第五章、 中國「新醫改」現狀與困境： 「政府」 與「市場」
第一節、 研究發現
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第六章 結論與建議
本章將分兩部分提出結論與建議。第一部分研究發現中，整理中國醫療體制 缺陷與醫改現狀；第二部分則在研究建議中，試圖提出合理的政策建議，並提示 未來可能的研究方向。
第一節、 研究發現
中國醫療體制自 80 年代改革以來，至今存在市場化弊端和政府失靈現象。
2009 新醫改方案的提出，將針對如醫療資源過度集中、公立醫院內部權責不清、
醫療保障體制覆蓋面不夠廣，實施對象不夠全面，個人負擔比率仍高、藥品流通 體制法規不夠健全等主要醫療體制問題，進行相應的改革。
（一） 相關醫改問題及改革方案 1. 基層醫療衛生體制改革
各區域醫療資源分佈極不平均，大體來講，東部大於中、西部，設備良好的 大、中醫院集中在大城市，農村地區的衛生院、診所等，不僅設備簡陋，衛生條 件不佳，政府財政資源投入，也多半挹注於各城市醫院，相對剝奪了鄉村基層醫 療衛生體制的預算。公、私立醫療機構比例懸殊，在綜合醫院的比較上，公立醫 院幾乎壟斷市場，佔有率 90％以上，導致醫療領域活力不足，政府態度影響至 深，消費者無從進行多元化選擇。
新醫改方案中，首先針對城鄉醫療資源懸殊問題，提出將加強政府對農村及 偏遠地區的財政投入，並規劃醫生多點執業，打破原本為醫院所有的封閉性醫事 人員體系。一方面擴大醫療服務的可及性，另方面促進醫療人才流動率。唯相關 配套措施若不足，將可能引發成本過高的問題。
其次，有別於過去基本公共衛生制度的市場化傾向，新醫改明確指出公衛體制的
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公益性，並推行政府「購買服務」，彈性化政府財政投入機制，規劃政府職能向
「服務型」政府轉變。
2. 公立醫院改革
公立醫院體制中，政府既是資金和指導的提供者（A Provider of Fund and Direction），又是服務遞送者（A Deliver of Services），權責不清情況相當嚴重。99 而醫院內部資金來源約有 8％來自政府或上級的財政補助，雖然僅佔極小部分，
但是由於醫院層級行政化的緣故，管、辦不分，行政管理和監管體制混為一體；
公立醫院的院長囿於行政體制，往往由非醫學專業出身的政府官員出任；再者，
醫護人員的積極性不足，收取不當醫事服務費和藥品加價等情形普遍。
為提高公立醫院人員積極性、增加醫院收入來源，同時降低不當「藥品加價」
現象，新醫改方案指出，政府不僅將對非營利性醫療機構提供的基本醫療服務，
實行政府指導價，其餘由醫療機構自主定價，也開展「收取藥事服務費」試點。
另外，新醫改還強調設置公立醫院獨立監管機制的構想，但因尚在研議階段，將 採試點方式進行。
3. 醫療保障體制改革
中國自 50 年代以來建立的城鄉二元醫保體制，至今雖有實施範圍和內容的 差異，但是在城鄉二元體制上卻無太大改變。在城鎮醫保方面，實施對象不夠廣，
2009 年才決議納入退休職工、學生、自由從業人員等對象；報銷比例不高，人 均政府補助不足以減輕投保人負擔，導致每五名患者中，就有一人因需住院而放 棄就診。
在新農合醫保部分，雖在近年達到九成以上的覆蓋率，但是政策未具體細分 中央與地方權責；全民醫保理念過於籠統，缺乏可操作性；在分工未明的情況下，
99 張建平，中國農村合作醫療制度研究，頁 10-11。
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易流於中央政府請客，地方政府買單，或是政府單向承諾的口頭支票。100而政府 公共財政雖在近年注意到農村對於醫療保險制度的渴求，卻因起步較晚，在各項 相關措施上，比不上城鎮醫療保險制度的完善。
為解決醫改弊端，新醫改方案中首先指出，未來三年，預計使城鎮職工醫保、
城鎮居民（主要指城鎮非就業人口）醫保和新農合三大公立醫療保險的參保率提 高到 90%以上；其次，將於 2010 年，對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高 到每人每年 120 元，並適當提高個人繳費標準，提高報銷比例和支付限額。
4. 藥品流通體制改革
藥品相關法律規範體系不夠完善，各省規定不夠一致，存在不合理及法規空 白現象。無證經營藥品的現象仍十分普遍，例如借他人證照買賣藥品、醫療機構 假借各種名義向藥局兜售藥品、異地經營、網路經營或私人診所非法從事藥品買 賣等。在執法方面，政府相關部門執法不夠嚴謹，某些地區藥品經營企業品質低 下，藥品買賣市場中充斥行賄、收取回扣等現象。101
在新醫改方案中，政府研擬建立科學合理的基本藥物目錄，遴選調整管理機 制，和供應保障體系，將基本藥物全部納入醫保藥品報銷目錄，以確保藥品流通 順暢。
而在藥品購銷部分，雖然政府將建立藥品統一採購平台以平衡藥價，但中國 公立醫院為政府管轄，既是採購者又是銷售者，在「醫、藥不分」的情況下，作 為買方，醫院買斷八成以上藥商，形成一個不完全競爭市場；作為賣方，醫院又 壟斷銷售管道，近乎專賣。藥價居高不下的關鍵，正是受到此種醫院雙向壟斷的 影響。顯示未來藥品流通體制的改革將應朝法規健全之路邁進。
100 丁學坤，「『新醫改方案』的社會保障新思維」，法制與社會，2009 年 12 期，頁 205‐206。
101 張新平、陳連釗主編，藥事法學，頁 45。
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