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辦法第 5 條第 4 項及第 6 條才思考藉由自治規則去維持形式上的「稅賦公平」，但 這也表示，所謂協議價購優惠辦法參與聯合開發制度是粗糙而片面的「想當然爾」， 聯合開發涉及憲法保障人民財產的權益，執行過程中有諸多需要嚴格法律保留的 部分，在無上位法律授權下，臺北市政府僅由自治規則去規範原土地所有權人與主 管機關，似乎過於率斷，其反而將原三角關係中交由投資人的義務責任轉由公部門 承擔，公部門從監督者的角色轉為執行者，姑且不論此制度設計令公部門處理能力 範圍外的事務是否為公私協力精神的退化，但「公親變事主」的結果確實帶來給執 行單位極大的困擾。
第五節 聯合開發建物統一經營之法律關係
聯合開發建物經權益分配後，將導致不動產權屬分散，初期各區位所有權人已 有原土地所有權人、主管機關及投資人，倘其又經各自處分後，所有權關係勢必更 為複雜。如聯合開發建物規劃為住宅，其不動產處分的自由度大且不易受權屬分散 影響其利益；但聯合開發建物如規劃為商用不動產，甚至是商場百貨時，由於不動 產所有權分散而未整合時，因經營權分散，此將嚴重影響不動產的收益。故行政機 關考量，為有效支配與運用資源，以達成獲取最高利益，在聯合開發配合捷運工程 所推動之不動產興闢事業「前」，參與土地開發之公、私部門皆需有全盤之計畫與 經營策略，以求其開發目標與追求利潤之達成。因此，大眾捷運系統土地開發辦法 第 21 條第 1 項規定：「建物全部或部分出租、設定地上權或以其他方式交由投資 人統一經營者，投資人應於申請投資案核定後，檢具其所訂營運管理章程報經執行 機構核轉主管機關核定，建物產權登記前併同營運人與執行機構簽訂營運契約書，
依本辦法規定受執行機構之監督與管理。」，主管機關給予投資人「統一經營」的 請求權利，旨在投資人於聯合開發歷程中擔任主要規劃者與設計者角色，其可以在 前期即可將統一經營納入可行性評估，以利未來聯合開發建物得有效益的處分。所 稱「統一經營」，係由投資人主導對外尋求經營人及對內整合聯合開發建物產權後，
將聯合開發建物委由經營人管理營運而獲利，為專屬聯合開發特有之不動產產權 處理模式，文湖線忠孝復興站 SOGO 百貨即為是例。如照本節分錄，「統一經營」
似乎應歸於「主管機關─投資人」關係，但實務上權益關係未必如此單純，故另闢 單元說明。
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權益關係人的權利與義務
在聯合開發統一經營的運作環境下，為經營獲利所需，聯合開發建物通常規劃 為商用不動產，並藉由「土地聯合開發契約書」（或「協議價購協議書」）與「捷運 聯合開發投資契約」的約定啟動「聯合開發統一經營」模式，所涉及之權益關係人 可以分為：建物所有權人、主管機關、投資人及營運人四類，以文湖線忠孝復興站
（BR4）聯合開發統一經營案為例，建物所有權人有臺北市政府（管理機關分別有 財政局及捷運工程局）、投資人宏通綜合商業發展股份有限公司與原私有土地所有 權人，營運人為太平洋 SOGO 百貨，主管機關為臺北市政府，其各自之權利義務 關係簡述如下。
圖 四-3 聯合開發統一經營示意圖 37
37 本研究自行繪製。
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第一款 建物所有權人之權利與義務
建物所有權人即聯合開發建物內各區位的所有權人，除了投資人外，來源可能 為原土地所有權人，甚至是主管機關，其與投資人訂有「不動產租賃契約」將不動 產租賃予投資人由其尋找營運人經營管理，相對地獲得租金收益及營運權利金。另 依「土地聯合開發契約書」約定，建物所有權人必須同意全權委託主管機關監督投 資人另訂營運管理章程後共同遵守，且在大眾捷運系統土地開發辦法第 21 條第 3 項明訂，建物所有權人不得以區分所有權人會議決議排除營運管理章程及營運契 約之規定及公寓大廈管理管理規約之特別約定事項，而專有部分有讓售等處分行 為時，應於移轉契約中明定，須繼受原區分所有權人依公寓大廈管理條例及相關之 規範。甚至在「協議價購協議書」中有更為強制性的約定，聯合開發後之不動產，
主管機關核定採統一經營管理之方式者，原土地所有權人應配合辦理。
第二款 主管機關之權利與義務
依大眾捷運系統土地開發辦法第 21 條第 1 項規定：「建物全部或部分出租、
設定地上權或以其他方式交由投資人統一經營者，投資人應於申請投資案核定後，
檢具其所訂營運管理章程報經執行機構核轉主管機關核定，建物產權登記前併同 營運人與執行機構簽訂營運契約書，依本辦法規定受執行機構之監督與管理。」換 言之，主管機關在聯合開發統一經營時，其負責審核准駁投資人統一經營的申請，
並負擔統一經營計畫的監督與管理。在統一經營的存續期間，主管機關僅向投資人 收受營運保證金，並於營運期屆滿後無息退還予投資人。
故主管機關藉由核定投資人所提「營運管理章程」，並依核定之「營運管理章 程」中營運人及營運計畫、管理組織、營運管理之權利義務、管理規章、營運保證 金、違反管理規章之處罰等規定，與其簽訂「統一經營營運契約書」來履行計畫之 監督與管理。
第三款 投資人或營運人之權利與義務
投資人應遵守「統一經營營運契約書」及主管機關核定之「營運管理章程」， 而投資人得自行或與他人（他人即為營運人）簽訂「委託經營契約」委託其執行本
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建物之營運管理事宜，投資人如自行營運管理時，即投資人兼營運人。而營運人之 資格條件及「委託經營契約」應經主管機關同意，且「委託經營契約」應訂明承受 之約定事項。倘投資人委託營運人執行本建物之營運管理事宜時，營運人執行「統 一經營營運契約書」之一切行為效果歸屬於投資人，由投資人對主管機關負完全責 任。投資人負擔委託經營成本、建物租金與營運權利金及聯合開發建物之管理維護 費用後，藉由經營管理之效獲得利潤收益。
投資人應依主管機關核准之土地開發建議書及核定之營運管理章程、規約、契 約、與相關法令規定執行聯合開發建物之統一經營管理事宜，包括有（一）營運管 理事宜、（二）清潔、安全、秩序及保養維護、（三）水電及共用部分設施、設備之 管理維修、（四）有關管理公約之執行事宜等。換言之，在統一經營的模式下，除 捷運系統及公共設施使用部份分別由各相關主管機關管理外，其餘部分之聯合開 發建物應委託營運人統一經營管理。
統一經營契約的公、私法屬性
聯合開發統一經營模式是藉由主管機關核可「營運管理章程」後，投資人依「營 運管理章程」與主管機關簽訂「統一經營營運契約書」而建構，而「統一經營營運 契約書」內分別包含兩種子約：投資人與營運人之「委託經營契約」、投資人與建 物所有權人之「不動產租賃契約」。
雖然「委託經營契約」與「不動產租賃契約」所約定事項，不論從立約者角度 或是約定內容來看，主要規範私經濟行為而應為「私法契約」，但就主約「統一經 營營運契約書」而言，其未必是單純的私法契約38。首先，「統一經營營運契約書」
的立約者，一方為投資人，另一方主管機關必然為公部門；觀主管機關在統一經營 模式下的角色定位，其並無任何收益反而落實監督管理責任，目的在於維護統一經
38 就臺北市政府公有不動產委託經營管理的契約形式，其實並無明確的規範，甚至公私性質的判斷 亦是紊亂沒有定見，其分析論述可參考詹鎮榮，公有財產提供民間使用之法治框架及契約形式─
以臺北市政府為例（下），法令月刊，第 66 卷第 9 期，2015 年 9 月，頁 44~頁 47。從前開研究整 理的結果可知，除非法規範有所定性，如依據政府採購法的勞務採購之委託經營契約定性為私法 契約，餘者仍應回歸基本法理（「契約標的說」輔以「契約目的」，或本研究主張的「新修正契約 主體說」）作為判斷依據，而本段所述「統一經營營運契約書」之根據源於大眾捷運法及其子法而 非政府採購法，其公私契約性質亦應遵循前述法理進行判斷。
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營的發展與協調共構捷運設施的使用，從下述臺北市政府統一經營契約範本的約 定事項可知：
一、 投資人應依「臺北市大眾捷運系統土地開發營運保證金數額及管理自治 條例」規定繳交營運保證。
二、 投資人於契約存續期間變更營運人，應將繼受人之營運管理資格證明文 件提送臺北市政府審核，經臺北市政府同意後始得辦理變更。
三、 投資人就本建物共同部分之裝修工事，應事先向臺北市政府提出書面計 畫，並取得臺北市政府之書面同意後始得為之。其費用由投資人自理，
且各項工事不得損壞、干擾捷運場站建物與營運安全。
四、 基於捷運營運及公共安全需要時，臺北市政府得通知投資人會同進入本 建物內，就其管理權責部分執行監督管理，或執行捷運設施必要之檢查、
維修或施工，投資人不得拒絕。
五、 投資人非經臺北市政府書面同意，不得任意變更土地開發之使用項目或 移轉他人經營。投資人出租土地開發大樓時須事先向臺北市政府報備。
六、 投資人對於鄰近地下商場、人行陸橋或地下道，不得擅自增建、改建或
六、 投資人對於鄰近地下商場、人行陸橋或地下道，不得擅自增建、改建或