第三章 新能源汽車產業在中國
第二節 新能源汽車產業中的地方政府
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第二節 新能源汽車產業中的地方政府16
新能源汽車作為緩解生態能源危機、重組汽車產業結構的新興戰略性產業，
一路以來始終受到國家的大力扶持。依循中國汽車產業早年以市場換技術直至獨 立自主研發的脈絡，國家對新能源汽車的保護政策以及一系列的助力措施也的確 拉抬起中國國內自主品牌的聲勢。尤其是類似奇瑞、比亞迪這類後起的民營汽車 品牌，在這一波以新能源為動力的產業洗牌過程中脫穎而出；而上汽、北汽、長 安等國營或軍工背景的老牌汽車廠，亦在此一過程中憑藉固有的技術與區位優勢，
成功地搶佔了先發順位。總體而言，經過十年來大致三輪的政策調整，中國已穩 坐世界第二大新能源汽車市場。
然而由上一節的論述來看，吾人可以明顯發現一個事實，即政策是中國新能 源汽車發展的關鍵性因素；而相關政策中，補貼則是重中之重，中國新能源汽車 的政策呈現「抓規劃、定法規、控補貼、帶推廣」的特點。無論是新能源汽車的 公用推廣以及私車購置，還是地方基礎配套設施的建設，幾乎都仰賴於政策補貼 進而推行，但補貼政策應用卻過於頻繁，且缺乏強制性；此外，新能源汽車是作 為重點項目被發包給各級地方政府，項目與項目資金雖然指定了專門用途，但是 基層政府會通過自身行為來一定程度上抵消上級政府的意圖（周飛舟，2012）。
從 2001 年《863 計劃電動汽車重大專項》到 2012 年《節能與新能源汽車產業發 展規劃》的一系列國家指導類規劃政策，基本只起到了指引方向和設立目標的作 用，具體到實際操作層面則流於空洞，容易造成上情下達之中的「灰色地帶」。
客觀上，新能源汽車在中國的發展本身即帶有「揠苗助長」的色彩。由於新
16 為了方便下文的論述，本文的「地方政府」主要指縣（市）級政府。一方面是因為縣（市）
級政府擁有完整的行政權和經濟自主權；另一方面縣（市）級政府之間也是地區競爭和晉升競 標賽的主要戰場。
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新能源汽車產業良性發展（Liu & Kokko, 2012）。但在具體的實施過程中，地方 政府卻是利用產業聯盟與基地地方割據，造成新能源汽車產業的「諸侯經濟」18；17 新能源汽車網（2014）。中國十大新能源汽車產業基地盤點。取自 http://nev.ofweek.com/2014-09/ART-71008-8110-28881353.html。
18 地方政府實行地方保護政策，往往設置產品名錄。例如「十城千輛」項目實施過程中，北京 市採購北汽福田公司 800 餘輛混合動力公交車；重慶市採購 10 輛長安集團的混合動力車；長春
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而在政治激勵與經濟激勵程度不同的情況下，許多地方也出現「偽動」、「緩動」
的狀況19（陳玲、林澤梁、薛瀾，2010）。這種盲目上馬的行為顯然背離了中央政 府的政策本意，也延展至地方推廣計劃的申報。
以 2009 至 2012 年的第一輪節能與新能源汽車示範推廣為例，25 個試點城 市初期提出的目標是「公共服務領域 5 萬輛、私人領域 10 萬輛」。但直到 2012 年首輪計劃結束，推廣計劃最多的深圳市僅有 9000 輛，其他城市約為 1000 輛，
推廣車型主要包括純電動、插電式混合動力和非插電式混合動力汽車。而在公共 服務領域，第一輪總體完成率不足 60%，僅有鄭州、海口完成了推廣應用計劃，
除了南昌、沈陽、成都、昆明等幾個城市外，其他城市完成率都較低，部分甚至 不足五成。
在第一輪推廣效果不佳的情況下，各地方不僅沒有調整發展步調，反而在 2013 年開始的第二輪推廣計劃中競相「畫大餅、放衛星」，推出更為龐大的推廣 計劃（見圖 3）。公共服務領域中，公交、出租、公務、環衛、物流等依舊是推廣 應用的重點，各城市或區域在公共服務領域計劃推廣新能源汽車總量達到 20.11 萬輛，占推廣應用總量的 61.94%。而在私人領域，各城市推廣計劃相差較大，但 總量仍然達到 12.36 萬輛，占推廣應用總量的 38.06%。考慮到上一輪推廣中各地 方的表現，此輪計劃幾乎是不可能完成的任務，更遑論推廣車型僅包含新能源汽 車，非插電式混合動力汽車不在推廣範圍之內。
地方政府的這些舉動，一方面是希望通過推廣新能源汽車獲得國家以及上級 政府的項目資金撥付，通過推廣計劃的人為擴大來增大專項資金的規模；另一方
市與大連市首批採購的混合動力公交客車來自一汽；上海市採購對象則主要為上汽。此外，各 地充電設施標準不統一部分原因也在於地方政府的故意阻撓。
19 「偽動」即地方政府在政治激勵較強、經濟激勵不足時「雷聲大、雨點小」的策略；「緩 動」則為政治與經濟激勵皆不足時地方政府的觀望行為。
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來源：中國新能源汽車產業發展報告（2014）
作任務的數量化，新能源汽車的推廣應用計劃即為一例；而隨著政府施政目標不 斷被分解到基層政府中，任務目標卻是層層加碼、逐級放大。其原因不在於上級 施加壓力，而是基層官員為了在激烈的績效競爭中勝出，參與人就必須取得高過 對手的績效，否則即為認輸（周黎安，2008）。
小 結
中國政府組織中的一個重要過程是中央政府（決策者）制定總體計畫，然後 由地方政府（中間層）逐級分解、下達，直至基層政府（執行者）予以落實。決 策者所期待的理想狀態是下級政府，尤其是基層政府，可以做到「上令下行、令 行禁止」。然而，「上有政策，下有對策」始終是常態。從中國新能源汽車截至目 前的發展歷程論，幾乎完全是依賴於國家政策的扶植和補貼。新能源汽車技術尚 待成熟，市場反應冷淡；節能環保雖然是中央方針，但在具體執行中必然會損傷 地方的既得利益，這種情況下地方政府卻仍然樂此不疲，顯然其中有其自己的「對 策」。地方官員同時兼具「政治人」與「經濟人」的雙重角色，在貫徹節能環保 的目標時勢必尋求有利可圖，運用策略來滿足自身的需求。
故而，下一章將以上海市嘉定區作為案例，分析新能源汽車產業為嘉定的發 展帶來何種變化；以及嘉定是如何看準國家發展與政策的方向，「把握發展主動 權」來為固有產業格局尋求新的突破點，並進而同時達成上級與自身的目標。
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