研究動機與目的

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2006 年 6 月，中國國務院成立深化醫藥衛生體制改革部際協調工作小組

（以下稱工作小組），集結十六個有關部門，並由國家發改委主任張平和衛生部 部長陳竺共同出任組長，進行就深化中國醫藥衛生體制之方向，研擬並進行研究 計畫。2008 年 10 月 14 日，工作小組公布《深化醫藥衛生體制改革的意見（徵 求意見稿）》，統整在國家發改委網站上徵集之兩萬多條意見與建議，其中不乏來 自專家學者的看法，也有市井小民的心聲。

2009 年 1 月 21 日，《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》和《2009-2011 年 深化醫藥衛生體制改革實施方案》相繼出台，在由中國國務院總理溫家寶主持召 開的國務院常務會議上獲得原則通過。

2009 年 4 月 6 日，中國國務院在兩會後，¹⁶正式發佈執行新醫療改革方案，

方案強調醫療保障體系的全面覆蓋、國家基本藥物制度的建立、健全基層醫療衛 生服務體系、促進基本公共衛生服務均等化、公立醫院改革試點推動等五項改革 重點。隨著國務院「新醫改方案」的出台，引起了新一波對醫療體制改革的關注。

第二節、研究動機與目的

本研究擬根據中國醫療改革歷史進程和現行醫療體制的難題，探討中國未來 醫療體系的可能發展，其中根據醫療改革方案的目標、效果，結合中國醫療體系 的必要基本特性，探討醫療改革可能產生的問題，並進一步釐清醫改爭論中，「市 場派」和「政府主導派」的論點，最後提出相關建設性建議。

中國自 1978 年實施醫療改革以來，迄今已超過三十年。醫改歷程中，針對 不同階段，不同層面之醫療領域問題，政府頒佈一系列政策文件，而迄今，許多 專家學者仍進行各項針對醫療改革的研究計畫，尤其是政府力量與市場機制對於        

16  即十一屆全國人民大會二次會議、全國政治協商會議十一屆二次會議。此二次會議於 2009 年 3 月 5 日至 3 月 13 日於北京召開。

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醫改領域的影響探討，更是方興未艾。以下將首先簡要說明醫改至今的演變歷程；

其次，探討在已知的醫改政策及試點成效上，市場與政府力量如何在其中角力？

本文企圖釐清自改革開放以來，中國醫療改革的來龍去脈，包括醫療改革的 因素，醫療改革面臨的難題，側重醫療保險體制、公立醫院改革、藥品流通體制 等，分析醫療改革進程的各項政策及背後思維，希冀對中國醫療體制改革做一宏 觀的認知和解析。

1980 年代醫改以來，各式醫療改革方案不斷推出，層面涵蓋極廣，除了醫 療保險體系的改革和建立，醫療體制改革還包含了完善藥品流通機制、公立醫院 改革、建立覆蓋全國的基本醫療衛生體系等，無一不在縱向牽扯到中央與地方權 責劃分；橫向涵括各部門不同單位的合作、相關人員的職務分配等；另外，中國 各地的情況也不盡相同。

在醫療保險方面，中國自 1998 年及 2003 年分別實施城鎮職工基本醫療保險，

和新型農村合作醫療，城鎮職工參保人數達 1.8 億，新農合參保人近 7.2 億。2007 年，中國更開始執行城鎮居民基本醫療保險的試點工作。問題是，民眾參保後，

真的有減輕就診費用負擔嗎？¹⁷而檢視各省，醫保實施速率與方式不一。例如截 至 2009 年，市級的醫保個人負擔比例約為 30％，而縣級則超過 40％；陝西省神 木縣於 2009 年 3 月至今，已實施將近一年的全民免費醫療保險，其他省市則尚 在觀望階段等。¹⁸

17  以住院費用和門診花費來看，比較城居保、新農合、城職保和其他保險的自付比例，城職保、

新農合和其他保險在無論門診和住院藥品費用負擔皆比未參保需求人低；而城居保減低藥費效果 則較不顯著，陳瑤等人推測，可能是城鎮職工基本醫療保險的實施時間尚短，參保人的潛在尚未 被充分釋放。參見陳瑤、孟偉、劉國恩、陳鋼，「中國醫療保險對城鎮居民藥品經濟負擔影響研 究」，中國藥物經濟學，2009 年第 1 期，頁 6-15。

18 對於神木縣的作法，各界褒貶不一，有人認為財政負擔過重，只有少數富裕城市承擔得起；

也有人盛讚，神木縣為醫療改革開創一條新路。鳳凰網，

http://finance.ifeng.com/news/20100205/1804318.shtml，2009 年 3 月 20 日。 

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http://finance.ifeng.com/news/special/xylgg/20100129/1772137.shtml，2010 年 7 月 1 日。

20 侯賓、崔瑾，「中國醫療體系的現狀描述」，頁 20。

21 「新醫改一年被指有錢不會花 醫院直言以藥養醫才能活」，鳳凰財經網，

http://finance.ifeng.com/news/special/xylgg/20100624/2338788.shtml，2010 年 7 月 4 日。

22 GordonTullock 等著，徐仁輝等譯，政府失靈—公共選擇的初探（臺北：智勝出版社，2005 年）， 頁 12-25。

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此對於醫療體制改革這一牽涉社會責任、國家財政、中央與地方權責劃分、藥品 市場、醫院、基層醫療衛生體系建立等複雜難解的議題，成為無論中國官方和民 眾十分關切的議題。錯綜複雜的醫療改革中，究竟政府是否應該介入，而非放任 市場中看不見的那隻手操縱醫療領域，一直是學者專家的爭論熱點。²³

綜觀中國醫改進程，政府從醫療體制草創時期的公費支付，到改革初期引進 市場化，接著是政府再次介入醫療體制改革，以財政分配、基金籌資、試點執行 等手段，進行新一波的醫療改革。每一項政策背後，無不隨社會、經濟的改變而 調整市場競爭和政府主導的力道。

整體而言，正如參與國務院醫療改革工作小組成員、北京大學教授李玲所說：

「醫療問題本身是世界難題，發達國家都解決不了，中國怎麼可能在短時間內解 決？」²⁴本論文研究目的之一，就在試圖全盤認識中國醫療體制改革政策和實施 效果下，對攸關民眾切身利益的國家醫改政策，提出政策建議。