第三章 新能源汽車產業在中國
第一節 中國新能源汽車產業的發展歷程
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第一節 中國新能源汽車產業的發展歷程
作為戰略性新興產業的新能源汽車，其發展構想源自於對中國能源、環境等 諸方面的考量，國家層面的新能源汽車研發投入始自「八五」與「九五」計劃，
而從「十五」開始則被列入國家「863 計畫」13重大項目，「十一五」更是啟動國 家 863 計畫節能與新能源汽車重大項目。不過，與中國許多其他的戰略性新興產 業一樣，由於政策的模糊性、激勵與誘因不足等因素，早期對於發展新能源汽車 的強調大都還是流於紙面，「雷聲大、雨點小」，發展的步伐十分緩慢。
然而，這樣的局面在本世紀第一個十年的中期發生了改變。首當其衝的原因 在於中國面臨著嚴重的能源安全危機。中國原油的對外依存度從 2002 年的 32.8%
逐年攀升至 2014 年的 59%，預期到 2050 年全國 85%的原油都需要依賴進口。
而自美國歐巴馬政府第二個任期以來「重返亞洲」的大戰略下，中國通往海外（主 要是中東地區）的原油進口運輸路線變得不再如過往穩定，汽車產業作為原油使 用的「大戶」，勢必要進行調整和適應。又由於中國本身的能源特定是缺油少氣 但多煤富礦，故而發展新能源汽車無疑是大勢所趨。
另一方面，促使中國下定決心發展新能源汽車產業的動機則是日趨嚴重的環 境污染和生態惡化所帶來的不穩定因素。改革開放後三十年的粗放式發展導致全 國有 1/4 的人口飲用不合格的水，1/3 的城市人口呼吸著受到污染的空氣，70%死 亡的癌症患者與污染相關（潘岳，2006）。在環境污染的源頭之中，汽車尾氣排 放是重要的一環，國家發改委的報告中就指出中國已從煤煙型污染向汽車尾氣污 染轉化。而環境污染也造成社會公眾的強烈不滿，因環境污染引發的群體性事件
13 863 計畫即國家高技術研究發展計畫，是中華人民共和國於 1986 年 3 月提出並批准的一項高 技術發展計畫。這個計畫是以政府為主導，以一些有限的領域為研究目標的國家性計畫。主要 的科學研究集中在生物技術、航天技術、信息技術、雷射技術、自動化技術、能源技術和新材 料領域。
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以年均 29%的速度遞增，有關環境問題的信訪也在全國範圍內也呈逐年上升之 勢（周志家，2011）。越來越多環境抗爭事件出現，不僅侵蝕中共的執政根基，
也成為社會不安定的重要原因；同時，這種環境意識的轉變和環境運動的興起也 對既有環境決策造成衝擊和影響，市民社會的力量和自主性雖然仍顯薄弱，但已 足以引發官僚體系的回應（湯京平，2011）。2013 年 9 月國務院印發的《大氣污 染防治行動計劃》中就提出要大力推廣新能源汽車，公交、環衛等行業和政府機 關要率先使用新能源汽車，採取直接上牌、財政補貼等措施鼓勵個人購買；北京、
上海、廣州等城市每年新增或更新的公交車中新能源和清潔燃料車的比例達到 60%以上。
除以上兩個主要動機之外，發展新能源汽車也帶有產業「彎道超車」以及搶 佔未來全球市場份額的考量。在中國的語境與脈絡之下，汽車產業始終帶有驅動 經濟與民族主義的雙重意涵，其發展壯大不僅能夠有效拉動整體經濟的持續成長，
亦成為中國「揚眉吐氣」與「民族復興」的一個重要指標。相比於舶來品的傳統 汽車產業，中國的新能源汽車研發起步相對較早，也更具市場競爭力。此外，近 年來依靠勞動密集以及資源耗竭的發展模式已陷入瓶頸，中國政府冀望透過「創 新驅動」發展高新技術、高附加值產業來為經濟注入新的活力。2010 年國務院發 佈的《關於加快培育和發展戰略性新型產業的決定》中，新能源汽車就作為重點 培育和發展的對象赫然在列，足見其所承受的期待。
雖然新能源汽車作為新興產業崛起於近十年，然而看待其發展歷程無疑不能 脫離中國汽車產業的發展脈絡。之所以中國敢於在極短的時間內對新能源汽車進 行佈局，早年的汽車工業基礎就是十分重要的先決條件。從 20 世紀 50 年代以 來，雖然歷經了由前三十年的計劃經濟向改革開放後的市場經濟之轉變，但在相 對安穩的大環境以及趕超西方的民族主義驅動力下，中國的汽車工業獲得了前所 未有的發展。改革開放前通過對蘇聯技術的引進，卡車和貨車的技術已經成熟；
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而改革開放後由初期以合資為主的進口替代政策再至中期為了提升國際競爭力 而引進更多外資再到而後以合資和自主開發為主（Thun，2006；Chu，2009），中 國汽車的整體實力實現了飛躍，也培育出相當的自主研發和生產實力。
按照新能源汽車在中國目前的發展態勢和技術路線的選擇而言，其歷程大致 可以被區分為三個階段：
一、2001-2009：全面出擊
2001 年可被視為中國新能源汽車的元年，正是在這一年其被列入由科技部
（MOST）主導的志在發展戰略性新興產業之 863 計劃的重點領域；也從當年始，
巨額的財政資金被投入該項目，用以扶植核心技術的研發。十年內 863 計劃一共 投入了約二十億元人民幣至各個相關的汽車製造廠商、大學和研究機構，希望可 以透過產-官-學三者的協作在最短的時期內取得成果。除了科技部之外，國家發 展與改革委員會（NDRC）主要負責其長期戰略性政策；工業與信息化部（MIIT）
為新能源汽車設定國家標準；而財政部（MOF）也直接牽涉在內。除了以上四個 主要部會外，環境保護部（EPA）也在其中發揮一定的影響。
不過，由於是初始時期，對於未來的技術路線發展尚不明確，故而在此第一 階段與其說是對新能源汽車的全面出擊，不如視之為大躍進式的盲目發展。中央 層面，不同的部會出於自身的部門利益以及立場，對其發展路線就存在分歧。例 如科技部希望能在最短的時間內「多點開花」，財政部傾向於更為實際的混合動 力汽車，而發改委與環保部等則主張電動汽車為未來主流。地方層面，由於中國 的汽車產業結構本身是碎裂的狀態，國有汽車廠與地方政府都存在利益捆綁的情 況（Liu; Kokko, 2013），出於地方政府間的彼此競爭且為了搶奪項目的落地以及 專項資金的分配，各個地方不顧自身條件與否紛紛上馬新能源汽車項目，導致原 本應該是協同作戰的電動汽車、燃料電池汽車以及混合動力汽車這三條發展方向 反而呈現彼此割裂的狀況。強大的資金支持在對發展路線的爭議下被裂解，使得
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第一階段中國新能源汽車的發展並不如預期順利。
不過，雖然成效不彰，但大多數的中國本土汽車廠商也正是在這一階段強大 的資金誘因下投入了對新能源汽車的研發。此外，伴隨著產業鏈的重組，此一財 政誘因也帶動了一批下游電池廠商的崛起，例如深圳德賽公司（Desay）、上海燃 料電池汽車動力系統有限公司等，為日後的發展打下了基礎。
二、2009-2012：以行政力推動市場化
第一階段的投入和研發帶動了整個新能源汽車在中國的出現，但是其仍然是 鑲嵌在固有的汽車產業的結構與脈絡中發展。「全面出擊」的結果不僅沒有能達 成「多點開花」，反而分散了扶持的力度，也導致新能源汽車「開不出實驗室，
開不出示範區」。在這樣的背景下，市場化被視為推動新能源汽車從「實驗室走 向街頭」的解決之道。然而因為價格、技術成熟度等原因，新能源汽車的私人買 賣市場始終不如預期，作為戰略性產業，唯有依靠國家行政力這一「有形之手」
在背後支撐。
故而，2009 年 1 月，國務院以及其下屬的財政部、科技部、工信部、發改委 連續頒布《汽車產業振興規劃》、《十城千輛節能與新能源汽車示範推廣應用工程》
以及《關於開展節能與新能源汽車示範推廣試點工作的通知》這三個重要文件，
其主要內容，即計劃依靠財政補貼，用 3 年左右的時間，每年發展 10 個城市，
每個城市推出 1000 輛新能源汽車開展示範運行，力爭使全國新能源汽車的運營 規模到 2012 年佔到汽車市場份額的 10%，以減低能源消耗與環境污染。在三年 全部的 25 個試點城市中14，其公交、出租、公務、市政、郵政等公領域都被鼓勵
14 「十城千輛」原本的目標每年只涵蓋十個城市，然而由於各個地方對於試點城市的名額競爭 激烈，在中央與地方的妥協之下，首批試點城市的數量被擴充至十三個，分別是北京、上海、
重慶、長春、大連、杭州、濟南、武漢、深圳、合肥、長沙、昆明與南昌。
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使用新能源汽車。為了配合中央政府的規劃，各試點城市也相繼推出了地方性的 購置以及基礎設施建設補貼。
但是，宏偉的「十城千輛」計劃卻依舊落空。截止到計劃結束前的 2011 年 10 月，全國 25 個試點城市僅完成新能源車的推廣目標的 38%左右，而示範城市 中如濟南，直到計劃結束只建成一座充電站，且無任何示範車輛運營。在沒有市 場基礎的條件下，以行政手段設立發展目標的嘗試被證明失敗，這也直接導致了 下一階段的發展重心由在公部門推廣移至對私人購置進行補貼。
圖 2：中國新能源汽車推廣應用城市及區域分佈
來源：中國新能源汽車產業發展報告（2014）
三、2012 至今：確定發展路線，推進私車補貼
三、2012 至今：確定發展路線，推進私車補貼