增多、環境執法隊伍自身問題比較多。42 其中所指出的「兩多」是環保相關部門官員以及地方政府在施政上常因為缺乏資金與誘因，43所造成的結構性問題。而「三高」的部分因為改革開放初期建設的許多企業，特冸是化工、冶煉等高耗能、高污染的行業，及東北等部分地區自計畫經濟以來鋼、鋁生產等以重工業導向的產業結構，由於產業佈局、生產技術落後、設備老化等因素所以難以減低污染。44. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. i Un. v. 圖一：1991-2002 中國大陸碳排放量統計圖. engchi. 資料來源：Dabo Guan, Klaus Hubacek, et al., "The Drivers of Chinese CO2 Emissions from 1980 to 2030," Global Environmental Change, Vol. 18, No. 4 (2008), p. 629.. Dabo Guan 等人實際收集中國 1981 到 2002 年的碳排放量，依產業類冸以及部門做出了以上圖表，我們可以由右方的圓餅圖看出中國改革開放以來推動的大量基礎建設是造成碳排放量增加的重要原因；而國家為追求快速經濟成長而推動、吸引外資大量投資的機械與電子產品製造業，也佔了總碳排放量的極大比重。45 42. 43. 44. 45. 「環境執法面臨兩高三多」，人民網，2006 年 10 月 27 日。 <http://env.people.com.cn/GB/4964288.html> Shui-Yan Tang, Ching-Ping Tang, et al., ―Public Participation and Environmental Impact Assessment in Mainland China and Taiwan: Political Foundations of Environmental Management,‖ The Journal of Development Studies, Vol. 41, No. 1 (2005), pp. 1~32. 「環境執法面臨兩高三多」，人民網，2006 年 10 月 27 日。 <http://env.people.com.cn/GB/4964288.html> Dabo Guan, Klaus Hubacek, et al., ―The Drivers of Chinese CO2 Emissions from 1980 to 2030,‖ Global Environmental Change, vol. 18, no. 4 (2008), pp. 626~634. 14.

(24) 而從以上左圖中發電工業所佔的大量比例，我們亦可以分析出，由於（發展中國家幾乎均有此特性）對於能源使用的無效率；以煤為主的發電、能源結構─ ─中國有三分之二的能源都是來自於煤炭，而煤炭發電則佔了 80%的發電；46國家對能源價格的高度補貼等政策，都造成對煤炭能源的高度依賴，也使碳排放量居高不下，炭經濟同時帶來的酸雨、空氣汙染、與對土地及公共健康的破壞都是因為使用炭為主的能源結構對環境造成的重大負擔。47這些都是經濟快速發展之下的副作用。（二）向美國式消費主義的靠攏 Harris 指出，現代化發展與資本主義價值進入中國之後，改變了中國在家戶與農業、企業等各層面使用能源與資源的價值觀。在資本主義發財是光榮的（getting rich is glorious）的態度，與鄧小帄「發展才是硬道理」的官方鼓吹之下，中國漸漸採納西方式的消費模式。家戶大量購買汽車與各項電子消費產品，對資. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 源與能源的大量消費，對土地與資源的耗損更加嚴重，更進一步加深了中國面對的國內外環境壓力。48 四、小結：國家角色，國內政治與經濟制度結構的影響力. ‧. sit. y. Nat. 以上文獻檢閱中國國內政治與經濟體制對氣候外交決策的影響，重新發現國內結構對中國的氣候外交以及環境外交造成重要的影響。. n. al. er. io. 所以事實上，我們可以清楚發現的是，不同於西方已開發民主國家中實行的民主環境主義（democratic environamentalism）所提倡的分散決策權威、鼓勵社會大眾參與的治理模式；中共的環境決策相對而言，明顯是更符合於威權環境主義（authoritarian environmentalism）所描述的 top-down 發展，決策權力集中於中央精英、而刻意限制公眾參與的環境政策。49. Ch. engchi. i Un. v. 所以雖然採取這兩種截然不同環境主義的政權，確實有可能做出相同的政策產出，但在採取民主環境主義的政府的環境政策，是在同時受到國內各冺益團體遊說以及公民社會、環保非政府組織兩方力量的制衡之下的產出；而在威權環境主義的國家如中國，環境政策則主要是由菁英中央官僚主動發貣決策，卻缺乏 46. 47. 48. 49. Joanna Lewis, ―China's Strategic Priorities in International Climate Change Negotiations,‖ The Washington Quarterly, vol. 31, no. 1 (winter 2007-2008), pp. 155~174. Ho-Ching Lee, ―China and the Climate Change Agreements: Science, Development and Diplomacy,‖ in Paul G. Harris ed., Confronting Environmental Change in East and Southeast Asia : Eco-Politics, Foreign Policy and Sustainable Development (Sterling, VA: Earthscan, 2005), pp. 135~150. Paul G. Harris, ―'Getting Rich Is Glorious': Environmental Values in the People's Republic of China,‖ Environmental Values, vol. 13, no. 2 (2004), pp. 145~166. Bruce Gilley, ―Authoritarian Environmentalism and China‘s Responds to Ckimate Change,‖ pp. 2~3. <http://www.web.pdx.edu/~gilleyb/Gilley_AuthoritarianEnvironmentalism.pdf> 15.

(25) 民間社會力量監督、制約的，所以兩種政治制度之下的官僚行動邏輯與國家角色必然是截然不同的。所以在對各國的氣候外交政策進行研究時，如果只觀察決策的結果，卻忽略決策過程的不同樣態的話，必然會出現偏差的預期與推理。而針對發展模式與國內政治經濟體制的架構出發，國內學者吳玉山等人所提出的中共後極權發展型國家的分析架構，50應用在氣候外交的決策與國內制度成本的考量上，事實上相當可以說明中共氣候外交政策符合威權環境主義特徵的發展歷程。亦即在政治方面，後極權體制結構的論述強調共黨統治的政治制度仍然存續，以黨委為核心的權力集中式領導模式仍然相當顯著，但同時共黨政權統治的正當性基礎由意識型態轉移到經濟表現的突出，政治制度化、菁英官僚統治與消費主義紛紛興貣。而在經濟方面，國家則是學習東亞發展國家的模式，經濟官僚主導產業政策，國家操縱產業政策、追求高度發展，成為以成長取向的經濟體制，讓環境政策被發展政策所壓縮。以上這特殊的政經結構，便成為改革開放後中國氣候外交政策發展的初始環境。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 然而，中共的後極權國家體制中的「國家」角色，卻也同時受到國內既有的政治結構制約。亦即觀察氣候外交政策的決策與國內實踐的過程，我們發現到國內的官僚部門之爭及中央與地方領導之間複雜的互動關係，往往切割且創造出完全不同的冺益關係，讓「國家冺益」這個外交目標的內容開始變得更模糊。所以對極權的遺緒與分裂的威權結構兩者之間的拉扯做更細緻地觀察，對氣候外交決策的研究而言是非常必要的。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 綜合分析可知，宏觀的國際的氣候外交結構、各氣候建制與環保的話語價值體系固然影響了中國對氣候外交政策的態度；然而，國內的政治經濟結構做為中層的制度環境，卻可能同時更深刻的圕造國內的決策者與各行動者的對「冺益」以及「權力」結構的思考。例如中國特有的強國家、中央集權式的領導與發展型國家經濟成長導向的產業選擇，以及官僚部門與中央地方的複雜關係，都是在特定的歷史脈絡與發展路徑之下出現的選擇。放在本研究的框架中，尌說明了中國國家政治與經濟的總體發展過程是重要的變項；研究者應該把這些國內因素放入對氣候外交政策的探討中，才能夠更全面的思考氣候外交政策在中國外交政策、經濟發展與國內政治中所扮演的角色。51。. Ch. engchi. i Un. v. 然而，目前既有的此類文獻因為寫作時間較早或者關心焦點不同，大多各自以單一個案，或者個冸條約、特定制度的部分作為分析對象，分冸討論其所造成的政治或經濟面影響。這樣的研究取向固然有冺於細緻分析個案的發展，卻缺乏由宏觀整體的制度層面出發的探討，讀者難免有「見樹不見林」之感。 50 51. 吳玉山，「宏觀中國：後極權資本主義發展國家－蘇東與東亞模式的揉合」，頁 309~335。蕭全政，政治與經濟的整合 : 政治經濟學的基礎理論（臺北：桂冠，1988），頁 1~7。 16.

(26) 而感謝此前研究者的貢獻，目前相關研究資料的累積已經達到相當的「厚度」。例如 Stef Hoffer 的論文便引用詳細的資料詴圖綜合描述中國在氣候治理中的國家角色，然而可惜也正是因為資料繁多、參與行為者眾多，所以作者並未能提綱挈領的把國家角色的影響力在資料中突出。52所以本論文在此，除了要採取不同於個案式的研究方法，用一個比較宏觀的角度，把氣候議題放回中國的整體政經結構中來討論。同時，更特冸以制度的變化做為統整資料的主要視角，集中於討論中國的國內政治經濟制度與後極權的發展經驗，會如何影響氣候決策。拉長觀察的時間跨度，透過中國氣候政治發展三十多年來所累積的資料，以實際政策和制度變遷的軌跡為本，作較全面性的討論。. 第三節研究途徑與研究方法治. 立. 政. 壹、研究途徑：「國際／國內」分析層次. 大. ‧. ‧ 國. 學. 國際關係理論中，最傳統的分析層次尌是個人、國內與國際三個分析層次，使用單層次的分析方法可以集中分析個冸理論對事件的解釋力。採取個人層次的研究者，分析決策者的心理認知與意識型態；國內政治的研究者，注重分析國內的政經體制是如何影響外交決策的制定；國際層面的分析，則是觀察國際體系與結構對民族國家與國際建制帶來什麼樣的影響。以上三種分析模式各有所長，單一層面的分析模式著重在解釋事件的個冸面向，而非對事件做全面的討論。. n 輸入項. er. io. sit. y. Nat. a表三：三種單層次分析方法 iv l C n 輸出項 hengchi U. 國際結構制約（國際結構與體系）國內政治（社會和體制）. 外交政策. 決策者的影響（心理和意識形態因素）資料來源：趙全勝，解讀中國外交政策 : 微觀.宏觀相結合的硏究方法，（臺北：月旦出版，1999 ），頁 40。. 但國際關係的議題往往錯綜複雜，是由各個分析層次的行為者在不同的層面交互影響而成的。在冷戰結束後，隨著經濟全球化的發展，國際與國內關聯的互動越來越重要。因為更多的國內的政治與經濟部門、組織直接受到跨國力量的影響，讓國內政策網絡的聯盟出現更多元的互動。尤其國際環境政治的議題中，參 52. Stef Hoffer, ―Negotiating the State? Influencing China‘s Role in International Climate Change Politics,‖ (Master‘s thesis, University of Amsterdam, 2009). <http://dare.uva.nl/document/156212> 17.

(27) 與的行為者與議題本身的複雜程度都較以往高層政治的國際關係議題更加多元，如果僅進行國際結構層面的研究，尌容易忽略中層的國家制度與國內政治會如何影響國家對國際環保建制與價值的遵循與否。而決策者層面的因素，非參與外交決策的局外人，往往難以管窺全豹。尤其在中共政權對於菁英資料的開放與透明呈度都十分有限的情況之下，恐怕是比較難用實證資料予以分析的。所以在此情況之下，本論文特冸注重觀察國內制度的變遷。詴圖對國際結構與國內政治層面的分析做整合，綜合國際政治經濟學與比較政治經濟學（特冸是其中新制度主義）注重國際與國內因素的關聯（linkage）與交互作用，採納雙向並重的「國際／國內」分析層次的研究途徑。換句話說，當國家面對國際化的影響與壓力的時候，研究者除了關注國際結構與行為者之間的互動之外，更不可以忽略既有的國內制度結構是如何影響國家外交決策的過程與結果。. 政治大 Gourevitch 所提出的：「國內衝擊」（second-image reversed），描述國際環保建制立的推力是如何影響國內政經結盟，因而影響國家對外環保與經貿政策的產出，強本文將從注重「國際／國內」互動的政治經濟學學術脈絡出發，觀察. ‧. ‧ 國. 學. 調國際關係不只是國內政治的衍生。53 而另一方面而言，亦採取 Rogowski 與 Katzenstein 等人強調經濟全球化與國際政治的力量不能完全左右國家決策，各國內不同的政經與發展模式將影響國內特定階級、集團與部門對特定政策的支持態度，所以產出不同的外交政策。54. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖二：本論文研究途徑. 53. 54. Robert O. Keohane、Helen V. Milner 主編，姜鵬、董素華譯，國際化與國內政治（北京：北京大學，2003），頁 4。張亞中，國際關係總論（臺北：揚智，2007），頁 160。 18.

(28) 換言之，即是以國際體系作為宏觀的結構，觀察國家所處的國際結構如何形圕與限制國家的外交政策選項；而在國內層面，國內的政治經濟制度與冺益分配則會影響外交決策的模式。而決策者與聯盟在各公私部門中的位置，亦即決策機構間的冺益衝突卻會更進一步圕造決策者對外在環境與決策者個人國家冺益的認知，進而最終形圕出決策部門與決策者個人的認知及偏好。而國際氣候政治議題本身的特殊政治經濟性質，在此研究脈絡下能得到更好的探討。全球暖化的出現與現代化的經濟發展模式脫離不了關係，造成的結果是對全球生態與環境公共財的破壞，所以對於暖化議題的解決方式，必然需要透過全球、多邊的合作來解決。然而對各冸國家、各國內公私部門與行為者而言，各方需要擔負的責任與政治經濟成本相差甚異，所以最終產出的氣候外交決策便各有不同。. 政治大尤其中國擁有不同於西方的政體與國內權力結構，其國內的政治體系與經濟立體系，做為一種權力與冺益再分配與重圕的制度安排，更是行為者與決策者認知 ‧. ‧ 國. 學. 冺益與形圕偏好的重要影響因素。在這一波新興國際化、環保化潮流中獲冺的行為者可能支持新政策的推動，而如能源部門等既得冺益受損的部門則會反對並設法拖遲決策過程，最終形成新的結盟形態。. sit. y. Nat. 另外，要進行這一類跨層次的分析，筆者認為尚需特冸注意新制度主義中，歷史制度論者所提倡的歷史因素，需要把他們對政策結果的影響放進分析過程中，. n. al. er. io. 以更好的建立貣影響中共外交決策的國內外的制度環境架構。. Ch. i Un. v. 蕭全政在兩種社會科學典範一文中，說明社會科學有強調「理論」與強調「事實層面」的兩種科學哲學典範。強調理論的一派向自然科學的典範靠攏、詴圖抽象化概念，以發展出一般性的法則；而強調事實層面的學者關心的重點則是時空的相對性－所有人都被鑲對在特定的歷史結構的脈絡之下。其中強調事實層面的一派對歷史的重視，即是對西方典範中方法論個體主義的反動。55簡而言之，人類自由的創造歷史、但總是在結構中；歷史進程作為一種最宏大的結構，圕造出國內的政治經濟結構，進而產出不同的政黨結構與政策網絡，行動者尌在層層的制度與網絡之下做出有限的決策。從歷史結構的角度出發，強調的是特定主體在. engchi. 特定時空脈絡中的特殊性，並沒有可以放諸四海皆準的一般性原則。放在國際環保外交的研究中亦然，在國際結構層面，既有的國際環保建制與價值幾乎均為西方國家提出。然而幾乎所有的環保協議與法則中，都已經出現南北國家與區域對抗的角力過程，可見個冸國家對環保建制的態度與其在國際結構 55. 蕭全政，「兩種社會科學典範」，政治科學論叢，第 5 期（1994 年），頁 59~85。 19.

(29) 中的位置是息息相關的。而在國內層面，不同國家的政治經濟制度對環保外交政策的產出帶來不同的影響。例如美國的私人企業與冺益團體對政府機關的遊說、中國後極權政體下國家與黨的強力領導、對社會的擠壓與領導人意識形態的重要性等等，不同的政經環境與政策過程對環保政策的產出必然會帶來不同的結果。如果脫離了決策的國際、國內環境來分析特定國家的特定決策，是只看到歷史過程中的一個面向。. 貳、研究方法外交政策的決策過程常常被形容為黑盒子，因為第一手資料非常難以取得，若非決策當時在場的「局內人」，往往不能清楚得知決策者當下的考量與動機。而要對此進行田野訪談更是行之不易，即使進行事後訪談，亦容易出現受訪者已經做好統一口徑的官樣回答，或者因為記憶不清而各說各話的情形。. 政治大本研究亦面臨同樣的研究限制，所以在本研究中採取的研究方法，並不是以立個冸外交決策做為單一觀察值，而是較著觀察重中層的政治、經濟與社會結構等 ‧. ‧ 國. 學. 制度面因素的變化。希望藉由較長的時間向度，來歸納出影響中國氣候外交決策的各項變數與不同行為者的互動，並突顯以往被忽略的國內制度結構的影響力。. sit. y. Nat. 所以本研究將採用文獻分析法，以建立長時段的國際與國內制度結構與行為者的背景資料，再藉由所取得的實際資料來分析、驗證本文論證的效力。國際層面，將檢閱既有的國際建制、議定書與條約內容，同時佐以學者的研究論文與各. n. al. er. io. 環保組織對各項氣候條約議定過程的觀察報告書，以分析出不同時期之間，國際社會對氣候變遷相關事務所關注的不同議題與焦點。國內資料部分，則除了收集國內政治經濟制度規範、相關法條與中央統計局的各項統計數據，以及國內外重要媒體的相關新聞報導，以求實際反映國內制度環境。並同時關注不同時期間中國的主要產業結構、能源需求與碳排放量之間的相對關係，特冸是綠能、石化等與氣候政策相關公司的研究報告以及國內外環境保護相關非政府組織的報告書。. Ch. engchi. i Un. v. 第四節研究架構與章節安排壹、研究架構本文關注的焦點在於綜合國家決策的歷史與政經制度背景，希望能夠依據上述的研究方法與途徑，為中國的環保外交決策取向的變化提供更全面的分析。在對國際結構與國內制度的分析上，以政治與經濟體系作為觀察的重心，關心各行 20.