新動力？新城市？綠色共識下新能源汽車與上海嘉定區產城融合模式的發展 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士學位論文. 政治大立新動力？新城市？. ‧ 國. 學. 綠色共識下新能源汽車與上海嘉定區產城融合模式的發展. ‧. New Motion? New City?. n. al. er. io. sit. y. Nat. The Development of New Energy Vehicles and the City-Industry Integration Model in Jiading Under Green Consensus. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：王振寰博士研究生：王藝撰. 中華民國一〇五年元月.

(2) 摘要環境惡化與經濟下行的壓力，讓中國各級政府必須尋求一條有別於過去的集約、創新、綠色的發展道路。在這種背景下，類似新能源汽車等兼具節能環保、產業轉型的一批戰略性新興產業開始興起；而地方在承接與發展這些產業時，則傾向於將產業的發展同地方的城市化相結合，採行「以產業為動力，以新城為依託，以生態為源泉」的產城融合模式。. 政治大. 本文通過實地田野調查對上海市嘉定區發展新能源汽車產業的案例進行研. 立. 究並認為：地方政府為了應對外部發展環境的變化，選擇「把握發展主動權」引. ‧ 國. 學. 入新能源汽車產業，但其實質為把握地方不變的關鍵性資源，即土地開發權。憑藉新能源汽車所帶來的產業不確定性與「綠色共識」下發展正當性的橋接，地方. ‧. 政府獲得了更大的行為自主性與容錯空間，得以透過產業基地與國際示範區的建. y. Nat. sit. 立帶動地方整體的空間轉型，進而謀取短期的土地開發利益；但產業發展的長期. n. al. er. io. 目標卻在這樣的過程中被推遲乃至消解。經由以上案例，本研究將揭示「產城融. i n U. v. 合」「城」大於「產」之本質，並深入討論綠色發展成為主流論述之下中國地方發展模式的轉變。. Ch. engchi. 關鍵字：土地政治、產城融合、新能源汽車、把握發展主動權、綠色共識 i.

(3) Abstract. Under the pressure of environmental deterioration and economic downturn, Chinese government have to seek to find a more intensified, innovative and environmental friendly (green) path to development, which differs from the inherent one. As a result, strategic emerging industries like New Energy Vehicles (NEVs) that bear the target of energy saving, environmental protection and industrial transformation start rising. For local governments who take main responsibility of acting, the way how they implement is to combine the industrial development with local urbanization process, which could be called as City-Industry Integration Model.. 政治大 Shanghai Municipality and argues that in order to adapt to the changes of external 立 conditions, local government chooses to “grasp the developmental initiative” to This paper research the development of New Energy Vehicles in Jiading District,. ‧ 國. 學. introduce the NEVs industry. However, the essence of the action is to grasp the changeless local key resources, which is the land development rights. Rely on the. ‧. industrial uncertainty and the bridging of developmental legitimacy under Green Consensus, more autonomy and fault-tolerant space has been obtained by local. y. Nat. sit. government. Moreover, local officials could implement spatial transformation through. al. er. io. the construction of industrial base and international demonstration area, and then gain. v i n reveal the U. n. short-term land development interests, which is in the cost of long-standing goal of. Ch. industry booming. Overall, this research would occupies a larger proportion. i e n g c hdevelopment than industrial. fact that urbanization in the City-Industry. Integration Model, and discuss the transformation of local developmental model in China under the new mainstream discourse of sustainable development.. Key words: Land Politics, City-Industry Integration Model, New Energy Vehicles, Grasp the developmental initiative, Green Consensus ii.

(4) 謝辭「對它我有的是無限的柔情」，言及康橋，徐志摩如是說。自然，我是無法同徐志摩並論的，但若數起對母校的戀與念來，那我對政大的「柔情」卻也是無遑多讓的。不敢說自己在政大訓練了多麼高深的學識；亦不敢說自己為政大做了多麼大的貢獻，但正如康橋的日子讓徐志摩明白了其原先只是一肚子顢頇，在指南山麓的九百餘個日夜也讓我重新端視了自己的過去與未來，經歷了一場再啟蒙的過程。如今畢業在即，首先要感謝的，就是政大。記得論文最早的構想，是源於碩一上指導教授王振寰老師東亞發展專題的課. 政治大力量都是王老師不斷的指引與提點。即便日後擔任副校長一職，公務纏身，王老立. 堂中。而後一路走來，從初期的茫然到寫作完成再到一遍遍的修正，背後助推的. 師仍然給予我最大的鼓勵和幫助。而口試委員簡旭伸教授與劉致賢教授，也都在. ‧ 國. 學. 課內或者課外“push”我精煉文章的論點、梳理整體的架構，讓我不至囿於閉門造. ‧. 車的境地。在此，向王老師、簡老師以及劉老師致以最深的謝意。. y. Nat. 但最需要感恩的，其實還是家人。從十八年前忐忑地第一次踏入學堂，到今. er. io. sit. 日獨自在外完成碩士論文，每一次的迷茫、每一次的挑戰，惟有父母是始終支持著我的力量。倘若沒有他們的養育，提供了無須有後顧之憂的環境，想來我是斷. al. n. v i n 然不會達成今日之成績的。可以說，今天我所取得的這一丁點成果，半百都要歸 Ch engchi U 於父母與家人的功勞。. 最後，感謝黃肇松老師、白中琫老師等所有教導、提攜過我的師長前輩，師恩永難忘；感謝家坤的陪伴與幫助，成為我論文寫作期間最大的慰藉；感謝同門凱源、俊業不斷的彼此激勵；感謝所辦佩琦學姐、馬姐一直以來的關心與照顧，讓國發所成為了我在台灣最窩心的家；感謝所上所有的同學和政大熟識的好友，你們都是我人生長河中的晶瑩水珠，也共同造就了我。木柵多陰雨，但回憶中的政大，卻是如此明媚。王藝民國一○五年元月誌於萬壽橋頭寓所. iii.

(5) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節研究背景.................................................................................................. 1 一、中國地方「產城融合」的新模式........................................................ 1 二、「綠色驅動」與新能源汽車產業的興起.............................................. 2 第二節研究缺口與問題意識.............................................................................. 6 第三節研究個案——上海市嘉定區................................................................ 10 第二章理論架構與研究假設.................................................................................... 14 第一節理論架構................................................................................................ 15 一、改革開放後的地方政府行為.............................................................. 15 二、稅制改革與地方政府經營城市的轉向.............................................. 20. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 三、項目制與中央政策在地方的轉化...................................................... 22 第二節研究假設——重「城」輕「產」的「產城融合」實踐.................... 28 第三節研究方法................................................................................................ 30 第三章新能源汽車產業在中國................................................................................ 32 第一節中國新能源汽車產業的發展歷程........................................................ 33 第二節新能源汽車產業中的地方政府............................................................ 42 第四章「把握發展主動權」：新能源汽車的落地與嘉定發展策略的轉變.......... 47. sit. y. Nat. n. al. er. io. 第一節汽車興城：傳統汽車工業下的嘉定.................................................... 49 第二節「把握發展主動權」：嘉定發展新能源汽車的策略.......................... 54 第三節築巢引何鳳？嘉定發展新能源汽車的成效和矛盾............................ 62 第五章新動力、新城市：利用新能源汽車實現地方空間轉型............................ 68 第一節「把握發展主動權」與土地開發........................................................ 69 一、作為關鍵性資源的土地開發權.......................................................... 69 二、地方政府如何把握土地開發權？...................................................... 71 第二節利用新能源汽車佈局「產城融合」的空間轉型................................ 74 一、國際汽車城與安亭新鎮的發展困境.................................................. 74 二、藉新能源汽車產業帶動空間轉型...................................................... 76. Ch. engchi. i n U. v. 第三節以「綠色共識」橋接地方長期目標與短期利益................................ 85 第六章結論................................................................................................................ 91 參考文獻...................................................................................................................... 95. iv.

(6) 圖目錄圖 1、研究假設圖 ……………………………………………………………… 29 圖 2、中國新能源汽車推廣應用城市及區域分佈 …………………………… 37 圖 3、2009~2014 年中國新能源汽車銷量走勢 ………………………………. 39 圖 4、各城市新能源汽車推廣計劃 …………………………………………… 45 圖 5、1982 年嘉定區安亭鎮總體規劃圖 ……………………………………... 50 圖 6、2001 年上海國際汽車城（安亭）規劃圖 ……………………………... 55 圖 7、中國（上海）電動汽車國際示範城市銘牌 …………………………… 61. 政治大圖 10、電動汽車國際示範區「新動力、新城市」宣傳標語 ……………….. 77 立. 圖 8 & 9、安亭新鎮及其招商中心 ……………………………………………. 76. ‧. ‧ 國. 學表目錄. y. Nat. sit. 表 1、田野調查訪談名單 ……………………………………………………… 30. n. al. er. io. 表 2、中國發展新能源汽車產業相關重要政策與規劃 ……………………… 39. i n U. v. 表 3、嘉定區汽車零部件製造業產值（2007-2014） ………………………... 62. Ch. engchi. 表 4、2012~2013 年上海國際汽車城規模以上工業企業產值 ………………. 63 表 5、2012~2013 年上海國際汽車城固定資產投資情況表 …………………. 63 表 6、嘉定區新能源汽車製造業（零部件、整車）產值（2012~2015） ….. 64 表 7、新能源汽車為嘉定帶來的發展合理性空間 …………………………… 78. v.

(7) 第一章緒論. 第一節研究背景. 一、中國地方「產城融合」的新模式. 1970 年代末 80 年代初改革開放後，土地成為中國地方政治的核心議題之一。如果早期地方政府直接介入轄區內鄉鎮企業經營的模式代表了 1980 年代中國仍. 政治大方政府為了滿足自身財政上的需求以及獲得更多預算外收入，便開始向經營城市立. 然停留在傳統的鄉村中國，那麼隨著 1990 年代不斷推進的分權和稅制改革，地. ‧ 國. 學. 轉型。一直到 2000 年代，一個以都市主義為主導的地域政治系統全面性地展開在中國廣袤的土地上。地方政府通過不間斷的城市空間轉型，將資本積累、招商. ‧. 引資的目的打包入各種開發區或是工業園的建設項目(劉雅靈，2011)。. sit. y. Nat. al. er. io. 不過，大多數的園區項目，都因為產能過剩、技術限制或是環境不可持續而. v. n. 以失敗收場（Zhang, 2011; Wong & Tang, 2005）;各地盲目上馬和重複建設的行為. Ch. engchi. i n U. 在進入新世紀後開始招致中央政府的干涉，地方政府轉而建設各式各樣的大學城、生態城或是低碳城。不過，這種模式也被證明為是「新瓶裝舊酒」，無非是利用了全球化下知識經濟和綠色經濟的趨勢來繼續行增加地方金融與房地產開發之實（簡旭伸，2012；Wu,2012）。. 從以上改革開放以來地方政府經營城市的兩種模式，其實可以分別歸納出不同的側重——1990 年代的工業區、開發區模式是以工業化或產業化帶動城市化，產業園區拔地而起，但是城市功能定位單一。隨著產業的聚集，卻見物不見人，缺乏社區單元與公共設施，產業發展難以為繼。而 2000 年代興起的新城建設， 1.

(8) 又墮入另一個極端，拔地而起的眾多新城新鎮僅有各式各樣的「噱頭」，卻沒有產業作為支撐無法吸引人口進駐，導致了中國各地成百上千無人居住的「鬼城」。. 「十二五」計劃開始後，新型城鎮化的發展大方向躍上檯面，2013 年 6 月經發改委牽線，多個相關部委聯合頒布《城鎮化發展規劃綱要(2012-2020)》，共涉及全國 20 多個城市群、180 多個地級以上城市和 1 萬多個城鎮的建設。規劃明確昭示了中國要走集約、智能、綠色、低碳的新的城鎮化。在這一大背景下，各地在謀劃自身未來的發展戰略時，工業化和城市化「雙輪驅動」無一例外地成. 政治大. 為關鍵詞，「產城融合」這一說法開始逐漸出現在各地的發展規劃和報告中。. 立. 實質上，「產城融合」並不是一個新名詞，產業與城市同步發展始終是中國. ‧ 國. 學. 各級政府強調的口號。但如前文所示，一旦具體到落實上，地方政府出於各種誘. ‧. 因考量，或偏重於單一的生產性園區經濟，忽略城市的依託；或單純只偏重於土. y. Nat. 地的城市化，缺乏產業與人口的支撐，導致了產城脫節的後果。而所謂「產城融. er. io. sit. 合」，顧名思義，就是地方的發展將優先以居住和就業融合、產業區和城鎮區融合作為考量，「把產業園區作為城鎮社區加以打造，把產業社區提升為產業發展. al. n. v i n 服務區，從而實現產業園區由工業園區向產業集中區轉型，產業集中區向產業社 Ch engchi U 區提升，產業社區向城市功能區嬗變」（張道剛，2011）。二、「綠色驅動」與新能源汽車產業的興起中國三十年的飛躍不僅帶來經濟奇跡，亦伴隨著嚴重的環境污染與霧霾災害以及日益加劇的能源安全危機1。隨著勞動力成本的不斷上漲，中國原先賴以為生的粗放式發展模式顯然無法持續。習近平上台之後，開始使用委婉的「新常態」一詞來描述中國經濟的整體下行壓力，然而，這種趨勢實質上早在胡溫執政的後. 1. 中國石油集團經濟技術研究院（2014）。2013 年國內外油氣行業發展報告。 2.

(9) 期就已經慢慢顯現。隨著生態環境的惡化以及經濟增速的趨緩，國內原先得以被遮蓋的諸多矛盾開始顯露出來，威脅到整個社會和體制的穩定，這顯然是執政的中共無法坐視不管的。為了扭轉這一態勢，除了中國原先的官員考績指標中開始被加入新的綠色考核指標之外，發展綠色產業，進而引領科技創新和技術升級變得至關重要，「綠色驅動」或「綠色發展」開始成為主流的論述。. 在各種環境危機之中，大氣污染問題，特別是城市霧霾災害，由於關乎到所有人的切身利益，成為亟需解決的重中之重。國務院總理李克強在 2014 年全國. 政治大年的空氣污染仍然不斷加劇。中國年均 PM2.5 濃度為 89.5 微克/立方米，超過標立. 人大會議的政府工作報告中將治理污染作為「2014 年重點工作」之一，但 2014. 準約 1.5 倍。雖然有工業生產、煤炭燃燒等其他因素且學界對於佔 PM2.5 比例的. ‧ 國. 學. 具體數字仍然存在分歧，不過機動車尾氣排放是造成霧霾的重要元兇之一則已經. ‧. 獲得普遍共識。為了在緩和生態和能源危機的同時，也替傳統的經濟找尋新的刺. er. io. sit. y. Nat. 激點，新能源汽車這一新興產業開始駛上發展的「快速道」。. 廣義而言，新能源汽車（New Energy Vehicles, NEVs）泛指使用非傳統能源. al. n. v i n （電力、代用燃料、混合動力等）的汽車；而在中國，由於能源特點是缺油少氣 Ch engchi U. 卻多煤富礦，尤其是擁有豐富的可用以製造蓄電池的稀土資源，並且傳統電機工業基礎良好，故而未來主要是以純電動汽車作為發展方向。因此中國的新能源汽車特指部分或完全使用電力的汽車，例如電池動力車（Battery Electric Vehicles, BEVs）和插電式混合動力車（Plug-in Hybrids）2。早在 1986 年，當時由中國國家主導制定的「國家高技術研究發展計畫」（「863」計畫）中，新能源汽車產業就作為戰略性高新科技領域被納入其中3。不過，中國新能源汽車的發展真正成 2. PRTM Management Consultants, Inc. (2011). The China New Energy Vehicles Program - Challenges and Opportunities. World Bank. Retrieved from http://siteresources.worldbank.org/EXTNEWSCHINESE/Resources/31965371202098669693/EV_Report_en.pdf 3 中華人民共和國科技部（1986）。國家高技術研究發展計畫（863 計畫）。取自 863 計畫網頁 3.

(10) 為一門「顯學」則是近十年的事，而國家也在其中扮演著至關重要的「有形之手」的作用。2009 年，由科技部、財政部、發改委、工業和資訊化部共同啟動「十城千輛」節能與新能源汽車示範推廣應用工程，期望通過提供財政補貼，計劃用 3 年左右的時間，每年發展 10 個城市，每個城市推出 1000 輛新能源汽車開展示範運行，力爭使全國新能源汽車的運營規模到 2012 年占到汽車市場份額的 10%。而截止到 2014 年 10 月，國務院、發改委、工信部、財政部、科技部等部門先後出台了 20 餘項專門針對新能源汽車的產業扶持政策，激勵並引導新能源汽車產業發展，政策內容則涉及生產准入、示範推廣、財政補貼、稅收減免、技術創新等多個方面。. 立. 政治大. 新能源汽車受到中央政府的高度重視4，地方政府自然不會放過這樣的契機，. ‧ 國. 學. 不斷推出相關的文件和計劃對中央「表忠心」，希望能夠在創造新的經濟增長點. ‧. 的同時也滿足環境上的要求。例如天津市發展和改革委員會就印發《天津市節能. y. Nat. 與新能源汽車示範推廣與產業發展規劃（2013-2020 年）》、鄭州市人民政府印發. er. io. sit. 《鄭州市新能源汽車示範帶動產業發展行動計劃（2013-2015 年）》、陝西省人民政府印發《關於貫徹落實國務院節能與新能源汽車產業發展規劃的實施意見》等. al. n. v i n 等。在這些規劃和意見中，各地政府都提出地方層面促進新能源汽車產業「做大 Ch engchi U 做強」的思路和方向，並且立下到特定年份新能源汽車保有量的軍令狀。. 然而，在強大的政策支持下，中國的新能源汽車發展卻並不順遂。首當其衝的就是「十城千輛」計劃落空。自 2009 開始進行推廣示範到 2012 年計劃收尾，「公共服務領域 5 萬輛、私人領域 10 萬輛」的目標沒有達成。公共服務領域推廣 2.5 萬輛，僅完成推廣目標的 60%；而私人領域推廣數量更是不足目標的 10%，. http://www.863.gov.cn/。 4 2014 年 5 月 24 日，中國國家主席習近平在上汽集團考察時就明確指出發展新能源汽車是中國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路，要想盡辦法使之成為一個強勁的增長點。 4.

(11) 只有 0.54 萬輛5。會造成這種推廣不利的情況，一個很重要的原因就在於基礎設施建設滯後。在以電動車與油電混合動力車為發展主軸的中國，各地充電樁的建設卻停滯不前。以推廣最早、力度最大的北京為例，由政府建設的公共充電樁僅有 29 個，其中慢充為 24 個，快充為 5 個，而由廠家及經銷商建設的充電樁也不到百個；相比之下，截至 2013 年底，另一個新能源汽車重點城市上海全市充電樁共有 1805 個，但是絕大部分的充電樁都位於新能源汽車示範區內，是故全市充電樁使用率僅占 6.76％，也就是有 1680 餘個充電樁一次也沒有使用過。深圳市 2010 年在蓮花二村停車場兩側安裝的 27 個充電樁中，只有 2 台能夠正常使用 6. 政治大. 。綜合來看，中國新能源汽車的發展狀況可以用「政策多、輿論熱、基建少、市. 場冷」來概括。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 5. Ch. engchi. i n U. v. 中國汽車技術研究中心、日產（中國）投資有限公司、東風汽車有限公司（2014）。中國新能源汽車產業發展報告（2013）。北京：社會科學文獻出版社。 6 蔣琳莉（2014 年 3 月 11 日）。小區內設 27 分充電樁僅一業主開電動汽車。羊城晚報。取自 http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2014-03/11/content_388958.htm 5.

(12) 第二節研究缺口與問題意識. 「產城融合」的風潮與新能源汽車此類新興綠色產業的興起，乍看之下並無關聯，然而若仔細深究新能源汽車產業在地方層面上的落實與發展，則可以發現兩者之間千絲萬縷的關係與頗多值得討論之處。. 與傳統汽車產業不同，中國新能源汽車發軔於早年的戰略性新興產業計劃，近年來由於環境污染的壓力而開始「大躍進」。傳統汽車產業中出於種種原因，. 政治大國家戰略的一部分，故而主要的行動者皆為政府以及國有部門，國家意志在其中立合資車企、民營車企扮演了很重要的角色；然而在新能源汽車產業中，由於其是. 是最主要的驅動力。另一方面，中央政府不斷推出的各種產業扶植、財政補貼、. ‧ 國. 學. 稅收減免等優惠政策，無疑是推動新能源汽車產業發展的重要力量。推動這一產. ‧. 業，不僅能夠為地方經濟帶來新的增長點，亦可以滿足日益緊迫的環境保護壓力。. y. Nat. er. io. sit. 新能源汽車在中國的「熊市」固然有受消費者消費意識與使用習慣、市場培育等客觀因素的制約，然而倘若吾人從地方政府的視角來看待現有的局面，則會. al. n. v i n 發現地方政府在此一新興產業的推廣中的角色頗值得玩味。在 2014 年發佈的《國 Ch engchi U. 務院辦公廳關於加快新能源汽車推廣應用的指導意見》中，地方政府被明確註明了擔負推廣與應用的主要責任。具體而言，無論是充電樁或充電站等基礎設施建設、消費環境的完善、補貼政策的審核等等都是由地方政府所負責。在中央政府祭出一系列的產業政策之時，地方政府雖然熱烈響應，但在實際的行動上卻有各自的「小算盤」。. 在整體車市反響不佳，基礎建設也嚴重滯後的大背景下，各地呈報的新能源汽車推廣計劃卻一再加大，新能源汽車產業聯盟和基地的籌組和建設也是此起彼伏。自 2009 年 3 月，北京汽車工業控股有限責任公司（北汽集團）、北京公交集 6.

(13) 團、北京理工大學等單位共同發起成立了中國國內第一個新能源汽車產業聯盟之後，上海、重慶、廣州等地也都先後建立屬於自己的集「產學研」為一體的產業聯盟。而在產業聯盟形成之時，新能源汽車的產業基地也在中國全國範圍之內呈現「遍地開花」之勢。從最早在北京成立的以福田汽車為中心的北京新能源汽車產業基地始，上海、吉林、濟南、重慶等地也都拿出了龐大的新能源汽車產業基地的計畫，而四川綿陽7、河北定州8等地更是先後宣稱要建立全國最大的新能源汽車基地。. 政治大源汽車產業發展中的問題，其中有兩條都與地方政府的角色有關，分別是：立. 前國務院總理溫家寶 2011 年在《求是》發表的文章中就明確指出中國新能. （1）無序發展，一些地方熱衷於鋪攤子，重複投入、重複建設；. ‧ 國. 學. （2）缺乏核心技術，許多領域還處於起步和跟蹤模仿外國技術階段；. y. Nat. 術路線、發展方向還不十分清楚。9. ‧. （3）條塊分割，科技資源分散，產學研脫節。具體到一些領域或產品，技. er. io. sit. 對應現實的狀況，產業聯盟與基地「遍地開花」，無論是否為政策規定的示範城市或地區，各地都爭先恐後上馬相關項目。在新能源汽車產業的起步和發展過程. al. n. v i n 中，非但各地沒有形成一個發展共識，反而各自為政，使得整個產業陷入分裂的 Ch engchi U 格局。. 對於產業聯盟/基地的籌組，Liu & Kokko (2012)就分析了中國新能源汽車產業發展中的主要行動者以及國家的相關扶植政策，認為中國政府的政策主要著重在推進技術的發展以及降低其售價。但由於主要的行動者都為國有，中國的汽車. 7. 劉秋鳳（2014 年 8 月 27 日）。四川綿陽將建國內規模最大新能源車生產基地。華西都市報。取自 http://www.wccdaily.com.cn/shtml/hxdsb/20140827/236470.shtml 8 定州建全國最大新能源汽車基地（2014 年 12 月 25 日）。北京日報。取自 http://bjrb.bjd.com.cn/html/2014-12/15/content_241302.htm 9 溫家寶（2011 年 7 月 16 日）。關於科技工作的幾個問題。求是理論網。取自 http://www.qstheory.cn/zxdk/2011/201114/201107/t20110714_93103.htm 7.

(14) 產業又處於嚴重分裂的狀態，故中央需要平衡各個部門之間的合作和競爭關係，一個重要的解決辦法就是建立起數個產學研聯盟和基地。然而這一研究事實上只納入了中央層級的佈局考量，忽略了中國地方政府強大的議價能力與能動性。陳玲&林澤梁&薛瀾（2010）就代入了地方政府以及其背後的激勵結構，分析了新能源汽車這一戰略性新興產業在地方層面的執行狀況，認為地方政府執行中央政府產業政策的實質動機是經濟激勵，由於新興產業的市場回報無法現時兌現,且其發展前景與本地的資源稟賦情況密切相關,因此對地方政府的經濟激勵呈現很大的不確定性和差異性。地方政府故而在平衡經濟發展和政治晉升的情況下則作. 政治大在貫徹上級任務時傾向將其與自身的利益相結合。立. 出實動、暗動、偽動、緩動等不同的路徑選擇。這一結論就很明確地指明了地方. ‧ 國. 學. 當吾人將新能源汽車的發展鑲嵌入中國整個新型城鎮化和「產城融合」的脈. ‧. 絡中，便可以發現，發展新能源汽車產業，幾乎滿足了地方政府所需要的一切外. y. Nat. 部要求。新能源汽車而各地忽略新能源汽車產業本身的發展，卻熱衷於產業基地. er. io. sit. 的建設，實際與地方政府的激勵結構（incentive structure）以及行為邏輯有很大的關係。Zheng, S. & Sun, W. & Wu, J. & Kahn, M. E.（2015）在對中國八個主要. al. n. v i n 城市的 120 個工業園區進行的研究中就發現，工業園區在產業和商業上的溢出效 Ch engchi U 應存在差異，表明地方官員更傾向於將園區設置在商業潛力大的地區，而不是產業潛力大的地區。這實際上反映了政府佈局工業園區背後的政治邏輯，即官員在. 決定是否建設工業園區及為其選址方面，會受到其政治地位與晉升激勵的影響— —商業潛力大的地區通過帶動房地產開發和零售業發展，可以為其創造一次性的巨額回報（如土地出讓金）；在產業潛力大的地區，企業稅收則是細水長流，是任期短暫的地方官員所等不及的。如是之故，工業園區往往與地方的新城同步建設，以此來推進兩者之間的相輔相成。. 由此，便可以初步認知，新能源汽車在地方上的發展，同「產城融合」的背 8.

(15) 景是分不開的。地方政府面對新能源汽車產業發展未成熟、後續不確定以及當下市場冷的境況，不是積極地進行核心技術的研發，基礎設施的建設等先期工作，而是不斷地投入其產業基地的開發和建設，寄希望於透過新能源汽車的「產」來帶動節能環保的「城」；反過來，「城」所帶來的人、資金、技術又可以促進「產」的進一步發展。然而，要深入地理解此一過程，可以通過討論以下的一系列問題來得到解答：地方政府發展新能源汽車產業的根本目的和邏輯為何？又是如何利用新能源汽車產業來達成「產城融合」的目標？此一互動過程中，產與城的關係為何？類似新能源汽車這種兼具多重目標的新興產業之發展，為地方政府的行為模式帶來何種新的內涵？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(16) 第三節研究個案——上海市嘉定區. 在研究個案的選擇上，本文將以上海市嘉定區作為案例。上海是中國最早的汽車製造中心之一，而嘉定則是上海乃至中國的汽車產業中心。從歷史的脈絡來看，上海在從民國時期中國資本與金融中心轉向 1949 年後中國最大的工業基地之過程中，國家始終扮演極為關鍵的角色，希望將上海從「帝國主義的娼妓」轉。在計劃經濟的歲月，由於政治原因變為「社會主義的櫥窗」（McGregor，2010）及其工業背景，上海也受到了中央最多的監視與掌控，地方自主性低。不過，也. 政治大的領頭羊。Thun（2006）就將上海的發展模式稱之為「地方發展型國家」（Local 立. 正是在這樣的背景下，促成了上海在改革開放初期汽車產業起步的時期成為當時. Developmental State）的典範，認為上海在早期即是以類似東亞發展型國家的產. ‧ 國. 學. 業模式推動汽車產業的發展，在以國產化作為主要訴求的年代，只有上海真正達. ‧. 到了汽車生產的國有化。而嘉定在這一過程中是極大的受惠者，成功依靠汽車產. er. io. sit. y. Nat. 業的落地實現了由虛無縹緲的「科技衛星城」向以汽車工業為主的工業化。. 「十一五」後期由於受到國際金融危機的影響，上海的經濟增速逐漸趨緩，. al. n. v i n 故而從「十二五」之後，「創新驅動、轉型發展」開始成為上海市主打的發展戰 Ch engchi U. 略，其中推進節能環保以及促進產業轉型是兩個重中之重。就推廣新能源汽車的肇始而言，緩解或部分解決環境污染，尤其是大氣污染的壓力，毫無疑問是各級政府的主要工作目標。以 2013 年為例，上海全年空氣質量優良率僅為 66%， PM2.5 年日均值為 62μg/m³，超出《環境空氣質量標準》新二級標準 27μg/m³； PM10 年日均值為 82μg/m³，超出新二級標準 12μg/m³。而根據環保部門的分析數據顯示，上海市 PM2.5 的污染源中，流動源的污染貢獻率已達 25.8%。作為中國對外門戶城市的上海，勢必要對這樣有損城市形象，乃至挫傷未來經濟、社會可持續發展的負面因素做出回應。. 10.

(17) 另一方面，經濟發展「新常態」後，面對全國範圍內「綠色」風潮的興起，透過新能源汽車這類新興戰略性產業，地方政府得以在邊際效應遞減的傳統產業之外得到新的經濟發展著力點。在新能源汽車的發展成為國家級戰略目標之後，上海對於爭取該項目的落地就頗為積極。2009 年末，上海就曾同北京、武漢、深圳、杭州、重慶、長春等多個城市競爭，試圖進入國務院最早的五個實施私人購買節能與新能源汽車補貼政策的試點城市之列。102011 年，上海被中央政府定為電動汽車國際示範城市，而嘉定區更成為全國唯一的電動汽車國際示範區。而後，上海也如願成為全國節能與新能源汽車示範推廣試點城市及私人購買新能源汽. 政治大. 車補貼試點城市之一。2013 年成為全國第一批確定的新能源汽車推廣應用城市。. 立. 而至於推廣與銷售一塊，由於環境壓力的緊迫，從中央到地方的各級政策就. ‧ 國. 學. 可以看出盡快普及新能源汽車乃是當務之急，故而在政策上即出現「重推廣、輕. ‧. 生產」的狀況，上海亦不例外。就推廣目標而言，在一系列的推廣扶植政策之下. y. Nat. （如表 2），上海計劃在 2013 年推廣 400 輛左右，2014 年 2100 輛左右，到 2015. er. io. sit. 年 7500 輛左右。而上海的補貼政策則將包括插電式混動車在內的多款車型納入目錄，除享受 3 萬元的地方補貼，還可以免費獲得價值 7 萬多元的專用新能源車. al. n. v i n 牌，同時區級財政再給予 1.5 C 萬至 2 萬的補貼。這種現金車牌雙重補貼的辦法被 hengchi U 譽為「上海模式」，更有人據此將上海褒揚為「中國新能源車個人消費之都」。而. 嘉定的電動汽車示範區也推出電動車分時租賃服務，希望通過先租後買來培養市場，為未來新能源汽車產業的發展做鋪墊。. 然而，正如前文提到前國務院總理溫家寶對新能源汽車發展中所存在的問題之批評（地方無序發展、熱衷鋪攤子；缺乏核心技術；條塊分割、產學研脫節且技術方向不明），在無數讚譽聲中的上海與嘉定，其實問題也十分突出與典型。. 10. 當時由於各個城市之間的競爭與博弈過於激烈，一定程度上也導致了中央的補貼政策一再延緩出台。 11.

(18) 首當其衝就是基礎設施的建設遠遠落後於規劃，在目標推廣數量年年大幅度攀增的同時，充電樁的數量則嚴重不足。按照規劃，到 2012 年，上海要建成充電裝置 1.3 萬個，充/換電 15 座，加氫站 2 座以上。但直到 2013 年，上海全市充電樁一共僅 1805 個，雖然大多數都位於嘉定的示範區內，但許多充電樁位置偏僻，使用率低，導致全市充電樁使用率僅占 6.76％，也就是有 1680 餘個充電樁一次也沒有使用過，「新能源車開不出嘉定、開不出汽車城」成為很大的非議。. 此外，即便在上海市轄區境內，各個區縣也對新能源汽車項目的落地展開極. 政治大籌，但浦東臨港近年來也開始著力建設新能源汽車生產應用基地，希望能夠藉由立. 大的競爭。雖然嘉定新能源汽車產業基地得以依託其傳統汽車產業的基礎先拔頭. 此發展契機與嘉定和金橋形成上海汽車產業的「三國鼎立」之勢。在這種背景下，. ‧ 國. 學. 各區也對上海的科研資源進行搶奪，嘉定原本希望與華東師範大學合作建設華東. ‧. 師大嘉定校區，但為了與汽車產業更好的結合，最終選擇了以汽車研究為特色的. io. al. er. 大設立智能製造研究院以引入交大的科研資源。11. sit. y. Nat. 同濟大學；而上海交通大學雖已先於閔行區建設新校區，但臨港則轉而尋求與交. n. v i n 從媒體報道以及其他二手資料綜合來看，上海一直是被作為新能源汽車在中 Ch engchi U. 國發展的模範標兵而樹立，在這其中嘉定區又承載了最多的任務。然而，細究新. 能源汽車項目在嘉定的落地，吾人可以發現其雖然作為全中國最早的一批新能源汽車產業基地以及唯一的電動汽車國際示範城市享有各界最高的期待與評價，但通過上文的論述也可看出許多典型的問題也在嘉定出現。經過實地的考察與調研，可以發現新能源汽車產業對於嘉定的意義並非僅僅停留在節能環保或是提振產業的單一維度上，而是顯露出招商引資、產城融合等多重意涵。綜上，透過對嘉定發展新能源汽車產業的探討，能夠以小窺大一探新能源汽車產業在中國實施的. 11. 浦東臨港新城招商辦事處（2015）。上海臨港智慧製造將引入上海交大技術資源。取自 http://www.lingangxincheng.com/chuangyebidu/xinwendongtai/2015/0702/397.html。 12.

(19) 本質，以及地方政府是如何經由「把握發展主動權」的策略上承下接來達成「產城融合」的目標，且進一步釐清這一「綠色」新興產業為地方帶來何種發展模式的轉變。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(20) 第二章理論架構與研究假設. 回顧前文所敘述之內容，新能源汽車是中國政府著力扶植與打造的新興戰略性產業，在中央政策的具體下達和實施的過程中，地方政府卻只關注產業基地的籌設，忽略基礎設施建設、技術研發等產業發展的前期準備工作。這實際是與整個新型城鎮化脈絡下地方政府「產城融合」的發展新模式是分不開的。. 故而，本研究將圍繞地方政府，探討其如何在自身「企業化」的狀況下「把. 政治大業的溢出效應滿足自身的短期利益，並重新形塑地方的自主性與都市權力。而透立握發展主動權」，在承接中央政府產業長期「綠色發展」目標的同時，亦利用產. ‧. ‧ 國. 容錯空間。. 學. 過「綠色發展」的正當性和不確定性，地方政府也為自身謀取到更大的自主性和. sit. y. Nat. 在理論的回顧上，本章將闡釋中國改革開放後中央-地方關係改變所導致的. al. er. io. 地方行為模式轉變以及稅制改革後地方政府由經營企業向經營城市傾斜；此外，. v. n. 也將試圖釐清中央政策下達地方過程中地方對政策的異化和新的發展內涵為央. Ch. engchi. i n U. 地關係添加了何種新意義，並與新能源汽車產業在中國的發展相連接。. 14.

(21) 第一節理論架構. 一、改革開放後的地方政府行為. （一）分權的影響. 改革開放通常被公認是中國經濟轉型的起點，為了解釋此後地方政府的行為邏輯與中國經濟快速增長之間的關係，張軍、周黎安等（2008）提出「為增長而競爭」的概念，而這一概念大致可以被分為兩個層面，首先是中國改革開放後的. 政治大就認為中國的中央與地方關係立、地方政府角色轉變以及經濟發展主要圍繞在集權. 經濟成長乃基於 1980 年代開始的中央向地方的財政和行政分權。周飛舟（2012）. ‧ 國. 學. 和分權的問題上。改革開放前三十年表現為中央高度集權的「集線模式」和中央放權的「地方競賽模式」之週期性循環，而在這種循環下，經濟表現呈現「一放. ‧. 就亂，一收就死」的局面。對於改革和分權的肇始，Shirk（1993）基於理性選擇. sit. y. Nat. 理論從黨內升遷機制的角度分析，認為 1980 年代中國經濟改革的背後其實隱含. al. er. io. 著「接班競爭」的政治邏輯。高層政治菁英期望通過財政分權等一系列措施以獲. v. n. 得省部級官員的支持並進而角逐更高的職位。Naughton（2007）則認為中國改革. Ch. engchi. i n U. 的模式其實受到整體經濟環境的形塑，並且也是經濟力和政治力不斷交互影響下的結果。文革後中國經濟的穩定其實應歸功於計劃經濟的遺留，而改革者也是在缺少總體改革藍圖的情況下依照經濟和政治情勢的變化而漸進式地推行改革。. 改革開放初期，伴隨著中央放權以及財政包幹制的實行，隨之而來的首先是農村經濟的起飛。地方政府在分權後獲得了大量經濟資源和地方企業的實際產權，因而得以為當地企業提供庇護和便利。他們或利用行政力量幫助本地企業獲取關鍵資源，或直接加入市場競爭，形成一種「地方政府企業主義」（Local State Corporatism）以推動鄉鎮企業的經濟發展，從而為地方政府創造更多的收入來源； 15.

(22) 另一方面，地方企業的發展所帶來的經濟增長，也能夠成為地方官員晉升的重要。在這種情況下，地方政府與企業的利益高度相關，地方政府也政績（Oi, 1999）擁有極強的誘因以推動當地經濟的發展。Lin & Liu（2000）就透過對 1970 至 1993 年間中國大陸省級數據進行分析，證明了財政分權對經濟成長過程確有正向影響。. 與許多前蘇聯與東歐共產國家不同，中國的經濟轉型並未伴隨著私有化，故而 Walder（1995）據此認為「地方政府即廠商」（Local Governments as Industrial Firms）。1980 年代進行的財政改革改變了中國各級政府間的關係，財政激勵隨著. 政治大內的企業征稅後只要向上級政府上繳確定的數額即可。地區的經濟發展越快，企立政府級別的降低而增強。企業只需繳納一定稅率的稅額，而各級政府向所屬轄區. 業財務績效越好，當地政府的收入增長也越多。所以楊善華（2002）就認為分權. ‧ 國. 學. 後的地方鄉鎮政府已經從改革前的「代理型政權經營者」12轉化為「謀利型政權. ‧. 經營者」，鄉鎮政權扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者的雙重角. y. Nat. 色，一些鄉鎮政權的行為實際與企業無異。鄉鎮政府直接參與經營活動以滿足自. er. io. sit. 身利益。Duckett（1998）就將後毛澤東時代的中國這種經濟利益導向的模式稱為「企業型國家」（Entrepreneurial State），地方政府直接涉入商業行為，並出於利. al. n. v i n 益考量不斷推進市場改革；而改革中的行為主體則被定義為「官僚企業家」（BEs） Ch engchi U （Gore, 1998），地方官員除直接進入商業活動以謀求利益，地方經濟的成長亦可為其帶來政治上的升遷並滿足社會的福利需求。. 另一方面，中央對地方的放權讓利不僅有效地刺激了地方經濟的增長，並且進一步展開了區域之間的競爭，形成一種中國式的財政聯邦制（Qian & Jin & Weingast, 2005）。財政聯邦制使得地方政府的誘因導向市場和生產性企業；跨區. 12. 鄉鎮政權作為一級政府也具有一定的權力運作空間，但是行政管理職能上的單一化和上下級政府職能的一致性，使它的主要特徵表現為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執行，故而稱為「代理型政權經營者」。 16.

(23) 域競爭更增強了此一誘因機制。這種體制不僅使地方政府有了自己的經濟利益，也促進地方政府積極投入當地經濟發展以獲取財政收入。在分權狀態下，政府間的競爭會對地方政府隨意干預市場構成約束，而區域政府間的競爭則限制了官員的掠奪性行為。不過，相對於這種觀點，Tsai（2004）則認為中國經濟已經歷了分權和快速工業化的過程，但隨著地方經濟自治能力的增強，地方政府非正式的應對策略應運而生，而這也就弱化了中央政府的國家能力，阻礙了市場發展。Cai & Treisman（2007）也反駁了財政聯邦制對中國經濟發展績效的詮釋，認為分權和中國的經濟成果之間並不存在令人完全信服的聯繫，而是中央市場派和保守派. 政治大政分權對中國經濟的正面效益只有在政治集權的條件下才會出現。立. 之間的競爭引發了促進經濟增長的政策。Blanchard & Shleifer（2000）則指出財. ‧ 國. 學. 雖然目前大多數研究都肯定了分權對於中國經濟發展的巨大作用，但是其負. ‧. 面影響也同樣不容忽視。分權和財政包幹的實施強化了地方利益與地方觀念，從. y. Nat. 而使地方政府從經濟活動管理者進而成為經濟活動的利益主體。各地為了增加財. er. io. sit. 政收入，千方百計發展當地企業，甚至盲目生產、重複建設，導致出現「諸侯經濟」的傾向（沈立人、戴園晨，1990）。而行政性分權所帶來的市場分割也使地. al. n. v i n 方政府過度介入經濟行為，不僅影響宏觀經濟的穩定，也造成貪汙腐敗和尋租行 Ch engchi U. 為盛行，不利於經濟的長期發展（銀溫泉、才婉茹，2001）。Young（2000）則認為中國的漸進式改革策略一方面增加了地方自主性，另一方面也維持著許多計畫經濟時期的殘留和扭曲，這些殘留與扭曲造成了許多尋租空間的產生，導致地方政府大量的尋租行為（rent-seeking），進一步創造扭重複建設、地方保護主義等結果，最終使得中國國內市場被分割的狀況越發嚴重。Poncet（2003）的研究就證明了這一情況。其根據 1987 至 1997 這十年間的數據，發現中國各省區在對國際市場開放程度不斷上升的同時，對內卻不斷走向區域封鎖。. 總體而言，現有的關於分權以及地方政府角色轉變之文獻，大都還是聚焦在 17.

(24) 改革的第一階段，並且將各個地方政府作為一個整體來理解。在改革開放已歷經三十餘年後，地方政府所需要面對的不再僅僅是發展經濟的壓力；而在新的壓力之下，研究者也並沒有特別關注不同的地方政府角色之新變化，遑論其在不同變項下所呈現出的不同行為模式（behavior patterns）。. （二）官員激勵與績效評估機制. 除了以分權來解釋改革開放後地方政府的行為之外，「為增長而競爭」的另. 政治大展中國家經濟起飛的關鍵，而其中政府的激勵尤其重要，因為增長需要提供合適立一面向是從地方官員的激勵結構來分析。通常來說，「把激勵搞對」被認為是發. 。從地方官員的激勵才會發生，而人們對激勵確實會做出反應（Easterly，2001）. ‧ 國. 學. 的政治激勵（political incentive）角度研究中國內部治理的特徵的觀點認為雖然財. ‧. 稅激勵無疑構成地方政府行為的一個重要動力，但作為處於科層制之中的政府官. y. Nat. 員，除了關心地方的財政收入外，事實上對升遷以及績效評估更為敏感（Tsui &. er. io. sit. Wang, 2004; Li & Zhou, 2005）。在中國的壓力型體制（榮敬本等, 1998）之下，上級對下級存在許多幹部考核指標，並以此作為官員晉升、降職、免職、獎勵和處. al. n. v i n 分的主要依據，完成這些量化指標對於地方官員的政績考核結果至關重要，亦是 Ch engchi U. 其仕途升遷的基礎之一（O’Brien & Li, 1999）。而在此類指標中，經濟增長和社會穩定往往被作為優先考量的項目。Blanchard & Shleifer（2000）也認為相比俄羅斯，中共中央擁有絕對的權威並得以直接任命地方的官員，因而有能力獎勵和懲罰地方官員的行為；而俄羅斯功能紊亂的民主體制不僅無法使中央政府有力貫徹其目標，也沒有能力來影響地方政府的所作所為。是故中國和俄羅斯對地方官員的權威和任免能力的不同導致了兩國不同的經濟績效。. 在這樣的基礎之上，周黎安（2007）指出轉型時期中國的政府治理機制類似一種政治錦標賽模式（political tournament model）。此一晉升錦標賽實施的基本 18.

(25) 前提之一是行政和人事方面的集權,而其本身可以將關心仕途的地方政府官員置於強力的激勵之下,因此這是將行政權力集中與強激勵相容在一起的一種治理政府官員的模式。在此模式下，上級政府以國內生產總值（GDP）成長率來評估和考核下級政府官員績效、由而決定誰能升遷。由於地方官員升遷與當地經濟發展狀況聯結，地方官員為仕途前景而相互競爭時，要特別在意轄區內的經濟發展。因此，地方官員要在激烈的政治升遷過程脫穎而出，必須於轄區經濟發展水準上超越潛在對手，其手段就是競相改善本地區的投資環境，運用一切可能的方式吸引投資者,保護投資者的利益。Li & Zhou（2005）根據改革開放時期中國分省數. 政治大常運用相對績效評做法來減少考核誤差，印證了地方官員晉升競標賽的存在。基立. 據就發現政治提拔與地方經濟成長呈現正相關，且中央在考核地方官員績效時通. 於以上論調，周黎安（2008）認為晉升競爭與 GDP 考核模式做為管理官員的激. ‧ 國. 學. 勵機制，是中國大陸經濟成長的重要基礎；但晉升錦標賽自身的一些缺陷，尤其. ‧. 是其激勵官員之目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重衝突，也是中國當前經. er. io. sit. y. Nat. 濟面臨的如各地重複建設、區域間不合作行為等重大問題的主要根源。. 不過，從政治激勵的角度看待地方政府行為也面臨其自身的挑戰。首先是經. al. n. v i n 濟績效並非總是中央政府用以考核地方官員的標準。1989 年「六四」事件後一直 Ch engchi U 到鄧小平南巡講話，官員的任用和升遷明顯地是以意識形態的「純淨」作為首要考量。政治激勵的觀點忽略了中國大陸幹部評估和升遷制度對於政治環境和意識形態的高度敏感性（Huang，1999）。其次，政治激勵的觀點也忽略了人際關係網絡在官員升遷中的重要影響，擁有更好關係網絡的官員往往更容易被派去那些容易出政績的地方進行鍛煉進而升遷（陶然 & 陸曦 & 蘇福兵 & 汪暉，2009）。. 綜合而言，無論是從分權還是晉升競標賽的角度來看待改革開放後中國地方政府行為的轉變，兩者的共通之處皆在於伴隨著外部環境的變化，地方政府開始以經濟發展為優，進而出現「企業化」的趨勢——不斷推進轄區內的民營化改革。 19.

(26) 然而，隨著改革和地方政府企業化的不斷發展，地方政府越發由經營企業轉型經營城市，而這就牽涉到中國財政結構的改變所帶來的影響。. 二、稅制改革與地方政府經營城市的轉向. 中央地方分權後實行的財政包幹制帶來的一個重要影響即導致了 1949 年以來從未有過的「弱中央、強地方」的格局，地方積累了大量的財力，而中央的財政收入比重過小。這不但降低了中央政府調控經濟運行的能力，而且也使得中央. 政治大權的底線，因此需要重新調整中央與地方的關係（王紹光，1997）。立. 政府的權威受到影響（周飛舟，2012）。某種程度上，當時的分權已經逾越了分. ‧ 國. 學. 1994 年分稅制改革成為中國中央與地方關係轉變的一個重要分水嶺。其目. ‧. 的是為了解決三個領域的問題：抑制財政收入下降和對政府尤其是中央政府提供. y. Nat. 充足的收入；消除稅收結構中的扭曲因素和增加透明度；調整中央-地方政府之. er. io. sit. 。分稅制最主要的內容是按稅收劃分中央和地方收間的收入分配（Wong，2003）入，諸稅種中規模最大的一種——增值稅被劃為共用稅,其中中央占 75%,地方占. al. n. v i n 25%；另外,中央稅還包括所有企業的消費稅。按分稅制的設計,所有企業的主體 Ch engchi U. 稅種(增值稅、消費稅和企業所得稅)都要納入分稅制的劃分辦法進行分配。2002 年實行的所得稅分享改革更是將企業所得稅和個人所得稅由地方稅變為共用稅種。通過這種劃分,迅速改變了中央財政偏小的局面。而為了保護地方積極性且照顧既得利益格局，則實行稅收返還和轉移支付制度（周飛舟，2006；2011）。. 通過稅制改革，一方面將原來大量的地方財政收入集中於中央，另一方面也將稅收權力和安排支出責任的權力集中於中央。但就地方政府來說，其財政收入增長方式發生了明顯的轉變，即由過去的依靠企業稅收變成了依靠其他稅收尤其是營業稅，故而地方政府經營鄉鎮企業的熱情大減。2002 年所得稅分享改革使 20.

(27) 得地方政府能夠從發展企業中獲得的稅收收入進一步減少,同時使得地方政府對營業稅的倚重進一步加強,營業稅已經成為最為重要的支柱性收入(周飛舟,2006;2007)。在這種壓力下，地方政府被迫通過發展建築業和相關的第三產業來增加預算外收入，而這又與 1990 年代末興起的城市化浪潮緊密相連，經營城市和經營土地成為地方政府推動經濟和財政收入雙增長的發展模式（周飛舟， 2012）。. 在城市化過程中，地方政府往往將各類項目捆綁起來，通過城市綜合規劃提. 政治大保證一定的耕地面積推行了土地市場招拍掛公開制度等管理政策，但是一來土地立高土地開發的附加值，增加非預算性收入（渠敬東，2012）。雖然中央政府為了. 使用執行權在地方政府手中，二來地方在面對預算吃緊的狀況下必須尋求預算外. ‧ 國. 學. 與制度外的新形式以增進收入，這也就成為地方政府必須牢牢扣緊土地開發的最. er. io. sit. y. Nat. 化下綜合開發的表現（簡旭伸，2012）。. ‧. 主要原因。改革開放後的開發區熱以及 1990 年代興起的大學城熱都是這種城市. 以土地為核心的經營城市之進程一方面滿足了地方政府財政上的需要，另一. al. n. v i n 方面也成為地方政府政治擴張的過程。在城市變遷與動態競爭中，地方政府扮演 Ch engchi U. 了最為積極的角色，甚至於城市化議程已取代工業化議程成為地方政府的頭等發展目標。Hsing（2010）就將地方政府視為「國家權力的地域化」（a territorialization of state power）,而非僅僅是中央政府的補充。「地域化」作為一種鞏固權力的空間策略，成為地方政府自我鞏固的重要工具，其手段就是通過城市建設項目以及藉助城市現代化與城市形象鞏固地方治理的合法性，以城市化的建設者與推動者的角色自居。從 1990 年代的開發區模式到 2000 年代開始的新城建設模式，地方政府經營城市的發展思路日益清晰，形成一種「都市經營主義」（ Urban Entrepreneurialism），而這一理路背後隱含的邏輯即地方政府將作為都市最大的. 21.

(28) 規劃者和開發者從城市運營中創造價值。為了實現此種「都市經營主義」，地方政府也逐漸演化出三種具體的空間擴張策略——空間生產（Place production）、空間消費（Place consumption）與空間市場化（Place marketing），通過綜合性的使用，來達成空間增值的結果。. 現有的理論與文獻所討論的，大多是基於單純的產業園或是新城之開發，對於「產城融合」的概念則少有涉及。從「產城融合」的出現脈絡來看，一方面是中國各級政府對於原有發展模式失敗經驗的反思產物；另一方面則是依靠「產」. 政治大果說早年地方政府是出於工業主義主導意識下的遺緒來發展各種工業園與產業立. 與「城」的相互扶持來為地方的發展尋找新的著力點和正當性（legitimacy）。如. 園，而後是向新都市主義主導下的新城開發邁進，那麼所謂的「產城融合」則象. ‧ 國. 學. 徵了地方政府開始將這兩種意識形態糅合在一起。在具體融合的過程中，地方政. ‧. 府如何分配「產」與「城」的比重，就出現了值得討論的空間。. y. Nat. er. io. sit. 總之，由經營企業到經營城市，實際反映了地方政府在應因外部條件改變時自身發展模式的轉變。進入新世紀後，除了經濟發展之外，許多新的要求被納入. al. n. v i n 地方政府的考核標準之中，包括了環保、維穩等面向。在這種情況下，地方政府 Ch engchi U. 自身的行為模式又發生了新的變化，接下來就將梳理地方政府如何應對新的外部條件變化。三、項目制與中央政策在地方的轉化由於分稅制結束了地方「自收自支」的局面，地方政府出現了巨大的收支缺口，這就需要預算外收入以及中央對地方的財政轉移支付進行彌補，而這種自上而下的規模巨大的財政轉移支付，也成為分稅制後央地財政關係中的一個重要特點。而在另一方面，雖然分稅制的實行建立了一套由下而上的財政汲取機制，但中央提出重大經濟和社會發展及戰略目標後，還是需要通過「行政發包」在各級 22.

(29) 地方政府間層層傳達和部署，戰略目標也被不斷分解下達。. 不過，財政轉移支付並不能完全滿足地方政府的需要。王紹光（2002）就認為中國政府間轉移支付的潛在邏輯是為了維持國家的團結和統一；那些非漢族人口占多數的省份得到了最高水準的資助，即使他們的收入水準高於那些貧窮省份。此外，在行政逐級發包的過程中，即使伴隨著大量事權和自由裁量權的下放，但在分稅制的背景之下，省以下實際還是實行「財政包幹制」，由上級撥付的預算資金相對固定但卻往往入不敷出，需要通過更多的預算外資金以及各種創收獲得. 政治大作的情形，即財政轉移支付採用專案制的方式在行政層級體制之外靈活處理（折立（周黎安，2008）。在這種情況下，資金的分配出現了依靠「條線」體制另行運. 曉葉&陳嬰嬰，2011）。各種財政資金開始以「專項」和「項目」的方式向下分配，. ‧ 國. 學. 而且越來越成為主要的財政支出手段，甚至可以被認為是「項目治國」（周飛舟，. ‧. 2012）。. y. Nat. er. io. sit. 折曉葉 & 陳嬰嬰（2011）通過對「項目進村」案例進行研究，認為依靠項目制運作的轉移支付，重新建立了一整套自上而下的動員型財政體系。國家部門. al. n. v i n 通過「發包」項目，自上而下地發佈重大問題的焦點事項，向地方傳達國家經濟、 Ch engchi U 政治和社會的意圖和責任，動員地方財政以配套的方式向專案指引的專項建設任務投入。在這種項目體制下，上級以項目「釣魚」，動員下級財力，並為下級運作項目工程提供合法性和迴旋餘地。地方可以借助國家項目給予的合法性擴展投資，以「打包」的方式，將多個項目捆綁在綜合性的「發展工程」、「行動綱領」等具有地方發展戰略意圖的宏大社會工程之上，這樣不但易於集中投向地方所需，形成新的建設運動，而且可以帶動地方資本擴張。而項目的初衷則有可能在這樣的動員過程中被加以改變。. 由項目的初衷與目標在政府間由上至下傳遞過程的異化可以看出中國地方 23.

(30) 政府擁有不可忽視的自主性空間，從毛澤東時代一路延伸至改革開放，地方政府的自主性向來是「大」與「小」而非「有」或「無」的問題。由於中國政府是由許多擁有不同程度自主權的機構共同形成的一個「分立結構」，科層機構在功能上相互分割，由此出現高度的府際（intergovernmental）與部際（interagency）的利益衝突。在這種「條塊分割」的背景下，官僚機構與地方政府相對於中央政府的權力大增，李侃如（ 1992 ）即據此以「碎裂式威權主義」（ Fragmented Authoritarianism）概括這種特殊的政府結構。而 Shue（1988）的蜂窩式結構理論亦認為中國的基層政府都是相對獨立而自給自足的單元，主要在垂直方向和上級. 政治大變通執行甚至抵制對地方不利的政策。立. 政府發生聯繫；基層幹部並非簡單服從上級指令，而是極力維護和伸張地方利益，. ‧ 國. 學. 不過，無論是李侃如還是 Shue 的理論，都只將目光聚焦於黨國體制內部，. ‧. 忽略了社會行動者的角色和能力。為了彌補這種遺憾，Mertha（2009）提出了第. y. Nat. 二代的「碎裂式威權主義」理論（Fragmented Authoritarianism 2.0），認為雖然中. er. io. sit. 國大陸至今在政治上未有根本性的變革，但在社經變遷逐漸加劇的背景下，許多官僚機構出現了力有未逮（Agency Slack）的情況而使許多過去被排除在決策圈. al. n. v i n 外的社會行動者得以發揮政策影響力。事實上，原始版本理論與 2.0 版的最大差 Ch engchi U. 異在於前者主要關注「條塊」之間的分割，而後者則進一步納入了「塊」與「塊」之間的衝突,體現出社會中心論的觀點。. 「碎裂式威權主義 2.0」固然彌補了原版理論忽視社會的缺憾，但是其自身則也明顯低估了威權政體在面對社經變遷時所能夠展現的彈性。為了應對日益複雜的治理挑戰，中國在地方一級率先實施的政策改革已不再限於經濟領域，而是深入到行政、社會以及政治領域，中央政府在諸如行政體制改革、應對公民社會崛起等方面的具體事務執行上允許地方政府保有自己的空間以進行政策試驗， Florini & Lai & Tan（2012）就認為中央政府對此種地方試驗的默許甚至支持已讓 24.

(31) 中國的威權體制發展為一種新的「調適性威權主義」（Adaptive Authoritarianism）。具體到產業政策中，在強大的趕超西方的共識下，中央政府甚至於可以接受地方政府在結果成功為前提下的自行其是，並且會主動支持和推廣地方的成功經驗到全國，中央政府反而成為一個地方發展模式互相競爭、博弈的平台（Chu，2011）。. 不過，地方政府雖然獲得了極大的自主性與容錯空間，但中央政府對於不同地方的投機行為需要全面地考量各地差異與不同因素，並由此表現出不同的容忍程度。中央對於經濟發展水平更高的地區擁有預算外收入的容忍度更高，因為這. 政治大於生產性活動；而在農業部門佔比重較大的地區，中央則為了維穩而管控較緊立些地區得以在維持地方穩定的情況下額外攤派，同時其預算外收入可能也更能用. （Zhan，2011）。. ‧ 國. 學 ‧. 本文以為，中國雖然朝向「調適性威權主義」發展，但中央政府對於「調適」. y. Nat. 仍然保有一定的底線和原則。而「超趕共識」的立基點在於中國長久以來的民族. er. io. sit. 主義氛圍使得追趕西方成為國家發展的首要矛盾。然近年來隨著環境、能源等國內矛盾的逐漸突出，且每一項都關乎社會大眾的切身利益，追趕西方的首要性便. al. n. v i n Ch 逐漸讓位於處理國內矛盾。其中，尤其是環境與生態危機的暴露，牽涉面極廣， engchi U 甚至於威脅到政局的穩定，讓地方政府無論甘願與否，都必須將自身的行為納入「綠色」的軌道，既滿足中央政府的要求，亦回應民間的訴求。. 但與「超趕共識」具有明確與單一的趕超對象不同，「綠色」就其定義而言即具備多重的意涵，廣義而言即可持續發展（sustainable development），而狹義上則包括了 GDP 單位能耗、污染物排放、新能源比重等指標。因此，在地域廣袤的中國，各地對於「綠色」的解讀就存在巨大的差異性；此外，在中央由上至下的目標責任考核制下，並非每一個「綠色」指標都與官員的仕途聯繫在一起，目標特徵和激勵強度都會影響目標的完成情況。（Liang , J. & Langbein, L . , 2015）。 25.

(32) （Green 這種看似無法達成一致的情況，反而逐漸為一舉國一致認同的「綠色共識」 Consensus）之形成奠定了條件。無論是中央還是地方，都不拘泥於特定的發展政策或是執行途徑，而是共同服膺於綠色發展的長期目標下，中央得以「畫地為牢」讓地方政府在綠色發展的底線下進行政策試驗，而地方則藉此獲得更大的自主性與容錯空間。. 在各種新的發展內涵被加入地方官員的施政目標中後，中央與地方的互動模式與地方的行為也會發生相應的變化。中央政府通過創造新的誘因促使地方增長. 政治大益需要。就環境保護面向來看，李侃如就認為中國地方層面擁有很大的多樣性和立. 方式的轉向，而地方政府也藉助各種策略來滿足中央政府的要求和地方自身的利. 自主空間，地方政府優先發展經濟的壓力巨大。因此，長期的永續發展目標往往. ‧ 國. 學. 服膺於短期的經濟成長指標之下（Lieberthal, 1997）。而 Kostka & Hobbs (2012)通. ‧. 過對山西省落實能源政策的研究，認為地方政府通過將國家能源政策與地方重大. y. Nat. 利益或有重要政治影響的利益群體進行「捆綁」（bundling），並用這種一石二鳥. er. io. sit. 的辦法來銜接國家優先發展目標與地方實際利益之間的鴻溝。而對於缺乏類似「利益捆綁」潛力的國家政策，地方政府則傾向於不去實施。類似的中央與地方. al. n. v i n 互動關係也可見於雲南省對於小型水電站的修建。在「統合協作」（corporatist Ch engchi U. collaborative）的視角之下，地方官員出於晉升的目標，將環境與農村發展的相關議題與地方經濟成長以及私人企業的利益組合起來以完成政治任務，由此導致的過度開發則造成了雲南各主要河流的「公地悲劇」（Wang & Tseng & Zheng, 2013）。. 不過，上述各項研究雖然分析了中央與地方關係轉變的宏觀結構，亦揭示了地方在面對新的外部形勢改變時所採取的不同微觀策略，卻忽略了地方政府在實踐具體策略之前的行為與思考理路的根源，即介於宏觀與微觀之間存在一中層理論（theories of middle range）的可能性。改革開放以來數次的結構性更動，雖然讓地方政府追求發展的具體方式發生改變，卻並未觸動其對於轄區事務的主導和 26.

(33) 掌控權。而這種主導權具體而言即為地方政府擁有對所轄區域的開發權與經營權。換言之，中央的宏觀政策與地方發展形勢都存在著變動性與不確定性，倘若要「緊跟形勢」，地方政府惟有把握住自己對轄區的主導權，主動地調整自身發展戰略來適應外部環境的轉變。故而，無論是「利益捆綁」或是「統合協作」，實際上皆為此種「把握發展主動權」的微觀顯現。. 具體到類似新能源汽車這樣的戰略性新興產業，由於其「戰略性」的產業背景，使其發展帶有長期「政治任務」的色彩；於此同時，發展此一產業也兼具節. 政治大便頗值得玩味。倘若既能夠滿足中央訂立的發展目標，又能夠將其納入地方的發立. 能環保、產業轉型升級等多重意涵。面對此種產業發展的契機，地方政府的抉擇. 展脈絡，為自身帶來新的成長點，無疑將為地方官員帶來更多的政治資本以及晉. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 升機會。. Ch. engchi. 27. i n U. v.

(34) 第二節研究假設——重「城」輕「產」的「產城融合」實踐. 縱觀文獻和理論回顧的結果，本研究認為新能源汽車產業在中國的發展可被劃分為三個層次： 1、節能環保的綠色發展戰略帶來國家整體發展的外部條件和對地方政府激勵結構的變化——中央政府發展新能源汽車產業和地方政府承接的背景； 2、地方政府為適應外部條件的改變而主動把握發展主動權——地方政府主動承接新能源汽車產業的動機，並將其視為長期的發展目標；. 政治大關鍵性資源——新能源汽車產業基地「遍地開花」，地方政府將此一產業立. 3、「把握發展主動權」下地方政府為了招商引資必須掌控土地開發權作為. 同本地的城市化議程相結合，且滿足地方官員任期內的短期利益。. ‧ 國. 學 ‧. 具體而言，本研究假設：在利用新能源汽車產業進行「產城融合」的實踐過. y. Nat. 程中，地方政府看準外部條件的變化，「把握發展主動權」引入此一產業。但地. er. io. sit. 方政府所看重的，是新能源汽車產業所帶來的包括拉抬固有產業、土地開發、第三產業發展、發展合理性空間拓展以及城市化等溢出效應，並希望藉此重塑地方. al. n. v i n 的自主性與都市權力。由此造成「產城融合」的異化，形成重「城」而輕「產」 Ch engchi U 的局面，新能源汽車產業本身的發展初衷也被逐漸消解。而在此一過程中，為了. 橋接中央長期的產業發展目標和自身任期內的短期利益回報之間的矛盾，地方政府充分利用綠色發展大趨勢下的「綠色共識」，來規避中央及上級政府的規制和擴大容錯餘地。（見圖 1）. 28.

(35) 圖 1：研究假設圖. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 來源：作者繪製. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(36) 第三節研究方法. 本研究的資料來源，以 2015 年 7 月至 8 月在上海市執行的 7 人次田野調查原始實證資料作為分析基礎。受訪單位包括上海市社會科學院部門經濟研究所、上海市社會科學院發展政策研究中心、同濟大學、上海國際汽車城發展有限公司、上海國際汽車城新安亭聯合發展有限公司、上海大眾汽車有限公司等。受訪者涵蓋了產官學各界人士，每次深度訪談時間約在一小時至一個半小時左右。除此之外，本研究同時輔以各次級資料（統計年鑒、調查報告、研究報告、期刊論文、. 政治大. 公司年報、公開資料、網路資料…），以一、二手文獻交織作為分析之論據，共. 立. 學. ‧ 國. 同構築文章的主體。. 表 1：2015 年 7 月至 8 月田野調查訪談名單訪談時間. 上海國際汽車城發展有限公司，. 2015/07/29. 上海市嘉定區. sit. io. 上海國際汽車城新安亭聯合發展. n. al. Ch. 有限公司. er. 部門經理. 02. 訪談地點. y. Nat. 01. 訪談對象. ‧. 編碼. 2015/07/29. n U engchi. iv. 上海市嘉定區. 03. 同濟大學汽車學院，教授. 2015/08/05. 上海市嘉定區. 04. 上海大眾汽車有限公司，部門經. 2015/08/05. 上海市嘉定區. 2015/08/12. 上海市徐匯區. 2015/08/12. 上海市徐匯區. 2015/08/20. 上海市楊浦區. 理 05. 上海社會科學院部門經濟研究所，研究員. 06. 上海社會科學院發展政策研究中心，研究員. 07. 同濟大學經濟與管理學院，副教 30.

(37) 授. 本論文後續章節安排如下：. 第三章回顧新能源汽車產業在中國的發展歷程，包括其發展的動機與誘因，以及為了在短期內快速推廣這一新興產業而採取的一系列扶持政策和規劃。通過對新能源汽車大的發展背景及其政策錯配之論述，得以引出地方政府在承接中央任務時的自身意圖及其所發揮的作用。. 政治大第四章將以上海嘉定為案例，闡述嘉定在面對發展的外部條件改變以及自身立. 產業發展遇到瓶頸時，如何「把握發展主動權」，利用新能源汽車來為發展注入. ‧ 國. 學. 「綠色動力」。利用新興產業的不確定性，在拉抬固有產業的同時為產業未來的. ‧. 發展預佔空間。. sit. y. Nat. io. er. 第五章分析嘉定憑藉產業基地與示範區的建立，不僅廣招科技研發人才以實現了新能源汽車產業的落地，亦在「新動力、新城市」的口號下引入準生態城的. al. n. v i n Ch 概念，用以最終推進城市化的進程。而在這一過程中，「綠色共識」被用以橋接 engchi U 短期的地方官員利益以及長期的產業發展與節能環保壓力。. 最終章為結論，統領全文內容。. 31.

(38) 第三章新能源汽車產業在中國. 早在上世紀九十年代，發展新能源汽車這一構想就已出現在中國國家的官方戰略中，不過直到「十五計劃」中將新能源汽車的產業化和商業化作為未來戰略目標後，新能源汽車才算正式在中國「上路」。2005 年以後，伴隨著國際原油價格的上漲以及長久以來粗放式發展模式所帶來的種種弊端之顯現，新能源汽車在中國的發展開始步入「快車道」。在中央政府和地方政府的雙重推動之下，新能源汽車在極短的時間內快速發展，各地的相關項目不斷上馬，產業基地和聯盟也出現遍地開花的趨勢。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 與美、歐、日等該領域的先發國家相比，中國的新能源汽車產業雖然是以商業化和市場化作為發展目標，但在中國對新能源汽車本身市場需求並不強大的現. ‧. 實下，惟有通過國家的「有形之手」來快速達成國家所預設的各項目標。這種情. sit. y. Nat. 況之下，新能源汽車產業被賦予了政治任務的色彩，故而在其發展過程中，政府. al. er. io. 主導的政策激勵以及財稅補貼成為推動其發展的主要動力；此外，國有部門所扮. v. n. 演的角色也頗為重要，在領導產業發展的龍頭中，北汽、上汽、長安等國有汽車廠幾乎佔據了大宗。. Ch. engchi. i n U. 然而，强力的國家扶持措施也使得發展目標在地方的承接上出現了政策的異化，包括新能源汽車產業基地重複建設、規劃浮誇、地方保護等問題頻頻出現。因此，本章將回顧中國新能源汽車產業的發展歷程和現狀這一宏觀的結構，分析國家層面推動其發展的政策和制度框架，藉以討論是何種誘因吸引地方政府在市場並不叫好的情況下持續響應，以利後續的論述。. 32.