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其無土地徵收條例有關都市計畫聯合開發之要件所涵攝。
再者，雖然臺北高等行政法院花極大的篇幅分析「建商為什麼賺得比原先聯合 開發計畫告知原私地主的評估值多」，甚至批評主管機關面原私地主「一切只求合 法，無法給予實據，風險均已告知，請自行斟酌。」、「態度是置身事外，而溝通語 氣是強悍的。」等作為，其對地主未能積極推動自己的政策，對投資廠商不能勇於 捍衛自己的規劃也屈就利益最大化考量，而導致諸多的事端。但法院已明白表示，
這些利益紛爭卻不是本案訟爭法律關係構成要件之爭議，故其非本案審理之範圍。
故而調查本案基地土地是否有符合釋字第 732 號解釋所稱毗鄰地，經調查後法院 表示，所有的地號都被新店機廠及小碧潭站充分的使用，是以，使用面積是 92,503.4
㎡是整體使用之結果，當然應以整體觀察之，自不能再以徵收時其中一筆土地（或 某依比例之土地）斷定整個使用執照所呈現之內容，換言之，其不足以認定部分原 私地主之主張可以合致土地徵收條例第 49 條要件。
臺北高等行政法院民國 109 年 3 月 16 日 106 年度訴更一字第 64 號行政判決 的立論重心在於「美河市案相關之聯合開發方式及協議，不是源之於都市計畫（有 如同法規之效力），而是源之於主管機關等政策考量」，質言之，該立論基礎與本文 所稱聯合開發原始目的「大眾捷運系統需用之土地徵收前的替代手段」一致，係主 管機關在土地徵收前，另由大法官解釋後相關裁判可知，就裁判結果言，其與本文 前述分析解釋文有異曲同工之妙。
第四節 聯合開發制度的變革建議
就前述章節的說明與分析，大眾捷運聯合開發制度僅有大眾捷運法第 7 條的 原則性啟動條文規定，並無專法予以作通案性的規範，其完全仰賴地方主管機關藉 由自治條例、自治規則建構作業準則，由執行機構研訂行政規則建立工作項目，亦 因聯合開發制度無專法存在，致使外部產、官、學界對其無法有一完整性的認知，
而法學界此前並未如同都市更新、促進民間參與公共建設般著墨進行研究以協助 填充法理內涵，故聯合開發機制的法律問題自 1988 年開始規劃以來一直存在，端 賴地方主管機關與執行機構藉由司法判決與行政契約內容修正之調整方式來穩定 各權益關係人間的權利義務。然隨時間演進，縱使地方主管機關不斷修改行政契約
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範本與行政規則以因應社會形態與需求的改變，但易遭受外界誤解，這也是新店線 新店機廠（捷 17、捷 18、捷 19）聯合開發案爭議事件（即俗稱美河市案）的發生 緣由，畢竟高層法律未修正下，僅由底層行政規則與行政契約補強仍有力有未逮之 處，故我國司法院大法官釋字第 732 號解釋及釋字第 743 號統一解釋直接帶來大 眾捷運聯合開發的制度衝擊。本文將以美河市案為例，藉著司法院大法官此兩則解 釋剖析聯合開發制度的核心法律問題，並以前述核心問題為中心，進而提出聯合開 發制度的變革建議及通案性規範行政契約的設想。
聯合開發專法或行政合作法的制訂 第一款 捷運聯合開發專法的需求性
自司法院大法官作成釋字第 732 號解釋及釋字第 743 號統一解釋以來，聯合 開發制度進入大變革時代，除臺北市政府近年來不斷藉由行政規則、自治規則的滾 動式修正調整作業流程外，在全臺各地方政府不斷提出捷運設施興建的需求下，中 央內政部、交通部不得不面對大眾捷運法第 6 條及第 7 條修正的急迫性，而立法 院法制局於 2017 年間業陸續針對大眾捷運法聯合開發機制之修法作業提出若干研 析意見22：
一、 依大法官釋字第 732 號解釋，交通事業所必須者以外之「毗鄰地區土地」
之開發與徵收，猶應調和公益與私益，例如協議價購制度如何設計，以 不違反比例原則，避免構成對人民財產之實質侵害，故公部門應優先考 慮依「有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得」。
二、 聯合開發制度為我國所獨創，乃借用一般民間合建之概念（即地主提供 土地，投資人提供資金），在主管機關主導及監督下，進行捷運場站用地 及其毗鄰土地之開發。對於公益而言，聯合開發有助於主管機關取得開 發大眾運輸系統場、站與路線土地，並得依都市計畫將捷運系統毗鄰地 區納入聯合開發基地一併進行捷運系統場站開發或採共構設計興建，可
22 參閱立法院法制局議題研析結果：（1）陳宏明，<R00142>大眾捷運系統毗鄰土地開發之修法方向 研析，2017 年 3 月 1 日；（2）張裕榮，<R00169>「大眾捷運法有關土地徵收規定」研析，2017 年 4 月 1 日。
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有效利用土地資源，促進地區發展，符合近代以公共運輸為導向的都市 發展模式（Transit Oriented Development,TOD）。其係捷運站體與出入口 等附屬設施所需用地於徵收前之協議階段，徵求地主同意以「合建分屋」
方式共同參與開發。地主同意參與，即與主管機關簽訂協議書，約定不 領取協議價購土地款，俟開發完成再依約定比例取得不動產，以為抵付。
此開發方式與釋字第 732 號所揭櫫國家得以其他適當優惠且對土地所有 權侵害較小方式與土地所有權人合作進行聯合或共同開發之意旨，實未 相違。
三、 惟現行大眾捷運法關於聯合開發之規定，僅有第 7 條及該條第 7 項授權 訂定之「大眾捷運系統土地開發辦法」而已，將此涉及取得或限制人民 財產權之重要事項，委由主管機關與地主自行協議之契約行為處理，協 議不成再由主管機關依法報請徵收，無論在規範密度或法律位階上，對 於人民財產權及居住自由之保障，均有不足，鑒於捷運土地開發制度於 公益及私益上之實效性，立法政策上似可參考現行捷運共構「合建分屋」
之開發精神，另行制定專法，以為規範。
誠如立法院法制局針對大法官釋憲案針對美河市案有關大眾捷運聯合開發制 度的研析報告，其認為現行聯合開發制度的準據法僅為大眾捷運法第 7 條，無論 在規範密度或法律位階上，對於人民財產權及居住自由之保障均有不足，建議在立 法政策上另行制定專法以為通案性規範。然本研究認為，土地開發在市場上是多變 的，而且具有地域排他性存在，臺北市成功的模型套用在新北市如同美河市案已格 格不入，更何況，臺中市房地產的市場型態已與臺北市迥異，所謂南橘北枳之異不 外如是。倘中央訂立專法，對底層執行機構而言，要不是陷入執行困難，要不是以 地方法制去突破限制，其反而喪失現行制度所令人讚佩的靈活性，因此，對於聯合 開發制度的準據法，在中央應維持原則性規定，而將執行作業準授權由主管機關訂 定為宜。
就現行法制面，中央內政部與交通部依大眾捷運法第 7 條第 7 項訂定「大眾 捷運系統土地開發辦法」，據以規範聯合開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、
開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督等作業項目，
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其制度設計的完整度已足，所缺乏者，僅為稅法、不動產移轉需法律保留的規範，
以及類似「都市更新權利變換實施辦法」之於「都市更新條例」的權益分配協商的 授權規定，這部分可從現行大眾捷運法第 7 條作修正即可，更何況，就目前交通部 所草擬大眾捷運法修法草案內容，其似乎有意回歸原 93 年大眾捷運法修法前之聯 合開發架構，如依循原有聯合開發舊制，其係參考民間合建分坪模式，前述稅法、
不動產移轉之法律已有現行法制可資遵循，其在在表明，捷運聯合開發專法制訂應 無高度之需求性與必要性。
第二款 行政合作法的建置
基於前款說明，本文認為，相對於中央訂定聯合開發制度專法而言，考量現行 聯合開發架構中各式契約的權利義務爭議，如次優申請人對最優申請人資格質疑、
審定條件過於嚴苛影響投資人簽訂投資契約書、土地所有權人與投資人間權益分 配爭議、主管機關與投資人間權益分配爭議、原土地所有權人與主管機關就協議價 購金額的爭議等，其均為相關權益人以契約約定作為請求權基礎所衍生，然而，我 國對於合作契約並無上位法律予以規範，而當公部門與私人簽訂契約執行行政任 務期間產生爭議，司法實務多數僅針對「訴訟標的」進行判斷，也因此出現主管機 關與投資人基於投資契約書爭訟時，部份爭點在民事法院審理，部份爭點在行政法 院審理，在主管機關與投資人沒有對管轄權提起爭議時，兩者均可同時進行審理的 弔詭情況。個人以為，在行政任務無類似民間參與公共建設法或都市更新條例的專 法情形下，聯合開發中的契約爭議是我國行政機關的以行政契約執行行政任務的 通例，基於合作契約建制的合作行政法的制訂，其反而較成立各種專法有效益。
誠如前言，行政合作法可架構行政法上的合作契約以形塑公私協力機制，如同 民間參與公共建設法中，對於民間締約當事人之選擇、合作契約之內容與履行、給 付障礙時之擔保措施已有初步規範，但更深一層地，對於國家擔保責任之轉換與深 卻無著墨，換言之，對於民間實踐公共建設進而要求擔保行政的行政機關而言，促
誠如前言，行政合作法可架構行政法上的合作契約以形塑公私協力機制，如同 民間參與公共建設法中，對於民間締約當事人之選擇、合作契約之內容與履行、給 付障礙時之擔保措施已有初步規範，但更深一層地，對於國家擔保責任之轉換與深 卻無著墨，換言之，對於民間實踐公共建設進而要求擔保行政的行政機關而言，促