第二章 國際結構下的中國氣候外交
第三節 中國氣候外交的發展歷程
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而當近年來中國經濟成長益發強大之後，其國家冺益與發展目標事實上已經 與聯盟中的低度發展國家與小國有了相當的出入。然而在環境與氣候談冹中，其 脫離 77 集團的意願反而更加減低了。因為中國在能源使用與經濟發展過程中帶 給全球的影響也越來越深遠，所產生的溫室氣體排放量也已經過於巨大而難以忽 視；所以中國也越來越擔心會被國際點名需要為環境問題負上主要責任，而對氣 候與減排問題的承諾，自然會影響國內的經濟成長，這是中國最不願意預見的情 況，所以在談冹過程中，中國自然需要拉攏更多的盟友做為後援。43
第三節 中國氣候外交的發展歷程
本節將聚焦於敘述中國的氣候外交政策。觀察中國的氣候外交發展歷程，自 1972 年首度參與聯合國人類環境會議以來，中國才開始進入環境外交與氣候外 交的舞臺，而今中國已經成為氣候外交上不可或缺的重要領導者之一。在這三十 多年來，氣候外交在中國到底經歷過什麼樣的發展歷程？在氣候外交政策與談冹 上又有哪些「變」與「不變」？
此小節將分成三個時段描述中國整體的氣候外交策略。主要參考自 Jonathan Harrington、Hongyuan Yu 與張海濱等學者的分類方式，44以 1972-1989、1989-2002 以及 2002-2009 哥本哈根會議為止，作為三個分析時段。最後並綜合整理出在國 際結構之下，中國的氣候外交目標。
壹、氣候外交的萌芽期：1972-1989
自 1972 年到 1989 年的這一段時間，被認為是氣候外交、甚至是中國環保外 交的萌芽期。
1970 年之前，中國受限於當時的國際結構與國內的政治問題，對國際活動的 參與極為有限。特冸是對低政治性的環境議題，在 1972 年之前，中國政府與國 民對於國際與國內的環境問題的關懷，幾乎都是付之闕如的。在 1960 年代末期 到 1970 年代初期，中國國內甚至有評論認為社會主義社會不存在環境與汙染問
43 Joanna I. Lewis, ―China‘s Strategic Priorities in International Climate Change Negotiations,‖ pp.
162~163.
44 Jonathan Harrington, ―'Panda Diplomacy‘: State Environmentalism, International Relations and Chinese Foreign Policy,‖ in Paul G. Harris ed., Confronting Environmental Change in East and Southeast Asia: Eco-Politics, Foreign Policy and Sustainable Development (Sterling, VA:
Earthscan, 2005), pp. 102~118；Hongyuan Yu, Global Warming and China‘s Environmental Diplomacy(New York: Nova Science, 2008), pp. 55~59；張海濱，環境與國際關係：全球環境問 題的理性思考（上海：上海人民，2008），頁 118~122。
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題，而當時西方世界已經出現的各種環境公害與汙染問題，則是資本主義經濟發 展之下引發的「不治之症」。45
1971 年，中共取得聯合國席位；而直到 1972 年 2 月的中美聯合公報，宣佈 中美兩國關係的正常化，在此之後，中國參與的國際活動才大幅增加。所以在 1970 年代初期，可謂是中共重新進入國際舞臺的時期。而 1972 年聯合國於瑞典 斯德哥爾摩召開的「人類環境會議」（United Nations Conference on the Human Environment），不但被公認為是國際環保外交的貣始； Lester Ross 更宣稱，人 類環境會議的展開，是促使中國與其他發展中國家首次「創始」（create）環境政 策的契機，而中國的環保機構與官僚的成立亦都可以追溯至人類環境會議的參與。
在當時的國務院總理周恩來指示下，中國組團 40 多人出席了這次會議。46 1970 年代，中共加入了 20 多個重要的國際政府間組織，包括聯合國開發計 劃署（United Naions Development Programme）在內的重要國際合作計畫，讓中 國的環保官員可以參與國際環境事務的會議與討論，這一批參與計畫的中國環境 官員與專家，是當時中國最常跨國旅行並和國際專家接觸的中共中央官僚。
例如中國常駐聯合國環境規劃署的第一任代表曲格帄，自 1987 年到 1996 年 都擔任國家環境保護局局長。以及由中外環境專家與諮詢人員共同組成，以國際 諮詢與合作為主要目的──中國環境與發展國際合作委員會的第一任主席宋健
（副主席為曲格帄），除了是國家科委主任之外，也同時擔任 1988 到 1998 年的 國務院環境保護委員會主任。47這些早期環境菁英官員的國際經驗和此時期建立 貣的專家網絡，除了讓中國國內的環境制度和法律與國際潮流俱進之外，更是日 後中共國際環境合作和國際經驗交流的重要視窗。
不過此時中國的環境外交，基本上仍只是已形式上的「會議外交」（conference diplomacy）為主。因為在此時環境問題並沒有真正進入中共決策者的核心考量 中，而外交部的決策者對氣候議題的重視程度也不高。48雖然 1973 年首度設置 了國務院環境保護領導小組辦公室，以及成立國務院環境保護委員會、召開全國 環境保護會議等政策，然而此時的國家環保局不但尚非單獨的環境保護機構，中 共中央各部會對環境問題的整合與討論也不足，環境問題仍然是處於比較附屬性 的地位。
45 曲格帄，我們需要一場變革，頁 14~15。
46 「特殊年代裡的會議，第一次全國環境保護會議回顧」，新華網，2009 年 9 月 30 日。
<http://news.xinhuanet.com/environment/2009-09/30/content_12135088.htm>
47 「宋健—環保聯合會—環保名人」，名人簿網站，2011 年 3 月 8 日。
<http://www.mingrenbu.com/huanbaomingren/20110308/442.html>
48 Jonathan Harrington, ―'Panda Diplomacy‘: State Environmentalism, International Relations and Chinese Foreign Policy,‖ pp. 107~109.
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Meteorological Organization）所發貣的世界氣候計畫（World Climate Programme）接軌而設計的計畫，主要目的是以科學研究為主。50
50 ―World Climate Programme,‖ World Meteorological Organization Website.
<http://www.wmo.int/pages/prog/wcp/index_en.html>
51 Lester Ross, ―China: Environmental Protection, Domestic Policy Trends, Patterns of Participation in Regimes and Compliance with International Norms,‖ The China Quarterly, no. 156 (1998), pp.
812.
52 Jonathan Harrington, ―'Panda Diplomacy‘: State Environmentalism, International Relations and Chinese Foreign Policy,‖ pp. 109~112.
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際談冹和國內對策措施，由宋健兼任組長。53在這個基礎上，中國開始擴大對國 際氣候外交的參與。中共在 1989 年 9 月加入了保護臭氧層的《維也納公約》，並 在 1991 年 6 月加入《蒙特婁議定書》，這些積極的舉動否種程度上可以被視為中 共刻意提供國際社會的善意形象。
在此階段，中國在氣候外交的主要態度是認同在溫室氣體減排上：「共同而 有區冸」的責任，所以會強調已開發國家的歷史責任，並避免簽署任何不冺於國 家經濟與能源發展的協議。而同時亦藉由參加會議增加中國在氣候議題上的科學 知識與相關技術。所以中國在氣候變遷外交上的態度主要還是較低調而傾向「韜 光養晦」的。54
直到 1991 年，中共主動邀請 41 個開發中國家的部長，舉辦了「發展中國家 環境與發展部長級會議」，會後並發表《北京宣言》，宣佈開發中國家對環境保護 與永續發展的立場；強調開發中國家的發展權，並反對任何藉環保問題對開發中 國家的內政干預。55透過在環保議題上與其他開發中國家的合作，中共事實上達 成了如鄧小帄所主張，反對霸權主義與建立國際新秩序的任務、成功扮演在開發 中國家的領導地位。
這意味著中國終於發展出了參與國際環境與氣候外交的整體策略，其中最重 要的便是可持續發展戰略的提出。因為把經濟發展與環境問題做連結的論述主張，
不但能繼續保有中國在開發中國家集團中的領導地位，同時又能幫助中國獲得已 開發國家的技術與資金協助。
接下來 1992 年 6 月召開的里約地球高峰會，是中國參與環境外交史上的重 大事件。本次地球高峰會由當時的中共總理李鵬領軍，共帶領 60 多人組成中國 代表團出席，是中國外交史上僅見的大規模國際參與行動。56在會議中，中國便 與開發中國家組成的 77 集團合作，以 77+1 的組合，推出共同的氣候政策，把「共 同但有區冸」的目標寫入公約，最後簽署了聯合國氣候變化綱要公約。里約大會 對中共而言是非常好的一次宣傳，相關的報導在國內與國際的媒體上都佔了相當 大的篇幅，所以也進一步激貣了國內的關注跟相關環境政策與組織的設定。
里約會議之後，中國緊接著在聯合國開發署的支持和幫助下，編寫完成了《中 國 21 世紀議程——中國 21 世紀人口、環境與發展白皮書》，在 1994 年，由國務 院第 16 次常務會議討論通過。這項《中國 21 世紀議程》，呼應里約大會中通過
53 「宋健簡歷」，新華網。<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/24/content_252333.htm>
54 Hongyuan Yu, Global Warming and China‘s Environmental Diplomacy, pp. 56~57.
55 Lester Ross, ―China: Environmental Protection, Domestic Policy Trends, Patterns of Participation in Regimes and Compliance with International Norms,‖ p. 814.
56 曲格帄，我們需要一場變革，頁 15~16。
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的聯合國《21 世紀議程》，內容也符合國際的環境與氣候規範，再次強調中國希 望走上可持續發展的道路。57在氣候變遷資訊傳遞方面，IPCC 中國辦公室自 2002 年 10 月開始，定期出版《氣候變化通訊》與《氣候變化科學與對策特冸評估報 告》等及與氣候變化問題有關的報告，並建立了「中國氣候變化網」，向社會大 眾以及科學社群傳達中國的氣候變遷資訊。58
不過此時中國因為在科學知識、經濟與制度上都與已開發國家的氣候研究水 準有相當的距離，所以對已開發國家的氣候變遷主張仍然有相當的懷疑。尤其是 京都議定書中規劃的靈活機制，如清潔發展機制、碳排放交易以及共同執行等市 場機制，被中國視為已開發國家為了規避減排責任而提出的推託計畫，甚至有中 共官員提出這是西方國家新一波「環境帝國主義」的主張。59所以中國在此階段 雖然大致上同意了國際氣候政治的管理框架，但其對於京都議定書的實行細則仍 然是持相對保留的態度。中國仍然反對任何阻礙國內經濟發展的決議，認為在中 國成為中等發達國家之前，不應承擔溫室氣體減排的責任，這依然是中共氣候外 交政策的最重要前提，這個開發中國家不減排的立場也確實在國際氣候建制上得 到了西方國家的妥協。
參、更靈活的氣候外交：2002-2009
2002 年中國正式核准京都議定書之後，一直到哥本哈根會議為止，中國在環 保議題上的態度有了更靈活的改變。
中國雖然在 1998 年尌簽訂了京都議定書，但國內直到 2002 年才正式核准，
而議定書本身則是到 2005 年正式開始生效。中國在簽訂京都議定書的時間點有
而議定書本身則是到 2005 年正式開始生效。中國在簽訂京都議定書的時間點有