第五章 新動力、新城市：利用新能源汽車實現地方空間轉型
第一節 「把握發展主動權」與土地開發
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第一節 「把握發展主動權」與土地開發
一、 作為關鍵性資源的土地開發權
1980 年代以後，中央政府為了推進改革，實行行政與財政的雙重分權，將地 方事務授權於地方政府自行處理，形成了「屬地管理」與「行政逐級發包」的行 政管理體制（周黎安，2008）。而從 1990 年代中後期開始，由於固有的城市管理 體制與新的市場經濟發展越發抵觸，以上海市為代表的特大型城市就進行了城市 管理體制的改革，採用「兩級政府、三級管理」的辦法，打破了以往以條為主的 作法，擴大了區政府在利用外資、土地批租、項目審批、城市規劃、資金融通、
國資管理、財政稅收等方面的職權，強化了區政府在經濟發展與城市建設管理等 面向的職能（楊文彬、王海峰，2011）。
與此同時，地方政府的職權雖然大為擴張，但由於晉升競標賽的存在，彼此 之間就出現了極強的競爭意識。而地方政府所競爭的無外乎兩個方面：一是上級 政府所下發的項目與由此而來的資金預算；二是作為流動要素的稅源，其中包含 了轄區內的企業以及居民。1994 年分稅制改革實施之後，中央和地方的稅種重 新劃分，地方在承擔較多政務的同時卻面臨到預算短缺的狀況，必須轉而尋求預 算外收入。而改革後與土地相關的稅收種類繁多，流轉稅也與地方企業的發展和 招商引資的成果具有極大的關聯，故而給予了地方政府更大的誘因去經營城市。
在這種情況下，地方政府也就演化出上一章所提到的「把握發展主動權」的策略，
即一方面在不損害自身既得利益的前提下不斷把握住新的趨勢以及政策，增強自 身對轄區的掌控，為地區發展找尋新的刺激點；另一方面，則是將所轄區域視為 企業進行經營。
地方政府經營轄區的主要方式，就是對轄區內的土地進行統一規劃、統一管
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理，之後再細分各個區塊進行土地開發計劃與產業規劃的制定，進而以此為基礎 進行招商引資以及對區域內重點產業的扶持。從「政治人」和「經紀人」的雙重 角色來看，為了在未來的晉升競標賽中擁有足夠的政治資本，地方政府就必須大 力招商引資來實現地方最優的經濟成長和發展。而成功招商引資的前提是提供良 好的公共性產品以及基礎設施建設投資，並據此提供資方優惠政策來吸引其入駐 投資。在通常的狀況中，地方政府給予的優惠往往是土地優惠，即以相對較低的 價格為投資方提供提土地的使用權，這就要求地方政府擁有對土地的壟斷權。
雖然從理論上說，中央政府才是土地的最終擁有者。但是 1980 年後伴隨著 分權改革，中央將地方事務處理權下放，並不直接管理地方事務。因此在此之後，
作為中央政府委託-代理關係中代理人角色的地方政府（縣、市政府），實際上開 始握有土地的實際支配權。是故，地方政府就可以根據自己的需要來主導土地的 使用。改革開放初期，工商業競爭仍不激烈，當時地方政府就如 Oi 的地方政府 企業主義所示，自己涉入轄區內土地上的企業經營；而後隨著稅制改革等體制調 整，地方政府遂轉向將轄區視作企業進行經營，土地開發權就變得至關重要。
從另一個角度來，「把握發展主動權」實質上就是緊跟中央和上級政府的政 策方向，隨著外部環境的改變而調整自身的發展戰略。然而，外部環境往往是在 不斷變化之中的，中央的發展目標會隨時調整，地方的資本也存在流動性。倘若 要真正做到把握主動權，必須要將某些關鍵性的資源掌握在自己手中。換言之，
如果某些關鍵性資源無法被地方政府掌控，則地方的規劃和目標就面臨成本過高 或是「空頭支票」的風險，而這種結果是激烈競爭驅使下的地方政府所無法接受 的。為此，「把握發展主動權」的本質實際上是「把握地區關鍵性資源」。而這一 地區關鍵性資源，即土地開發權。
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二、 地方政府如何把握土地開發權？
1997 年之前，地方的土地市場其實是一個多頭供給市場，縣（市）一級的地 方政府並不能完全地掌控土地開發權，鄉鎮乃至村莊政府都擁有一定程度的土地 開發權，故可以招商引資開辦屬於自己的工廠或者企業。這種情況顯然不利於地 方政府對於轄區的經營，所以在 1997 年 8 月，杭州率先開始實施土地收購儲備 制度，這也成為這一制度在全國範圍內推廣的濫觴。
所謂「土地收購儲備制度」,是指地方政府在其轄區內,對土地一級市場的三 個關鍵環節——土地收購、儲備、出讓——實施集中控制的一套辦法。具體而言，
首先是收購，指通過征地、收購、收回和置換等方式,將全部擬轉讓給投資者使用 的土地先集中到地方政府手中;其次是儲備,讓以上述方式取得的土地全部進入地 方政府的土地儲備庫,並為土地出讓做好前期開發整理工作,如拆遷、平整土地,以 及建設必要的市政基礎設施等;最後是出讓,對於土地儲備庫中的土地, 按地方政 府制定的土地年度供應計畫,擇機轉讓給投資者使用。透過這套辦法，地方政府將 土地從分散的土地使用者手中得以集中起來，並由政府或委託機構進行土地整理、
開發，根據城市土地出讓年度計劃依序將土地投入市場的制度。建立這一套制度 的目的,是地方政府在土地一級市場上，壟斷土地收購權和土地供應權,其實質是 控制整個轄區的土地開發權。
但是這種依靠出讓土地生財的「土地財政」其實是地方政府追逐眼前短期利 益的衍生品，且引發出不同屆政府之間代際不公平的現象。所謂的土地出讓金，
其實質就是一次性預收並一次性預支未來若干年的土地收益之和，也即本屆政府 提前預支下一屆政府的收入，是一種對土地收益的透支。此種「寅吃卯糧」的收 入模式誘發地方政府的短期行為，在政績的刺激下激勵地方政府在任期內熱衷賣 地，催生一批「形象工程」與「政績工程」以利未來升遷（董再平，2008）。土
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地財政儼然成為地方政府的「第二財政」。以可統計資料的 20 個省份來看，有 12 省國有土地出讓占財政收入比重超過 50%。其中，海南、江西 2014 年國有土地 出讓占財政收入比重在 75%，在 12 省市中占比最多。不過，海南省 2013 年土地 財政在 60%以下，2014 年飆升至 75.96%。天津、安徽、山東、江蘇等省市的國 有土地出讓占財政收入比重在 60%至 70%之間。在一線城市中，北上廣深 2013 年對土地財政依賴度總體低於 61%，深圳甚至只有 27%。但是，北京、上海和廣 州土地財政依賴度在 50-60%之間，可見即使一線城市經濟較為發達地區目前對 於土地財政的依賴仍然較大31。
除了包括通過土地徵收、開發和出讓過程中直接得到的土地收入之外，地方 政府的財源還包括了城市建設過程中迅速增長的以建築業、房地產業等營業稅為 主的財政預算收入,這些收入全部屬於地方收入,無需與中央政府共用。由此可見，
隨著城市化的迅速發展,地方政府的預算收入和非預算資金(經營土地的收入)呈 現出平行的增長態勢（周飛舟，2007）。而地方政府這種經營土地與經營城市的 行為取向也導致了 1990 年代中後期以來劇烈的城市化進程，並為自身帶來了滾 滾財源。
就以嘉定區為例，2010 年全年的房地產業稅收額度為 30.12 億元，佔全區整 體稅收比重的 12.04%；2012 年房地產業稅收 62.3 億元，佔到全區財政收入的 16.53%；而到了 2014 年，房地產業更為為嘉定區貢獻了 80.24 億元的稅收，佔 比 15.37%。在這些成長額中，土地增值稅以及企業所得稅的快速增長是其主要 動能。若聚焦在 2009 年上海新能源汽車產業基地落戶嘉定後的兩年，2010 年和 2011 年的房地產稅收增長分別達到 33.9%和 44.0%，這顯然與產業基地成立所提 供的刺激是分不開的。
31 21 世紀經濟報道（2015 年 5 月 23 日）。土地財政預警：地方政府賣地全盛時期已經結束。
取自http://finance.sina.com.cn/china/20150523/110322250448.shtml
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更具體地針對新能源汽車為嘉定所帶來的土地出讓所得而言，2012 年上海 市新能源汽車及關節零部件產業基地核心區二期擴展了 2 平方公里，孵化基地 II 期、華翔等五個項目進入開工階段，累計簽訂投資協議項目 23 個，註冊企業 34 家。這些項目一共使得嘉定獲得市土地點指標 18.47 公頃，土地出讓 57.4 公頃，
累計出讓土地共 20 個項目 124.07 公頃。
由此可見，從土地出讓金到房地產業的相關稅收，對於地方政府而言提供了 強大的經濟誘因，也促使其投入對土地的規劃和開發。地方政府雖然對轄區內的 土地擁有絕對的控制，但土地的儲備、以至於後續的開發和出讓仍然必須有正當 性作為基礎。通過引入新的產業或是項目，並據此「圈地」進行連帶的產業基地 或園區規劃，便可對城市空間進行調整和引導，不僅有助產業升級轉型，更有利 於城市化的空間轉型以及這一過程所帶來的龐大收益。由此，吾人便可初步解答 在新能源汽車產業的案例中，為何在不符合成本考量的前提下，地方政府仍然樂 此不疲地投入新能源汽車產業基地的建設。然而，土地開發的種種做法也因為過 度使用造成地方財政收入的不可持續性、土地使用效率低、投資過熱、房價過高
由此可見，從土地出讓金到房地產業的相關稅收，對於地方政府而言提供了 強大的經濟誘因，也促使其投入對土地的規劃和開發。地方政府雖然對轄區內的 土地擁有絕對的控制，但土地的儲備、以至於後續的開發和出讓仍然必須有正當 性作為基礎。通過引入新的產業或是項目，並據此「圈地」進行連帶的產業基地 或園區規劃，便可對城市空間進行調整和引導，不僅有助產業升級轉型，更有利 於城市化的空間轉型以及這一過程所帶來的龐大收益。由此，吾人便可初步解答 在新能源汽車產業的案例中，為何在不符合成本考量的前提下，地方政府仍然樂 此不疲地投入新能源汽車產業基地的建設。然而，土地開發的種種做法也因為過 度使用造成地方財政收入的不可持續性、土地使用效率低、投資過熱、房價過高