第四章 「把握發展主動權」：新能源汽車的落地與嘉定發展策略的轉變
第一節 汽車興城：傳統汽車工業下的嘉定
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第一節 汽車興城：傳統汽車工業下的嘉定
嘉定一直以來被稱作為上海的「西大門」，這既是對其地理位置的描述，也 隱喻了上海與嘉定「中心-邊陲」的關係。嘉定區位於上海市西北郊，東與寶山、
普陀兩區接壤，西與江蘇省昆山市毗連，南襟吳淞江，與閔行、長寧、青浦三區 相望；北依瀏河，與江蘇省太倉市為鄰，可說是上海通往長三角的重要門戶。嘉 定區下轄三個街道七個鎮一個新區以及一個市級工業區，總面積達 464.2 平方公 里。民國時期，嘉定的產業是以毛紡織業為主；中共建政後於 1950 年代對全國 的行政區劃和產業佈局進行重新的調整，希望藉此來使舊的工業體系與新的計劃 經濟體制相適應。在中央政府的統一部署下，上海根據「先生產、再生活」的大 原則，城市職能由一個多功能的外向型經濟中心城市轉變成單一功能的內向型生 產中心城市，而當時仍隸屬江蘇省的嘉定縣也在「充分利用、合理發展」上海工 業的方針下被定位為「上海科學衛星城」，成為上海近郊的工業備用地與衛星城 鎮。
在擔當「上海科學衛星城」的歲月中，雖然政府安排了包括上海科技大學以 及一批中科院附屬研究所等科技單位遷建嘉定，但是而後數十年間出於種種原因 嘉定科技城再未得到過更新的支撐和補充；相反，隨著 1990 年代起上海大專院 校的佈局調整，嘉定不但未能獲得發展機遇，反而因院校合併，弱化了原科技大 學的科技研究實力，且最早的一批科技單位也未能帶動形成相關的科技產業鏈。
此外，早年興建起的工業企業（依舊是以化工、紡織為主），也因為配套規劃實 施的滯後以及產能的底下，未能形成人口的集聚。從 1990 年的統計來看，經過 30 年的建設，嘉定、安亭當時分別只有 7 萬人和 2.7 萬人，與規劃的 15 萬人和 25 萬人相去甚遠，其減少市區人口壓力的初衷顯然亦未達成。
雖然嘉定區在長期的衛星城定位中淪為了上海的「邊陲」，但也因為上海全
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國工業重心的角色讓 1980 年代中國汽車製造產業的先發地位由嘉定獲得。德國 大眾在中國的首條轎車裝配線即位於嘉定區安亭鎮，而這裡也是中國第一輛轎車 的誕生地，奠定了嘉定發展汽車產業的基礎。由於汽車產業具有資金、技術高度 密集的特點，早期嘉定區之所以選擇汽車業作為發展主軸，一方面是期望透過汽 車業快速帶來實體工業的增長，擺脫虛無的「科技衛星城」包袱；另一方面，則 是追隨改革開放後全國各地興起的「騰籠換鳥」與「借雞生蛋」的策略，藉助汽 車產業與合資汽車廠在嘉定區的落地，實現以產業化帶動城市化的長遠目標。
圖 5：1982 年嘉定區安亭鎮總體規劃圖
截止到 2001 年國際汽車城建立之前，嘉定發展汽車產業已經歷約十五年。
以 2001 的統計數據而言，嘉定全區三次產業的比例為 1.9：67.3：30.8，其中工 業結構以「一強三優」為導向，即以汽車產業為支柱，重點發展電子電器、金屬 製品、紡織服裝等優勢行業。當年該「一強三優」工業總產值 188.4 億元，佔全 區三級工業總產值的比重為 36.9％。客觀而言，透過汽車產業的拉動，嘉定區的
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確在很短的時間內部分實現了工業化的目標，不再僅僅只是徒有虛名的一個依附 於上海市的衛星城鎮。
然而，仔細深究從 1984 到 2001 年這段期間內嘉定的發展以及其產業結構的 特點，會發現嘉定區產業結構的調整步伐依舊遲緩，所謂的「一強三優」工業中 或者是如紡織服裝這樣具備歷史脈絡的輕工業，或者是如金屬製品這樣的資源型 重工業。在進入以科技和創新為驅動的新世紀後，此類產業不僅缺乏持續發展的 後勁，亦無法引致大規模的集聚效應和第三產業的萌發，更遑論其所帶來的對資 源、環境的破壞。無怪乎 2003 年成文的《嘉定區發展戰略規畫》中在回顧整個 1990 年代的發展時就直言：「近十年來嘉定在周邊地區的地位相對下降，原有的 優勢逐步減弱；長期以來的郊區鄉村的定位成為當前上海郊區發展戰略的擎肘，
作為郊區經濟活力和潛力強區的嘉定首當其衝，隨著上海向世界級城市發展目標 的邁進，嘉定未來的城市化水準將可能達到 90％以上，當前鄉村發展格局與相 關體系面臨徹底重構；長期以來，由於地處滬寧發展軸線的切向區位，滬嘉軸線 沒有形成上海的向外輻射通廊，造成區域內各地區發展不均衡，嘉定新城城市首 位度較低。」20
十五年依託汽車產業的發展，雖然部分翻轉了嘉定作為上海「邊陲」的命運，
但「產業結構調整步伐有待加快，第三產業增長相對遲緩，工業經濟中重點企業 主導作用有所減弱，扭虧工作任重道遠；城鄉收入差距繼續拉大，社會就業壓力 依然存在」。21為了解決這樣的問題，2001 年嘉定開始籌組國際汽車城，一方面 是為了搭上當時中國加入世界貿易組織（WTO）的「順風車」；一方面也是希望 將汽車產業中分散的上下游企業集中起來統一管理，即建立「集汽車貿易、研發、
20 上海市城市規劃設計研究院、上海市嘉定規劃設計院（2003）。嘉定區發展戰略規畫。
21 上海市嘉定區人民政府（2002）。2001 年嘉定區國民經濟和社會發展統計公報。取自上海市 嘉定區人民政府網站http://www.jiading.gov.cn/Government/PublicInfo/4601/Show.aspx。
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製造、物流、服務、文化等多功能於一體的綜合性汽車產業基地」22。從發展的 角度而言，這樣的設定目標在於通過統籌規劃進一步實現以產業帶動城市化（見 圖 2），而這一舉措無疑也是嘉定在固有的汽車產業基礎上尋求第二次「翻轉」的 機會。
截止到嘉定區開始尋求發展新能源汽車產業前的 2010 年，當年全區三次产 业比例为 0.5:65.0:34.5，與 2001 年相比第三產業的比重已有顯著提升，不過第二 產業仍然是嘉定區國民經濟的中流砥柱，其中汽車產業更是當之為愧的龍頭產業。
據統計，當年嘉定全區共有汽車零部件企業 251 家，實現工業總產值 850.9 億元，
佔規模以上工業總產值的 37.0%，拉動全區工業經濟增長達 14.8%。從生產規模 看，汽車行業內產值超 5 億元的企業共有 40 戶，約佔總戶數的 15.9%；而其產 值總量達到 639.9 億元，佔整個汽車零部件行業總產值的 75.2%。顯而易見，通 過國際汽車城的籌建，嘉定汽車整車製造與零部件行業規模效應與集聚效應很明 顯地提升。
縱觀嘉定區從 1980 年代中期開始的產業化浪潮，雖然以汽車產業作為重點，
但其發展脈絡同全國許多相同或類似背景的城鎮基本一致，即通過尋求快速的工 業化來帶動經濟和城市的發展。由於中國目前的政治激勵體系暗含著「GDP 至 上」的潛規則，分稅制背景下地方政府出於提升政績彼此競爭必然只專注於經濟 發展而忽略其他發展面向（張凌雲、齊曄，2010）。為了抓住經濟發展的主動權，
地方官員往往鐘情於投資驅動的增長方式，且抱守許多產能過剩行業不放，這就 形成粗放式發展的惡性循環。以嘉定的經驗來看，汽車整車及其零部件製造產業 雖然為嘉定安裝上工業化的「馬達」，但其上下游產業鏈中隨之而來的是大量的 勞動密集型產業以及低端附加值企業。隨著時間的遞進，這些產業的邊際效應則
22 同 1。
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會逐年遞減，即使依舊可以帶來經濟和人口的成長，但從長期發展角度而言，則 會導致嘉定陷入對固有的汽車產業依賴發展且難以轉型，進而面臨在各區縣地方 政府彼此「塊」與「塊」之間的競爭中落敗的困局。
隨著中國持續三十年的兩位數經濟增長逐漸趨緩，整體發展進入一個「新常 態」的時期，傳統的發展模式顯然無法再繼續維持。但「新常態」既是危機也是 機遇，給了地方打破舊的依賴固有發展路徑的機會。對於嘉定來說，2010 年之後 全球範圍內汽車電動驅動化的趨勢日益明顯，國家又持續出台扶植新能源汽車的 政策舉措。在「綠色發展」逐漸成為另一種「新常態」的大背景下，如何「借東 風」，將上級政府包含環境保護、經濟發展、產業升級等多重意涵消納入自身的 發展脈絡，並實現地方的發展目標，便成為地方政府的當務之急。
故而，下一節將主要論述嘉定區政府是如何理解「把握發展主動權」，在外 部環境的變動下抓住機會大力爭取新能源汽車的落地，並讓全國唯一的電動車國 際示範區落戶嘉定，既緊跟中央與上級政府的步伐，又實現對固有發展模式的突 破。
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