第三章 中國大陸醫療改革史
第三節、 中國藥品流通制度改革
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2006 30 0 20 10
2007 72.5 0 62.5 10
2008 100 40 40 20
資料來源：喬希玲、馬姣（2009），「對新型農村合作醫療籌資問題的思考」。
由表 1 看出，2006～2007 年，中央未補助地方新型農村合作醫療籌資，直到 2008 年才提高補助金額，參保農民個人繳費也增加一倍。表一除顯示隨著醫療 領域市場化帶來的醫療費用提高外，也展現了中共中央對於新型農村合作醫療制 度的重視。另外，從 2006 年起，中共中央財政對中西部地區參加新型農村合作 醫療的農民由每人每年補助 10 元提高到 20 元，地方財政也要相應增加 10 元。
地方財政增加的合作醫療補助經費，並無明確規定省、市、縣（區）籌資比例，
造成籌資彈性極大。中共中央認為，主要應由省級財政承擔，「原則上不由省、
市、縣按比例平均分攤，不能增加困難縣的財政負擔」。另外，補助原則也有所 調整，新增中央和地方財政補助資金應主要用於大病統籌基金，但也可適當用於 小額醫療費用補助，提高合作醫療的補助水準。
第三節、中國藥品流通制度改革
藥品流通指的是藥品從藥品生產企業出廠後，經由各項管道到達消費者手中 的過程。（見圖 4）由於藥品流通領域不僅牽涉藥品的生產與傳遞，還有藥品價 格、醫藥人員服務素質等，如果管理不善，可能使劣質藥品流入市面，危害大眾 健康。由於藥品市場的重要性， 80 年代後，中國針對建政以來混亂的藥品市場，
進行藥品生產領域、藥品價格、藥品流通、藥品分類管理等方面進行改革。
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（一） 藥品生產領域改革
在 1980 年代前，中國藥品流通領域秩序不佳，不僅多頭管理、多部門發文，
法律法規體系更是不健全。1984 年，中國國家醫藥管理局頒佈了《醫藥商品質 量管理規範（試行）》，即醫藥行業管理的 GSP 認證。1985 年，衛生部根據 1984 年的《藥品管理法》制定頒佈了《新藥審批辦法》，從此中國新藥的管理審批進 入了法制化階段。
圖 4：中國藥品流通體系
資料來源：鳳凰財經網網站。
1992 年 3 月，修訂後的《醫藥商品質量管理規範》出爐，中國官方首次對 醫藥商品質量、醫藥相關工作人員素質、醫藥經營企業等訂出衡量標準。1997 年，中國醫藥管理局、中國中醫藥管理局聯合發佈《關於印發〈藥品生產（經營）
企業合格證管理辦法〉》的通知，規定藥品經營批發企業，需經企業所在地縣級 以上地方藥品監督管理部門，批准並發給《藥品經營許可證》後，方可開業。1998
藥廠
各地二級代理商（多數 為私人承包）
醫院 中介醫藥公司
患者
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年，中國國家藥品監督管理局（以下簡稱監管局），隔年，監管局公布《藥品流 通監督管理辦法（暫行）》，
針對紊亂的藥品流通秩序、醫藥行業規定，企業僅能銷售本企業生產之藥品、
未經政府機關發給許可證之企業或個人不得買賣藥品等。此後，針對醫藥生產企 業的人員素質、服務要求，醫藥商品的生產、供應等項目，醫管局陸續出台各項 規範、意見、辦法，但是一直未設置正式法律。
為進一步整頓藥品市場秩序，改善假藥猖獗、醫藥市場買賣雙方的合約權責 等問題，2001 年 2 月 8 日，中國全國人民代表大會常務委員會正式修訂通過《中 華人民共和國藥品管理法》。此法詳細記載有關藥品經營企業、執業藥師資格審 核、藥品價格和廣告管理及各項法律責任的規定，也是迄今為止，中國唯一出台 關於藥品流通管理方面的專門法律。
2002 年 8 月，《中華人民共和國藥品管理法實施條例》進一步細化了《藥 品管理法》中的相關規定。在生產品質方面，2005 年 10 月，《藥品生產品質管 制規範認證管理辦法》開始施行。
2003 年，中國國家食品藥品監督管理局成立後，對於藥品的認證審批更加 嚴格，凡通過 GSP 認證之藥品，應在國家食品藥品監管局網站公布，恪守藥品 質量、流通資訊公開原則。如規定藥品經營企業需公布完整購銷清單、藥品生產 企業需向政府部門實提供藥品的生產經營成本，醫院應向患者提供所用藥品的價 格清單等。
2005 年 5 月 1 日，中國國家國食品藥品監督管理局頒佈的《藥品註冊管理 辦法》開始施行。2007 年《藥品註冊管理辦法》經過再一次的修訂，並於同年 10 月 1 日施行。2008 年至今，藥品的註冊管理一直存在問題，尤其是新藥的審 批，大量的仿製藥重複出現，藥品產業創新機制缺乏，中國正研擬下一波的改革。
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（二）藥品價格管理體制改革
有關藥品價格的政策在 1995 年以前，主要是藥品管理機構的成立等政策宣 示性文件。1996 年 8 月，隨著《藥品價格管理暫行辦法》的頒佈，藥品價格管 理改革才算正式展開，這時主要圍繞「降低藥品虛高價格，減輕患者藥費負擔」
的目標改善藥品價格。1998 年底，中國國家計畫委員會出臺了《國家計委關於 完善藥品價格政策改進藥品價格管理的通知》，各地物價部門先後多次降低藥品 價格。
2000 年發佈許多政策性文件，如《關於城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》
關於改革藥品價格管理的意見》、《關於改革藥品價格管理的意見》、《醫療機構藥 品集中招標採購試點工作若干規定》、《藥品招標代理機構資格認證及監督管理辦 法》、《藥品政府定價辦法》、《國家計委定價藥品目錄》、《藥品政府定價申報審批 辦法》以及《藥品價格監測辦法》等 ，進一步推動藥品價格管理改革。
2001 年 5 月，中國國家計委發出通知宣佈 69 種藥品的最高零售價；2004 年，中國國家發改委、衛生部聯合發佈《關於進一步加強醫藥價格監管減輕社會 醫藥費負擔有關問題的通知》，要求各部門繼續降低政府定價藥品價格等。在不 斷降價的同時，也對藥品定價進行了相應的改革。2006 年，國家發改委在《政 府制定價格成本監審辦法》的原則下制定針對醫藥行業的《藥品定價辦法》，其 徵求意見稿已經形成，正在徵求意見。整體來說，近 10 年中國連續 23 次降低藥 品價格，高藥價問題一直沒有得到有效解決。
（三）藥品流通領域改革
在藥品流通領域，除了對藥品市場的監管，還包括藥品的集中招標政策以及 醫藥關係的問題。1999 年 8 月《藥品流通監督管理辦法(暫行)》實施，規定了藥
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品生產流通、相關從業人員審核等標準。
2000 年 7 月，中國衛生部、國家計委等 5 部委印發《醫療機構藥品集中招 標採購試點工作若干規定》，確定河南等四省市為試點地區。2000 年 9 月，國家 藥品監督管理局、衛生部發佈《藥品招標代理機構資格認定及監督管理辦法》。 2004 年 9 月，衛生部制定《關於下發〈關於進一步規範醫療機構藥品集中招標 採購的若干規定〉的通知》。2007 年 5 月，《藥品流通監督管理辦法》正式頒佈 施行。
（四）藥品分類管理體制和藥品目錄建立
實行藥品目錄管理，是政府干預市場的手段之一。中國於 2000 年 1 月起開 始實行《處方藥與非處方藥分類管理辦法(試行)》後，由於藥品種類繁多，目前 對於藥品的分類管理仍在進行當中。制訂藥品目錄的目的，除了控制藥價、規範 製藥企業等，還使消費者有權自行選購非處方藥，企圖達成醫、藥分開的目的。
現行幾項主要藥品目錄如最高指導性目錄：《國家基本藥物目錄》外，尚有《國 家非處方藥品目錄》、《基本醫療保險藥品目錄》、《新型農村合作醫療藥品目 錄》。
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