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第六章 結論
從中國過去三十年的發展歷程來看，隨著外部發展條件和內部激勵結構的變 化，無論是改革初期經營鄉鎮企業，亦或是之後轉向經營所轄區域，地方上始終 是在發展「產」還是發展「城」之間徘徊。「產城融合」這一模式的出現，與其 說是中央政府總結過往的經驗與教訓後所設下的目標，毋寧稱其為是地方政府適 時觀察，「把握發展主動權」的結果。而在這一背景下，新能源汽車產業甚至於 整個綠色發展趨勢的興起，幾乎完美符合了「產城融合」所需要的一切條件，既 能夠帶來新的經濟成長點，又可以促進固有產業的升級，且滿足綠色環保的要求。
然而，同中國許多「雷聲大、雨點小」的發展計劃一樣，國家的目標在由上 而下傳遞的過程中，逐步被地方政府吸收、俘虜乃至消納入地方的發展議程，成 為其藉以重塑地方權力和自主性的憑藉。國家設定宏偉的規劃、投入巨額的資金，
希望能夠在最短的時間內「多快好省」地帶來新能源汽車的普及，以緩解能源與 環保的壓力。可是，對於地方政府而言，新能源汽車產業所更多帶來的是憑藉「新 能源」發展合理性空間的拓展，製造「眼球效益」來達成空間的市場化。相比較 綠色新興產業起步階段微不足道的產值與利潤，憑其發展之名所行的土地開發之 實能夠帶來的龐大收益以及銀行融資才具有真正的吸引力。而「城」也就在這一 過程中壓倒了「產」，導致了「產城融合」模式的異化。
由此，本文提出了解釋綠色發展成為中國社會主流論述背景下的發展模式理 論，即「綠色共識」——以綠色驅動或綠色發展的正當性來橋接地方政府的短期 利益與永續發展的長期目標，並回應中央的要求與社會的訴求。從中國大力推進 如新能源汽車等類似產業，其實可以看出地方尋求發展的外部性與條件已出現顯 著的轉變，不再僅僅強調優先發展經濟，而是要「轉方式、調結構、促發展，最
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終建設資源節約型、環境友好型社會。」但由於各地發展水平和發展脈絡不盡相 同，並非所有地區都能夠立刻擺脫對既有路徑的依賴，「綠色發展」往往就與地 方的既得利益衝突。基於此，為了能夠「上體聖意，下應民情」，地方政府需要 充分地包裝自己，既是為了獲得發展的正當性與合法性；也是為現實需要，憑藉 此種「綠色」的包裝來符合大型國有銀行現行的融資放貸標準。
另一方面，「綠色」看似包括了多個層次的內涵，代表了廣義上的可持續發 展（sustainable development）目標，但對於國土廣袤、問題錯綜複雜的中國而言，
這種模糊性反而構成了凝聚舉國一致之共識的基礎，而非限制於特定政策目標或 達成方式。透過此種「綠色共識」，中央藉此「劃下紅線」，在容忍地方政府政策 試驗的同時又規制其行為，將地方政府由固有的粗放式發展路徑逐漸引導至可持 續發展的道路上，以避免由於能源、環境的耗竭所導致的不穩定因素；而地方政 府在橋接長期目標與短期利益兩者間落差的同時，得以擴充自身的自主性與容錯 空間。
正是在「綠色共識」的掩護下，本文選取的案例嘉定「把握發展主動權」，
不僅建立起上海新能源汽車及關鍵零部件產業基地單位，亦申請到全國唯一的電 動汽車國際示範區。這一佈局，一定程度上儲備了日後新能源汽車時代真正來臨 時的研發製造實力，也對區內愈顯疲態的傳統汽車零部件製造業起到提振作用；
但是其核心的內容都是圍繞土地所展開，以及如何通過新能源汽車為安亭地區第 三產業的發展和城市化進程謀得新的成長點。概括而言，即為了滿足地方官員任 期內的短期政績與利益，新能源汽車所帶來的不僅是汽車驅動層面的「新動力」， 亦是新城市建設的「新動力」，成為了嘉定實現地方空間增值的耀眼噱頭。
就現實意義層面，將綠色新興產業與地方的城市化進程結合的「產城融合」， 實際上代表了繼 1990 年代的工業區熱、2000 年代的新城與生態城熱之後地方政
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府興起的一種新型城市化模式39，其核心就是「以產業為動力，以新城為依託，
以生態為源泉」，某種程度上可被視為生態都市主義（Ecological Urbanism）在中 國的實踐。對於中國許多業已進入工業化中後期的城市或地區，原先的比較優勢 與發展動力逐漸流逝，通過此種模式可正面助益其轉型和升級；也能夠破解「有 產無城」時人口潮汐等一系列社會問題，或是「有城無產」所造成的眾多「鬼城」
現象。可是，從負面角度來看，包括新能源汽車在內的綠色新興產業，由於技術 的不確定性以及市場接受度等眾多因素，決定了其發展本身需要長期的醞釀並承 擔極高的風險。在官員激勵結構不改變的情況下，很可能就如嘉定一樣異化為「產 大於城」的「新瓶裝舊酒」，甚至淪為產業與城市雙重失敗的惡果。
而回歸到理論層面，從嘉定發展新能源汽車產業並與地方城市化議程相結合 的案例中得出的「把握發展主動權」，實際可被視為一種用以解釋長期以來地方 行為模式根本邏輯的中層理論（theories of middle range）。無論是改革開放早期
「地方政府企業主義」的出現還是日後轉向經營城市，乃至於各地為了發展地方 產業所採用的諸如「騰籠換鳥」、「借雞生蛋」、「築巢引鳳」等策略，實際都是地 方政府在仔細觀察、評估外部環境的轉變之後為了「跟上形勢」所呈現出的反映。
但不論外部環境如何之改變，地方政府所做的就是把握住作為地方關鍵性資源的 土地，以不變應萬變，全面性地經營所轄區域，既獲取豐厚的收益，又累積政治 上的資本。換言之，雖然經過三十年的發展，中國的地方政府仍然是利益導向型
（ Benefit-oriented government ）， 而 非 公 共 服 務 型 政 府 （ Service-oriented government）。隨著可持續發展的理念越發成為主流，地方政府便選擇隱藏在「綠 色共識」之下繼續「把握發展主動權」，且刻意利用綠色發展的不確定性加強中 央與地方委託-代理關係中的信息不對稱，以規避中央政府對於政策異化的追究
39 2015 年 7 月，國家發展改革委辦公廳發佈《關於開展產城融合示範區建設有關工作的通 知》，提出擬在全國範圍內選擇 60 個左右條件成熟的地區開展產城融合示範區建設工作。
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和課責。
收筆處，對於新能源汽車這一滿載期望的戰略性新興產業在中國之發展，本 文實無必要妄加揣測。但可以大致確定的是，只要中國的能源與環境問題無法得 到妥善的解決，那麼以新能源汽車為代表的各類新能源產業將會始終是一個重要 的熱點，地方承接的積極度也不會減弱。就目前而言，截止 2015 年 7 月，中國 新能源汽車銷量已經超越美國，成為全球第一大消費國。按照規劃發展，到 2020 年，中國新能源汽車產銷的能力將突破兩百萬輛，保有量亦將達五百萬輛。一方 面，這再次驗證了中國國家能力與國家意志的強大；然誠如中國汽車工業協會副 秘書長葉盛基在 2015 新能源汽車峰會上所言：「中國新能源汽車從關鍵核心技術 突破方面，與現在的發展速度並不相符。」40換言之，中國新能源汽車的發展仍 然是呈現「大躍進」的特徵，地方在具體落實政策上重量而不重質，官員在對上 負責的激勵結構和任期限制下熱衷於「鋪攤子、拼政績」，卻對動力電池、電機 電控等基礎產業鏈方面的長期性培育缺乏動力。由此可見，倘若無法扭轉地方官 員的激勵結構並建立起相應的監管機制，在「綠色共識」下「把握發展主動權」
無疑將會導致發展初衷在地方層面持續的異化，其兼具的節能、環保、產業轉型 等多重意涵，也會在這樣的過程中逐漸消弭。
40 項惟（2015 年 12 月 13 日）。新能源汽車峰會願景。亞洲週刊。取自
https://www.yzzk.com/cfm/content_archive.cfm?id=1449113875804&docissue=2015-49
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參考文獻
中文書目
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周志家（2011）。環境保護、群體壓力還是利益波及？廈門居民 PX 環境運動參與
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