第二章 理論架構與研究假設
第一節 理論架構
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第一節 理論架構
一、 改革開放後的地方政府行為
（一） 分權的影響
改革開放通常被公認是中國經濟轉型的起點，為了解釋此後地方政府的行為 邏輯與中國經濟快速增長之間的關係，張軍、周黎安等（2008）提出「為增長而 競爭」的概念，而這一概念大致可以被分為兩個層面，首先是中國改革開放後的 經濟成長乃基於 1980 年代開始的中央向地方的財政和行政分權。周飛舟（2012）
就認為中國的中央與地方關係、地方政府角色轉變以及經濟發展主要圍繞在集權 和分權的問題上。改革開放前三十年表現為中央高度集權的「集線模式」和中央 放權的「地方競賽模式」之週期性循環，而在這種循環下，經濟表現呈現「一放 就亂，一收就死」的局面。對於改革和分權的肇始，Shirk（1993）基於理性選擇 理論從黨內升遷機制的角度分析，認為 1980 年代中國經濟改革的背後其實隱含 著「接班競爭」的政治邏輯。高層政治菁英期望通過財政分權等一系列措施以獲 得省部級官員的支持並進而角逐更高的職位。Naughton（2007）則認為中國改革 的模式其實受到整體經濟環境的形塑，並且也是經濟力和政治力不 斷交互影響 下的結果。文革後中國經濟的穩定其實應歸功於計劃經濟的遺留，而改革者也是 在缺少總體改革藍圖的情況下依照經濟和政治情勢的變化而漸進式地推行改革。
改革開放初期，伴隨著中央放權以及財政包幹制的實行，隨之而來的首先是 農村經濟的起飛。地方政府在分權後獲得了大量經濟資源和地方企業的實際產權，
因而得以為當地企業提供庇護和便利。他們或利用行政力量幫助本地企業獲取關 鍵資源，或直接加入市場競爭，形成一種「地方政府企業主義」（Local State Corporatism）以推動鄉鎮企業的經濟發展，從而為地方政府創造更多的收入來源；
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另一方面，地方企業的發展所帶來的經濟增長，也能夠成為地方官員晉升的重要 政績（Oi, 1999）。在這種情況下，地方政府與企業的利益高度相關，地方政府也 擁有極強的誘因以推動當地經濟的發展。Lin & Liu（2000）就透過對 1970 至 1993 年間中國大陸省級數據進行分析，證明了財政分權對經濟成長過程確有正向影響。
與許多前蘇聯與東歐共產國家不同，中國的經濟轉型並未伴隨著私有化，故 而 Walder（1995）據此認為「地方政府即廠商」（Local Governments as Industrial Firms）。1980 年代進行的財政改革改變了中國各級政府間的關係，財政激勵隨著 政府級別的降低而增強。企業只需繳納一定稅率的稅額，而各級政府向所屬轄區 內的企業征稅後只要向上級政府上繳確定的數額即可。地區的經濟發展越快，企 業財務績效越好，當地政府的收入增長也越多。所以楊善華（2002）就認為分權 後的地方鄉鎮政府已經從改革前的「代理型政權經營者」12轉化為「謀利型政權 經營者」，鄉鎮政權扮演著國家利益的代理人和謀求自身利益的行動者的雙重角 色，一些鄉鎮政權的行為實際與企業無異。鄉鎮政府直接參與經營活動以滿足自 身利益。Duckett（1998）就將後毛澤東時代的中國這種經濟利益導向的模式稱為
「企業型國家」（Entrepreneurial State），地方政府直接涉入商業行為，並出於利 益考量不斷推進市場改革；而改革中的行為主體則被定義為「官僚企業家」（BEs）
（Gore, 1998），地方官員除直接進入商業活動以謀求利益，地方經濟的成長亦可 為其帶來政治上的升遷並滿足社會的福利需求。
另一方面，中央對地方的放權讓利不僅有效地刺激了地方經濟的增長，並且 進一步展開了區域之間的競爭，形成一種中國式的財政聯邦制（Qian & Jin &
Weingast, 2005）。財政聯邦制使得地方政府的誘因導向市場和生產性企業；跨區
12 鄉鎮政權作為一級政府也具有一定的權力運作空間，但是行政管理職能上的單一化和上下級 政府職能的一致性，使它的主要特徵表現為對國家意志的貫徹及對上級指令和政策的服從和執 行，故而稱為「代理型政權經營者」。
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域競爭更增強了此一誘因機制。這種體制不僅使地方政府有了自己的經濟利益，
也促進地方政府積極投入當地經濟發展以獲取財政收入。在分權狀態下，政府間 的競爭會對地方政府隨意干預市場構成約束，而區域政府間的競爭則限制了官員 的掠奪性行為。不過，相對於這種觀點，Tsai（2004）則認為中國經濟已經歷了 分權和快速工業化的過程，但隨著地方經濟自治能力的增強，地方政府非正式的 應對策略應運而生，而這也就弱化了中央政府的國家能力，阻礙了市場發展。Cai
& Treisman（2007）也反駁了財政聯邦制對中國經濟發展績效的詮釋，認為分權 和中國的經濟成果之間並不存在令人完全信服的聯繫，而是中央市場派和保守派 之間的競爭引發了促進經濟增長的政策。Blanchard & Shleifer（2000）則指出財 政分權對中國經濟的正面效益只有在政治集權的條件下才會出現。
雖然目前大多數研究都肯定了分權對於中國經濟發展的巨大作用，但是其負 面影響也同樣不容忽視。分權和財政包幹的實施強化了地方利益與地方觀念，從 而使地方政府從經濟活動管理者進而成為經濟活動的利益主體。各地為了增加財 政收入，千方百計發展當地企業，甚至盲目生產、重複建設，導致出現「諸侯經 濟」的傾向（沈立人、戴園晨，1990）。而行政性分權所帶來的市場分割也使地 方政府過度介入經濟行為，不僅影響宏觀經濟的穩定，也造成貪汙腐敗和尋租行 為盛行，不利於經濟的長期發展（銀溫泉、才婉茹，2001）。Young（2000）則認 為中國的漸進式改革策略一方面增加了地方自主性，另一方面也維持著許多計畫 經濟時期的殘留和扭曲，這些殘留與扭曲造成了許多尋租空間的產生，導致地方 政府大量的尋租行為（rent-seeking），進一步創造扭重複建設、地方保護主義等 結果，最終使得中國國內市場被分割的狀況越發嚴重。Poncet（2003）的研究就 證明了這一情況。其根據 1987 至 1997 這十年間的數據，發現中國各省區在對國 際市場開放程度不斷上升的同時，對內卻不斷走向區域封鎖。
總體而言，現有的關於分權以及地方政府角色轉變之文獻，大都還是聚焦在
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改革的第一階段，並且將各個地方政府作為一個整體來理解。在改革開放已歷經 三十餘年後，地方政府所需要面對的不再僅僅是發展經濟的壓力；而在新的壓力 之下，研究者也並沒有特別關注不同的地方政府角色之新變化，遑論其在不同變 項下所呈現出的不同行為模式（behavior patterns）。
（二） 官員激勵與績效評估機制
除了以分權來解釋改革開放後地方政府的行為之外，「為增長而競爭」的另 一面向是從地方官員的激勵結構來分析。通常來說，「把激勵搞對」被認為是發 展中國家經濟起飛的關鍵，而其中政府的激勵尤其重要，因為增長需要提供合適 的激勵才會發生，而人們對激勵確實會做出反應（Easterly，2001）。從地方官員 的政治激勵（political incentive）角度研究中國內部治理的特徵的觀點認為雖然財 稅激勵無疑構成地方政府行為的一個重要動力，但作為處於科層制之中的政府官 員，除了關心地方的財政收入外，事實上對升遷以及績效評估更為敏感（Tsui &
Wang, 2004; Li & Zhou, 2005）。在中國的壓力型體制（榮敬本等, 1998）之下，上 級對下級存在許多幹部考核指標，並以此作為官員晉升、降職、免職、獎勵和處 分的主要依據，完成這些量化指標對於地方官員的政績考核結果至關重要，亦是 其仕途升遷的基礎之一（O’Brien & Li, 1999）。而在此類指標中，經濟增長和社 會穩定往往被作為優先考量的項目。Blanchard & Shleifer（2000）也認為相比俄 羅斯，中共中央擁有絕對的權威並得以直接任命地方的官員，因而有能力獎勵和 懲罰地方官員的行為；而俄羅斯功能紊亂的民主體制不僅無法使中央政府有力貫 徹其目標，也沒有能力來影響地方政府的所作所為。是故中國和俄羅斯對地方官 員的權威和任免能力的不同導致了兩國不同的經濟績效。
在這樣的基礎之上，周黎安（2007）指出轉型時期中國的政府治理機制類似 一種政治錦標賽模式（political tournament model）。此一晉升錦標賽實施的基本
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前提之一是行政和人事方面的集權,而其本身可以將關心仕途的地方政府官員置 於強力的激勵之下,因此這是將行政權力集中與強激勵相容在一起的一種治理政 府官員的模式。在此模式下，上級政府以國內生產總值（GDP）成長率來評估和 考核下級政府官員績效、由而決定誰能升遷。由於地方官員升遷與當地經濟發展 狀況聯結，地方官員為仕途前景而相互競爭時，要特別在意轄區內的經濟發展。
因此，地方官員要在激烈的政治升遷過程脫穎而出，必須於轄區經濟發展水準上 超越潛在對手，其手段就是競相改善本地區的投資環境，運用一切可能的方式吸 引投資者,保護投資者的利益。Li & Zhou（2005）根據改革開放時期中國分省數 據就發現政治提拔與地方經濟成長呈現正相關，且中央在考核地方官員績效時通
因此，地方官員要在激烈的政治升遷過程脫穎而出，必須於轄區經濟發展水準上 超越潛在對手，其手段就是競相改善本地區的投資環境，運用一切可能的方式吸 引投資者,保護投資者的利益。Li & Zhou（2005）根據改革開放時期中國分省數 據就發現政治提拔與地方經濟成長呈現正相關，且中央在考核地方官員績效時通