第四章 「把握發展主動權」：新能源汽車的落地與嘉定發展策略的轉變
第二節 「把握發展主動權」：嘉定發展新能源汽車的策略
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第二節 「把握發展主動權」：嘉定發展新能源汽車的策略
嘉定發展新能源汽車產業，有其天時與地利。上一章有關中國新能源汽車發 展歷程的梳理，即可看出中央政府對於發展新能源汽車這一節能環保產業的重視。
尤其是「十二五」以來，能源與環保的矛盾越發突出，新能源汽車遂被提升到國 家戰略的層面。而作為中國面向世界的窗口，上海在此波新能源潮流中也被委以 重任，不僅成為「十城千輛」和「私人購置」的雙試點城市，2009 年和 2010 年 更相繼出台地方性的《關於促進上海新能源汽車產業發展的若干政策規定》以及
《上海汽車產業「十二五」發展規劃建議》。這些「天時」都讓嘉定區政府看到 新的發展趨勢和投資機會。
至於「地利」，則承接上一節的論述，嘉定本身就是中國最早和最大的汽車 生產基地之一，汽車工業歷史積澱深厚且產業鏈完備。2001 年，基於上海市政府 對於全市的產業佈局以及嘉定自身對未來發展的規劃，國際汽車城開始投入建設。
按照規劃，汽車城選址在安亭,面積 68 平方公里,主要有汽車製造、汽車研發、汽 車貿易、汽車博覽、汽車運動和汽車旅遊等 6 大功能，包括製造區 14 平方公里、
核心區（貿易區、研發區）7.43 平方公里、教育區 1 平方公里、賽車區 5.3 平方 公里、安亭新鎮區 5.4 平方公里（見圖 2）。當時新能源汽車仍然停留在概念層面，
汽車城的建設純粹是為了凝聚嘉定汽車的產業鏈並形成平台效應，但這卻也為日 後新能源汽車的發展打下基礎。
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圖 6：2001 年上海國際汽車城（安亭）規劃圖。同 1982 年的規劃相比，可以很 明顯地發現當時的嘉定已經開始注意產業與城市的同步發展。
不過，汽車終究還是屬於傳統製造業，汽車城的打造不僅用意在提升整個產 業的集聚與發展，更重要的點在於產業化所帶來的溢出效應，包括人才引進、第 三產業發展、項目投資乃至最終的城市化所帶來的土地出讓所得。從這個層面來 看國際汽車城的發展，其對汽車產業的效用顯著，早年的「一強三優」隨著汽車 城的建立逐漸轉變為汽車產業的「一業獨強」；然而，汽車城對後幾者的拉抬仍 顯不足，尤其是汽車製造業所導致的高環境成本，更讓嘉定的發展在日益強調「綠 色節能」的新形勢下顯得格格不入。因為製造業聚集的緣故，安亭的水源以及空 氣質量皆不盡如人意，城鎮居民癌症的病發率也居高不下；而緊鄰安亭的黃渡鎮
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也受到波及，由於製造工廠大多於夜間排放廢水與廢氣，造成每日清晨時分霧霾 與異味瀰漫，連位於黃渡鎮的同濟大學亦未能倖免。23
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在這種背景下，嘉定選擇以新能源汽車產業作為一次轉型的契機，但這一決 定卻並非是被動地接受中央和上級政府的任務發包，而是有主動性暗含在其中：
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這種先發制人的地方發展戰略之轉型，即「把握發展主動權」。對於地方政府而 言，當外部環境或條件發生變化時，就要主動對自身的發展戰略和目標進行適當 的調整以達成轉型。這種策略的目的不僅在於讓地方的經濟得以持續發展，也在 於保障地方政府對轄區內屬地事務的主導和掌控，進一步則更可增強地方的自主 性。
事實上，從 1980 年代以來，在行政分權和財政分權的背景下，中央政府將
23 非正式訪談記錄，同濟大學。
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地方事務授權於地方政府處理，逐漸形成了「屬地管理」與「行政逐級發包」的 治理體制（周黎安，2008）；與此同時，地方政府在「地方政府企業主義」（Walder, 1995 & Oi, 1998）與「政治競標賽」（周黎安，2007）之下，出於增加財政收入與 地區間競爭的需要，將發展經濟作為首要目標。不過，要尋求經濟發展，就要找 到「著力點」；而「著力點」則是隨著外部條件的改變而不斷變化的。顯然，為 了要跟上新的形勢使得自己不至於在政治競標賽中掉隊，地方政府的做法就是
「把握發展主動權」，不斷主動找尋新的刺激點來為當下與未來的發展鋪路。在 當前中國經濟面臨整體轉型的時期，這種「把握發展主動權」的特徵被更加突顯 出來。
對於嘉定而言，傳統汽車產業起步早，基礎完備，在上海市地方發展型國家
（Local Developmental State）的模式下也最早實現了國產化的目標。但是今時已 非往日，汽車產業在全國範圍內鋪開，嘉定的優勢早已非改革開放初期明顯。從 上海市整體規劃的角度來看，嘉定雖然通過「汽車興城」的戰略達到了擺脫上海 科技衛星城宿命的目標，且部分翻轉了充當上海「邊陲」的地位，但是而後汽車 製造中心的定位實質上又局限了其發展。此外，由於嘉定的汽車製造業實質上是 圍繞著上海大眾的生產基地為核心展開的，故而很大程度上受制於上海大眾的企 業市場規劃。2010 之前嘉定之所以始終無法推出可供推廣運行的新能源汽車，
一個非常重要的原因就在於上海大眾的產品目錄中，並無節能及新能源汽車產品
24。
2009 年「十城千輛」計劃與新能源汽車推廣工作在全國範圍內展開，各個地 方都切實感受到了國家大力發展新能源汽車的信號。同年，為了貫徹落實「四個 率先」和「四個中心」的建設25，上海市政府就印發《上海推進新能源高新技術
24 訪談記錄，上海大眾汽車，2015/08/05。
25 所謂「四個率先」，即率先轉變經濟增長方式、率先提高自主創新能力、率先推進改革開
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產業化行動方案（2009-2012 年）》，當中對全市的新能源產業佈局和規劃做了安 排，嘉定作為上海汽車產業的主要基地，毫無懸念地成為新能源汽車及關鍵零部 件產業基地。不過，在嘉定之外，浦東新區（金橋、臨港）也在規劃中承接了新 能源汽車乘用車與商用車的產業基地，一定程度上對嘉定原本在上海汽車產業中
「龍頭老大」的地位構成了挑戰。
為了能夠「把握發展主動權」，嘉定區政府的想法即盡可能地將新能源汽車 的相關上下游產業鏈集聚到嘉定。這種集聚既能夠為嘉定帶來發展產業的基礎，
也可以形成對周邊地區的排擠，使得嘉定成為新能源汽車產業的「高地」。即使 短期之內是「賠本賺吆喝」，但從長遠的角度來看，新能源汽車作為國家重點扶 持的戰略性產業，終究會佔據一席之地，屆時「主動權」也就掌握在了嘉定自己 手中。
具體而言，嘉定在 2009 年首先對國際汽車城的管理體制進行了調整。一是 調整上海國際汽車城建設領導小組成員單位以及辦公室設置，成立嘉定區上海國 際汽車城管理委員會及其辦公室，籌備組建上海國際汽車城（集團）公司，實現
「兩塊牌子，一套班子」；二是對安亭與黃渡兩鎮實施「撤二建一」，成立新的安 亭鎮，擴大了汽車城的核心區區域。經過這一輪體制調整，不僅國際汽車城的腹 地面積大為增加，而且形成了統一領導、統一規劃、統一開發與統一招商的格局：
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放、率先構建社會主義和諧社會。此為前中國國家主席胡錦濤在 2006 年兩會期間在上海代表團 發言時的內容。而後貫徹「四個率先」即成為上海市政府的重要施政目標，且與日後提出的將 上海建設成國際經濟、金融、貿易、航運中心的「四個中心」相呼應。
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由科技部直屬的電動汽車國際示範區之落地，讓嘉定的新能源汽車產業規劃 不再僅局限於上海市的總體規劃內，實質上也突破了上海市內嘉定安亭、浦東金 橋與浦東臨港三足鼎立的原有規劃，更進一步讓嘉定擺脫了「活在上海與大眾陰 影下」的命運，使得嘉定自身的自主性大為提高。而另一方面，示範區的建立等 於是為地方政府的行為背書，與中央層級的部會直接掛鉤也提供了更大的發展正 當性來源與未來拓展的空間。
通過這一系列「把握發展主動權」的行為，嘉定積極主動地將新能源汽車產 業鑲嵌入原有的汽車產業格局，並且與上汽集團和同濟大學合作組成產官學聯盟，
幾乎壟斷了上海市新能源汽車的主流研發力量：
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圖 7：嘉定安亭由科技部樹立的中國（上海）電動汽車國際示範城市銘牌
來源：作者拍攝
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表 3：嘉定區汽車零部件製造業產值（2007~2014）
來源：根據嘉定區統計月報自行整理
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