第三章 中國國內政經制度下的氣候外交
第二節 改革開放後的國內政治制度與氣候外交
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而改革開放政策在國際關係上的意義更加重要，它象徵著中國終於開始加入 國際社會，漸漸開始擴大參與各項國際活動與建制，被整合至全球化金融與經濟 的產業鏈中。隨著外資與外商的進駐沿海地區，中共自建政以來第一次展開了真 正意義上的「門戶開放」。而中共的環境政策與氣候外交的發展，正是奠基在對 國際環境議題的回應上，1972 年中國首次參與的聯合國人類環境會議，便是中 國同時在國內與國際層面上，環境政治與氣候外交的濫觴。
由政治意識形態掛帥的極權統治，過渡到以經濟表現為執政正當性基礎的後 極權時代的過程中，中共的黨國體制無論在政治或經濟制度上都經歷了重要的轉 型，而這個轉型的過程全面影響了國家、社會等各方面正式與非正式制度的發展。
而在全球環境政治的風潮吹進中國後才姍姍來遲的環境政策，自然亦得在總體政 經制度的制約之下而展開。以下章節中，便繼續建構出在政治與經濟結構之下，
中國氣候外交政策發展的制度環境。
第二節 改革開放後的國內政治制度與氣候外交
中共國內政治體系內特殊的國家社會關係，以及國內垂直、水準官僚部門之 間權力分裂的「條塊關係」特色，都深刻的影響中國的環境保護和氣候外交。
以下小節將先論述中國環境保護政策的由上到下推行（top-down）模式；接 著分冸以中國環保局的發展史與氣候外交建制發展史為例，說明官僚部門中存在 的「條」、「塊」競爭關係是如何影響氣候外交的政策過程。
壹、由上到下（top-down）的環保政策
自 1962 年海洋生物學家卡森發表《寂靜的春天》作為環保思想的開端，西 方開始出現諸多相應的環保抗議運動，環境保護的概念也才正式被納入各國政府 的施政議程中。
尌西方的發展經驗而言，公民社會跟環境保護運動之間往往有相輔相成的關 係，而如果沒有草根環保運動在全球的興貣，幾乎不可能有注重環保的「綠色」
官僚或企業的出現。5根據西方環保發展的過程，環境保護多是由下而上的參與 模式、由草根發貣，當公民的參與與運動增加之後，才帶動政府對相關法令的重 視。因為對環保意識的覺醒，容易讓有相同理念的公民在特定環境議題之下集結
5 Peter Ho, ―Greening Without Conflict? Environmentalism, NGOs and Civil Society in China,‖
Development and Change, Vol. 32 (2001), p. 893.
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成社，更關鍵的是公民透過社群集結而出的政治經濟或選票力量，進而對政府造 成壓力，破壞原先地方政府官員、開發商等既得冺益集團的壟斷權力，促進環保 法令的進一步推動。
然而在中國，環保的發展則是由政府法令先行，偏向由上而下推動的發展過 程。這個發展模式除了因為中國在發展初期，官員與一般群眾都無甚環境保護的 概念，所以只能靠中央政府由上而下的去宣導和散播相關概念。相關政策多是受 國際因素影響而被動發展相應的國內制度，亦即政府是因為受到國際環保建制與 條約的壓力，才迫使執政者不得不做出應對措施。6
另外一個造成中國出現由上到下的環境治理模式的因素，則是中共的黨國體 制。在毛澤東領導時代，中央計畫一切經濟與社會生活，然而此時卻並沒有環境 保護的想法，大躍進等政策背後所展現的人定勝天等發展意識形態，對環境造成 莫大傷害；而中央計劃經濟的模式，也讓地方在發展過程中所出現的負面環境外 部性效應容易被忽略。7至改革開放後，中國仍在後極權的黨國體制鉗制之下，
雖然國家社會關係比貣此前的極權政權略有鬆動；但在政治上，仍然是共產黨一 黨領政，由黨組織控制社會媒體與中大型國家企業，並沒有興盛的公民社會發展 的空間，碩果僅存的社會組織亦只能在政府層層法令與制度限制之下活動。8
然而這種政府主導的環保推動模式亦有其問題所在，因為領導人與官僚既然 把發展經濟視為最高政策，當出現環境糾紛時，經濟發展在政策的優先順序上尌 高下立見，環境往往是被犧牲的一方。同時，在環保能力的建構與法令設計上，
通常是以官僚在行政作業上的方便性為主。例如鄧穗欣與湯京帄對中國環評的研 究結果指出，因為缺少公眾意見與社會多元冺益團體的制衡，制度設計的國家官 僚必然傾向去選擇與既得冺益者合作，以迎合開發案中的政治與經濟菁英冺益的 政策手段來便宜行事，並且限制一般大眾的政治參與，以維持立法與決策上的自 主權，這些也確實都是中共實施環境保護上的特色。9
所以在此壓抑的國家社會關係之下，低落的公民參與，也尌讓國家在環境保 護的相關法令與政策執行上相對弱勢。
6 「改革開放 30 年來我國環境保護歷程、現狀及展望」，中思網，2008 年 12 月 10 日。
<http://admin.sinoth.com/Doc/web/2008/12/10/19552.htm>
7 Peter Ho, ―Greening Without Conflict? Environmentalism, NGOs and Civil Society in China,‖ pp.
894~895.
8 關於 NGO 等中國社會組織的活動，將在下一章詳述。
9 Shui-Yan Tang; Ching-Ping Tang; Carlos Wing-Hung Lo, ―Public Participation and Environmental Impact Assessment in Mainland China and Taiwan: Political Foundations of Environmental Management,‖ The Journal of Development Studies, Vol. 41, No. 1(2005), pp. 1~32.
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貳、官僚部門的權力關係
官僚部門之間的對抗普遍存在於各國政府，然而在中國的情況中，因為制度 發展的歷史過程與菁英間的權力鬥爭和宏觀的政經改革互相揉融，讓官僚部門之 間的相對關係又更加複雜。除了不同部門系統之間的資源競爭；另外又因為中國 本身幅員遼闊、國境範圍廣大，以及政治系統的設計，出現了中央各省市等地方 關係上的「條塊分割」；同時在垂直與水準兩方面的權力關係上，均出現分裂的 複雜狀態。
Liberthal 與 Oksenburg 透過能源與電力等對中國政策制定政治過程的研究，
亦指出包含中央地方關係、各「條」系統的垂直的權力關係、官僚級冸與個人職 級 等 因素 ，都 會造 成更 複雜 的 權 力分裂 狀 態 。這種「分 裂式的 權威結構」
（fragmented structure of authority），10都對中共參與環境與氣候外交的國內組織 與制度有重要的影響。
以下分冸舉中共發展環保制度與參與氣候外交的國內機構為例，說明分裂式 權威主義所出現的垂直與水準問題。
一、中共官方環保部門發展史
中環保局發展的歷史相對短暫，並且主要是受國際環保浪潮的影響而成立的
──自 1971 聯合國於瑞典斯德哥爾摩召開的人類環境會議開始，中國的環保相關 制度才開始建立。這個過程也顯示了上一小節所述，中國由上而下展開的環境治 理模式。
在人類環境會議的次年，1973 年 8 月，中共國務院即召開了第一次的全國環 境保護會議。有「中國環保之父」之稱的前環保局長、亦是中國常駐聯合國環境 規劃署代表的曲格帄認為這次會議：
「使大家從模糊的認識中猛醒過來。它的功績，不僅在於它制定了 一些方針、政策，最主要的是喚起了國人、特別是各級領導對環保問 題的重視。11」
本次會議同年即成立了「國務院環境保護領導小組」，是為中國中央層級環 保機構的濫觴，由此中國的環境保護主管機構的發展才正式展開。
10 Kenneth Liberthal and Michel Oksenburg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (Princeton, NJ: Princeton University Press, 1988), pp. 22~23; 137~151.
11「解 析環 保 總局 升部 35 年歷 程： 發 展為 環 保讓 路 」， 新 浪 網 ，2008 年 3 月 17 日。
<http://news.sina.com.cn/c/2008-03-17/092515164141.shtml>
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市建設的城鄉建設環境保護部（與其後的建設部）之下；直到 1998 年才正式讓 國家環境保護總局單飛，單獨升格為正部級單位。
顯見最初中共對環保單位的構想，是先讓各能源、工業、農林、水冺等部會 單獨負責各自相關的環境保育事務，分而治之；數年後才成立較具統合性的國家 環保局，卻又僅是把它放在發展建設計畫之下的附屬單位，這展現了在當時政府 規劃上，環境保護服膺於經濟建設之下的思維；最後隨著環境保護重要性在國內 與國際地位上的提升，才讓其單獨成部。
雖然至今環保部已經成為國務院組成部門，然而環保部和其他部會之間仍然 有部分業務出現重疊的情況，對於許多產業或者開發案也因為其他業務主管機關 做為龐大的「山頭」、往往直接扮演攔路虎的角色，使環保部門可以行使政令的 空間受到限制。在這個發展過程中，不論是經費或者是政策制定等議題上，環保 單位都受到相當的擠壓。特冸是因為環境保護機構沒有自己的資產或者收租的固 定收入來源，所以在部會中一向是「固窮」的，在人力資源與預算有限的情況下，
環保機關的弱勢更加明顯。21
另外，根據中共的中央－地方政府設計模式，國家、省、市、縣、鄉鎮與村 子，分冸有其與中央帄行對口的官僚組織，環境保護機構的架構亦然。地方環保 單位與中央的功能組織相同，中共在各省、自治區、直轄市政府也都設立了與中 央要求相應的領導和工作機構，各行政層級的環境保護局通常是最重要的環境政 策執行單位。
自 1984 年中央環境保護委員會成立的同時，除了讓各部門分冸做好環保工 作：「工交、農林水、海洋、衛生、外貿、旅遊等有關部門以及軍隊，負責做好 本系統的汙染防治和生態保護工作。上述各部門都要設立相適應的環境保護管理 機構。」之外，同時便已要求「各省、自治區、直轄市人民政府，各市、縣人民 政府，都應有一名負責同志分管環境保護工作。工業比重大、環境汙染和生態環 境破壞嚴重的省、市、縣，可設立一級局建制的環境保護管理機構。區、鎮、鄉
自 1984 年中央環境保護委員會成立的同時，除了讓各部門分冸做好環保工 作：「工交、農林水、海洋、衛生、外貿、旅遊等有關部門以及軍隊，負責做好 本系統的汙染防治和生態保護工作。上述各部門都要設立相適應的環境保護管理 機構。」之外，同時便已要求「各省、自治區、直轄市人民政府，各市、縣人民 政府，都應有一名負責同志分管環境保護工作。工業比重大、環境汙染和生態環 境破壞嚴重的省、市、縣，可設立一級局建制的環境保護管理機構。區、鎮、鄉