第五章 新動力、新城市：利用新能源汽車實現地方空間轉型
第三節 以「綠色共識」橋接地方長期目標與短期利益
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第三節 以「綠色共識」橋接地方長期目標與短期利益
就嘉定而言，長期的發展方向是「把握發展主動權」，利用新能源汽車產業 實現對區內傳統汽車工業的轉型並達成節能環保的綠色目標。然而，新興產業有 其不確定性，其發展需經歷一長期過程，地方官員在晉升錦標賽和自身任期限制 的結構下，雖然也很重視長期的戰略與規劃，但是短期的、能夠快速凸顯效益的 經營性規劃和行動往往更能獲得他們的注意，嘉定將新能源汽車產業與地方城市 化進程融合即反映了這種傾向。
但是，地方政府在實踐其經營性規劃以獲取短期利益的行為往往會損害到長 期的發展目標。例如在內蒙古烏審旗，地方官員在生態建設的帽子下為了快速減 少沙漠化，通過各種生態建設項目將大的政策分解為許多小的植樹造林計劃。這 些計劃雖然為地方政府帶來大量的短期收益，卻使得當地生態環境更加惡化脆弱，
影響到長期的生態建設目標（Jiang，2006）。在嘉定發展新能源汽車產業的過程 中，產業的目標實際也被分解為提振固有汽車零部件製造業、為城市化謀取合理 性空間、突破既有的規劃限制等多重層次，然而在這一過程中的代價即為新能源 汽車本身產值與推廣量的持續低落以及基礎設施建設的嚴重滯後。國家的扶植政 策不僅沒有達到短時間內讓新能源汽車「飛入尋常百姓家」的結果，反而造成地 方政府大量的浮誇規劃、重複建設以及盲目投入。
2011 年，雖然在一月份上海和嘉定就分別被確認為電動汽車國際示範城市 和電動汽車國際示範區，但是由於先前研發、製造以及推廣的成績皆不理想，甚 至於在國家三令五申禁止地方保護主義的通知下仍然頂風推出地方採購目錄，嘉 定承接此一國際示範區的規劃遭受到國務院和科技部的嚴厲規制。當時不僅示範
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區的規劃停擺，國際汽車城的整體發展也面臨檢討。37不過，即便遲至四月底電 動汽車國際示範城市及其產業論壇才由科技部長萬鋼和上海市長韓正共同揭牌，
但吾人縱觀新能源汽車在嘉定的發展歷程，絕大部分時間中央政府都對地方的行 為顯露出很大的容忍和迴旋餘地。
從中國汽車產業的發展歷史，可以歸納出中國的產業政策模式存在趕上西方 的「超趕共識」——在中央地方分權的模式下，中央政策單位無法形成與企業部 門信息互通的鑲嵌自主性，因此政策擬定上難以因應市場情況，產品質量較易有 缺失。不過，各地方政府、部門與企業競爭下會產生成效各異的發展模式與成果，
在各方博弈中，不單經濟成長是共識，同時趕超西方的共識使得「促進民族工業」
的政策目標之正當性高於其他目標，因此各方實驗成果越能接近這一目標，就越 可能在下一個回合的政策修正中勝出。在此模式下，中央政府成為一個發展模式 的競爭平台，各方的競爭在超趕共識下，逼使中央政府不斷修改政策並採納各方 競爭之下勝出的模式（Chu，2009）。換言之，趕上西方是中國人自鴉片戰爭以來 逐漸形成的終極目標，這其實是一種共同的價值追求，因而構成對政府長期績效 表現的要求。在此輿論監督之下，中央政府可以接受地方政府突破既有範疇行事，
只要結果是成功的；且這種成功經驗會得到中央政府的支持和推廣（Chu，2011）。 而中央政府的背書，又反過來給予地方政府更大的合理性以及自主性空間。
然而，「超趕共識」存在的背景是基於鴉片戰爭後中國長期的積弱不振，「西 風壓倒東風」是很長一段時期內全國範圍中的首要矛盾，故而「趕英超美」才成 為產業發展的主要動力與共識之一。不過，本文以為這一概念在解釋改革開放前 以及改革開放後起初二十年的時期內較有說服力，在此區間內，由於經濟與產業 發展水平的相對低落，民族主義始終是包括中央以及地方藉以發揮的重要管道。
37 非正式訪談記錄。同濟大學，2015/08/05。
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相對應之下，近十年以來，隨著整體經濟水平的提高，反而國內諸如能源、環保、
維穩等問題開始逐漸成為整個國家需要面對的首要矛盾。在這種矛盾點由對外轉 至國內的內化過程之中，立基於民族主義的「超趕共識」顯然很難繼續適用。
從新能源汽車產業在中國的發展過程來看，吾人可以發現地方政府在承接此 一產業時，不斷強調其節能環保的綠色特徵，而忽略這一產業實質上並非真正意 義上的節能環保產業。中國的新能源汽車只是勉強採用了國際通用的名稱和定義，
混合動力汽車只是對傳統汽車的節能改造，由於經營狀況不好，節能效果幾乎為 零（雷洪鈞，2014）；而純電動汽車從點的產生、運行、使用到最終的廢棄電池 處理等各個環節都存在污染，其優點僅是因為發電廠大多位於郊外而將空氣污染 由市區轉到郊區（賴昭正，2013）。就地方政府來說，是否真正節能環保並不是 發展某一產業首要的關注項，重要的利用此一帶有綠色意涵的產業來獲得發展的 正當性以及隨之而來在財政上的各項政策性優惠。
另一方面，地方政府選擇發展新能源汽車產業，也是國家「綠色發展」大趨 勢下必然的理性選擇。中國的汽車製造業屬於資源密集型產業，生產整車和零部 件過程中需要消耗大量的鋼鐵、塑膠，以及橡膠、玻璃、紡織品、有色金屬和各 種化工產品等。此外，鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯苯等有害物質被廣泛應用在 汽車鋼材、玻璃、刹車片、電子器件、鍍層等部件或材料中。但為了遏制高污染 高排放的進一步擴散，大型的國有銀行在資金的放貸和融資上都加大了對綠色指 標的監控，汽車製造產業鏈上的多個環節都難以符合現有的標準：
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2015/08/12
由此也就可以理解為何嘉定工業區的產業發展目標中除了新能源汽車之外還包 括高端製造、生物醫藥、新一代資訊技術、新材料以及節能環保等產業，並且將 嘉定工業區北區與南區共同打包納入「上海嘉定綠色經濟城」的名義下進行開發 與招商引資。這些產業同新能源汽車鑲嵌於傳統汽車產業發展脈絡一樣，雖然掛 上了「新」的名號，但本質上仍然是固有產業的延續。通過這種方式，既能夠保 有既得利益的路徑，又獲得新的發展動力，且符合銀行現行放貸與融資標準。
所以，在趕超西方的優先度逐漸讓位於解決國內矛盾的情況下，本文認為地 方政府發展產業的「超趕共識」開始向強調發展綠色正當性的「綠色共識」（Green Consensus）過渡。由於高污染高排放的粗放型發展模式所造成的生態不可持續性 實質上觸及到每個人的切身利益，不僅在經濟發展上無法繼續，也進一步影響到 中國政局的穩定，綠色發展遂成為社會主流的共識與價值基礎，亦迫使政府作出 回應，且演變為上至中央下至地方的共同目標與「政治正確」。但是，相較於「超 趕共識」中以西方先進國家作為具體的趕超目標，「綠色共識」則無明確標準用 以衡量，換言之，這是一種基於綠色發展的模糊性共識。
究其原因，一方面是源於「綠色發展」本身就包含多個維度。中國在「十二 五」規劃中所規定的指標包括了單位 GDP 能源消耗量、可再生和清潔能源消費 比重、主要污染物排放量、單位 GDP 二氧化碳排放量以及森林覆蓋率等。但在 中央由上至下的目標責任考核制下，並非每一個指標都與官員的仕途聯繫在一起，
目標特徵和激勵強度都會影響目標的完成情況。比如根據 2001 年到 2010 年全國 31 個省的數據，只有被考核和公眾可見度高的空氣污染物排放量呈現下降趨勢，
而被考核但可見度低的水污染物排放量則沒有明顯改善，未被考核的煙塵排放量
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則完全不受影響（Liang , J. & Langbein, L . , 2015）。但縱使如此，地方對綠色發 展的大方向是不敢也無法質疑的，尤其是在即將啟動的「十三五」規劃將「綠色 發展」提升為五大戰略之一的背景下。正是基於以上原因，「綠色共識」的模糊 性在另一方面可以被認為是經由地方政府刻意塑造下的產物。透過強調廣義的
「綠色」特徵，地方得以在激勵強度不足時既滿足中央與社會對「綠色發展」的 要求，又盡量避免具體從事可能損害到自身利益的「節能減排」事項。
故而，所謂「綠色共識」，並不是指涉社會多數人都對具體政策的目標抱著 一致的看法，而是多數人認同這一長期的目標。但是有鑒於綠色發展模式的不確 定性，中央政府在調適性威權主義（Adaptive Authoritarianism）下允許地方保有 一定的試驗空間；地方政府在分權結構下，經濟增長仍然是首要短期考量，「綠 色發展」便成為其發展經濟正當性的來源與擴大行為自主性的憑藉，並以「綠色 共識」橋接起長期的永續發展目標與短期的地方經濟利益來避免中央政府的規制。
也正是在此一共識之下，嘉定得以將新能源汽車的推廣與地方城市化進程相 結合。嘉定不斷強調新能源汽車產業的發展與汽車零部件製造業以及配套生活機
也正是在此一共識之下，嘉定得以將新能源汽車的推廣與地方城市化進程相 結合。嘉定不斷強調新能源汽車產業的發展與汽車零部件製造業以及配套生活機