第五章、 中國「新醫改」現狀與困境： 「政府」 與「市場」
第一節、 新醫改方案的改革重點與創新之處
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
61
第五章、中國「新醫改」現狀與困境： 「政府」
與「市場」之角力
放任市場機制將使消費者權益遭損害；完全由政府控管又會導致效率低下、
政府財政負擔過重的難題。因此在中國醫療體制改革歷程中，「政府主導派」和
「市場主導派」的攻防不斷，卻尚未有一完整定論。中國醫療體制改革，是否只 有非市場即政府的唯二選擇？由政府和市場一同經營管理的可能性是否存在？
本章將首先從中國 2009 年新醫改方案的分析出發，其次，分陳政府主導派論點 和市場主導派立場，最後，討論政府與市場在醫改領域中的結合。
第一節、新醫改方案的改革重點與創新之處
中國醫療體制最普遍被詬病的問題為「看病貴」和「看病難」。看病貴，意 味著醫療費用的不合理增長，超過一般消費者所能負擔的範圍；看病難，顯示醫 療服務的可及性低，患者就醫不便。整體而言，中國醫療體制改革存在的難題簡 述如下：
（一）中國醫療體制改革存在的難題
1. 公立醫院改革：沒有激勵機制，公立醫院醫護人員積極性不足；管理體 制不夠完善，「管、辦不分」，最高行政人員以非專業領導專業；市場佔有率太高，
未能形成醫療服務商品多樣化，損害消費者權益；政府財政投入太少，公立醫院 必須自負盈虧搞「創收」，但公立醫院的看診費又有其上限，因此各家醫院採取 藥品加價制度，對病患收取不合理的過高藥費，以此來提高醫院收入；甚至為了
「創收」，醫生私下收取不當醫療服務費（紅包）也時有所聞，此可謂政府權力 下放後的配套措施不完善之故。（見表 11）
‧
資料來源：Mark Selden（1999），”China’s Rural Welfare Systems: Crisis and Transformation“
2. 藥品生產流通體制的完善：相關法規體系不夠健全，對藥品生產企業、 Wong, Vai lo Lo, Kwong-leung, ”China’s Urban Health Care Reform”, (Lanham: Lexington
Books,2006) ,p.87.
‧
制改革。參見鳳凰財經網，http://finance.ifeng.com/news/hgjj/20090406/513114.shtml，2010 年 4 月 28 日。83 「中國出台醫療改革新方案」，鳳凰財經網，http://finance.ifeng.com/topic/xylgg/index.shtml，
2010 年 1 月 5 日。
84 新型農村合作醫療制度，是中國政府為解決農村居民看病就醫問題而建立的一項基本醫療保 障制度。這項制度從 2003 年開始試點，經中國國務院估計，2008 年已全面覆蓋農村地區， 2009 年第一季參與合作人數達到 8.3 億。中國政府網，
http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xwfb/2009-07/13/content_1363939.htm，2009 年 7 月 19 日。
85 以天津市城鎮居民醫療參保率為例，2009 年底可達 85%。朱光磊，「服務型政府建設對大陸地 方政府發展的影響」，發表於中國地方治理：變遷、趨勢與挑戰研討會（台北：行政院國家科學 委員會，2010 年 3 月 20 日），頁 3。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
64
（2） 2010 年，對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年 120 元，
並適當提高個人繳費標準，提高報銷比例和支付限額。兩項醫保的最高報銷標準 為中國人均收入的六倍。
2. 初步建立國家基本藥物制度
建立科學合理的基本藥物目錄，遴選調整管理機制，和供應保障體系，將基 本藥物全部納入醫保藥品報銷目錄。
3. 健全基層醫療衛生體系
加快農村鄉鎮衛生院、村衛生室和城市社區衛生服務機構建設，實現基層醫 療衛生服務網絡的全面覆蓋，加強基層醫療衛生人才隊伍建設，致力提高基層醫 療衛生機構服務水準和品質。
4. 促進基本衛生公共服務逐步均等化
健全城鄉公共衛生服務體系，逐步擴大國家公共衛生服務項目範圍，向城鄉 居民提供疾病預防控制、計畫免疫、婦幼保健、健康教育等基本公共衛生服務，
提高經費投入。充分發揮中醫藥作用。從 2009 年起，逐步在全國建立統一的居 民健康檔案。
5. 推進公立醫院改革
此次公立醫院改革強調公立醫院的公益性，重點改革公立醫院管理體制和運 行、監管機制，提高公立醫療機構服務水準，規範診療行為，明顯縮短病患等候 時間，實現檢查結果互認（亦即不同醫生的診療結果可相互承認）。推進公立醫 院補償機制改革，加快形成多元化辦醫格局。
國務院進一步指出，公立醫院試點主要有五大任務，第一，完善公立醫院服 務體系；優化公立醫院佈局，建立公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作 機制；其次，改革公立醫院管理體制和運行、監管機制。積極探索「管、辦分開」
的有效形式，增強公立醫院的生機和活力，進一步完善分配激勵機制；第三，改
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
65
革公立醫院補償機制，逐步取消藥品加成政策，實現由服務收費和政府補助來補 償的機制；第四，加強公立醫院內部管理，提高醫療服務品質。最後，加快推進 多元化辦醫格局。鼓勵社會資本進入醫療服務領域，鼓勵社會力量舉辦非營利性 醫院。
（三）新醫改方案較過去創新之處
過去三十年來，中國提出許多有關醫療改革的相關政策、文件、實施辦法、
通知等，不勝枚舉。新醫改方案究竟「新」在哪裡？與過去的醫改方案有何不同 之處？以下將分五點分析。
1. 繼 2006 年 3 月，國務院《國務院關於解決農民工問題的若干意見》出爐，醫 療保險制度首度納入農民工以來，2009 年新醫改方案中，規劃將關閉、破產 企業和困難企業職工、大學生、非公有經濟組織從業人員和自由工作者等逐 步納入城鎮職工或居民醫保範圍。86
2. 有別於過去基本公共衛生制度的市場化傾向，首次明文確認公衛體制的公益 性，並推行政府「購買服務」，87彈性化政府財政投入機制，規劃政府職能向
「服務型」政府轉變。
3. 有別於以往動輒 20 年以上的長程目標，首度設立三年的短期目標，期達成城 鎮職工、居民人人投保的醫保體制，並訂定城鄉享受水準一致醫療衛生服務 的目標。
4. 為增加公立醫院人員積極性、增加醫院收入來源，同時降低不當「藥品加價」
現象，提高公立醫院價格調整彈性。《意見》指出，政府不僅將對非營利性
86 左學金、胡蘇云，「城鎮醫療保險制度改革：政府與市場作用」，頁 104‐106。
87 北京大學政府管理學院教授顧昕指出，所謂「購買服務」，即指政府基於某種考慮，為某些公 共服務，如公共衛生服務、某些基本醫療服務，全額或部分買單，但具體實施是通過競爭的方式，
向所有符合條件的服務提供者購買服務。參見鳳凰財經網，
http://finance.ifeng.com/news/hgjj/20090407/513883.shtml，2010 年 5 月 3 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
66
醫療機構提供的基本醫療服務，實行政府指導價，其餘由醫療機構自主定價，
也開展收取「藥事服務費」試點。
5. 規劃醫生多點執業，打破原本為醫院所有的封閉性醫事人員體系，目標為一 方面擴大醫療服務的可及性，另方面促進醫療人才流動率。唯相關配套措施 若不足，將可能引發成本過高的問題。