(一)良善治理(善治)
1.起源與定義
不少文獻將「良善治理」一詞之提出追溯至世界銀行(Santiso, 2001; Tolentino, 1995, Botchway, 2001)於 1989 年的「世界發展報告」6，世銀總裁於其中提到：「私部門以及市場機
4.本文所選擇之四套永續評量系統，雖然其中兩套為國際組織與研究單位所設計，但四套評量系統 主要均以國家為評量的對象，並不針對區域性(間)或地方層級(例如縣市、鄉鎮等)作為評量的對象。
5.依據聯合國永續發展委員會2003年的年報中得知，透過各會員繳交至委員會的文件中統計，共有 29個國家發展國家級的永續發展指標。之所以選擇芬蘭的國家永續發展指標，係該國之相關資訊 於網頁上相當完整以及容易取得；此外，該國不論於OECD以及於2005年所發佈的ESI中，均名列 第一，因此，選擇該國作為與台灣比較的國家。
6.有關於善治此一觀念，特別是其一些主要的構成因素，有學者認為可追溯至一九六零年代與一九
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制均相當重要，但其需與『良善管理』並進」(World Bank, 1989)。世銀提出「善治」觀念的主 要目的在於提高其發展援助計畫的有效性7 (World Bank, 1992)，至此，其他的國際組織，例如 IMF(IMF, 1997)、聯合國發展署(United Nations Development Programme, 以下簡稱 UNDP) (UNDP, 1997)、經濟合作暨發展組織(Organisation of Economic Cooperation and Development, 以 下簡稱 OECD)、歐盟、亞洲開發銀行等區域開發銀行、以及許多已開發國家的海外援助機構，
均將善治的推動納入其給予開發中國家之發展援助計畫當中的一個要素或衡量標準。惟該些以 推動開發中國家「經濟」發展為主要目的的國際組織，其所認知以及推動的「善治」，大多以 其將如何協助經濟發展與成長為出發點，雖然該些組織並不否認善治的某些構成因素的政治 性，例如政權的形式，但，有鑑於該些國際組織，特別是世銀與 IMF，其組織的成立協定均明 文禁止該些組織以政治因素作為借貸或援助的考量要件8，因此，該些組織均將其焦點放在善 治的經濟面，亦即是：就政府的治理而言，哪一些與善治相關的要素係有助於該國的經濟發展，
例如去貪污化(Al-Jurf, 1999)、公部門之管理、金融管理、國有企業之民營化、行政部門之現 代化、法治(特別是金融法制與財產法)之強化等等。以協助開發中國家之經濟發展為目的提出 善治的觀念，使得國際發展組織得以將發展援助的焦點放在開發中國家的組織性與結構性不良 的問題9，就某一程度而言，其也與其他國際組織以量能建構為主之技術援助計畫相輔。
「治理」一詞的定義相當廣泛，有學者將其定義為：「國家與國際領域內，決策權以及權 力之行使或被影響。治理不僅指政府所頒佈之法令政策，其也包括影響具公眾意義的眾多社經 議題之私人決策。因此，治理並不等同於代表著法律與政治機構的『政府』，而是包括該些正 式的官方組織與市民社會(civil society)的互動。」(Guruswamy, 2002)。世界銀行則將治理定義 為：「為發展的目的，管理一國之經濟與社會資源之權力行使的方式」(Al-Jurf, 1999; World Bank, 1992)。廣義來說，治理可說是一國在經營管理其經濟、社會、與環境資源時，其權力行使的 方式或手段，故，「良善」治理，就其字面意義而言，代表的即是一好的、健全的政府管理制 度。雖然各國際組織以及研究者均嘗試定義何謂「善治」，但要賦予「善治」此一頗為抽象的
七零年代盛行之「法律與發展」思潮以及運動，以及現代化理論(modernization theory) (Botchway, 2001)。
7.不過有學者認為，「善治」觀念的提出，成為人權團體於世銀以及IMF內推動融合人權之保護以 及經濟與金融政策的橋樑，不過此一心態也為一些人權團體與學者批評，認為世銀與IMF所推動 的「善治」觀念，主要係在測量哪一些人權團體所主張之要求係不超出其組織之金融與經濟目的，
才決定是否將之內化於組織的借貸決策中(Gathii, 1999)。
8.Articles of Agreement Establishing the International Monetary Fund, Article I, paragraph 2: “ The Fund shall be guided in all its policies and decisions by the purposes set for in this Article”; Articles of Agreement Establishing the International Bank for Reconstruction and Development, Article III, Section 5(b): “The Bank shall make arrangements to ensure that the proceeds of any loan are used only for the purposes for which the loan was granted, with due attention to considerations of economy and efficiency and without regard to political or other non-economic influences or considerations.”
9.惟，此一以經濟面為主的善治觀念之推動，也遭受不少批評，例如有學者即認為，善治不過是世 銀美化其名聲的工具，透過善治觀念的提出，世銀嘗試將焦點遠離其所推動的一些造成社會災難 的經濟計畫，而將其塑造成具有強調道德使命的組織(Gathii, 1999)。
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208 都市與計劃 第三十二卷 第二期
觀念一個具操作性的定義還是相當困難，因此，大多數的研究者轉而針對構成「善治」的關鍵 要素來加以描述(eg, UNDP, 1997)，故，本文針對學者以及世銀等國際組織所提出之善治的要 素，加以整理，於以下就善治的關鍵要素做一簡單的說明，以便對於「善治」之觀念提供更具 體的內涵。
2.善治的關鍵構成要素10 (1)民主
就世銀定義之治理觀念中，並不否認治理此一觀念的政治意涵，只是受限於世銀的成立協 定之規定，治理的政治面向－該政府是否為民主政權－並不在其組織的權限範圍內(Santiso, 2001; World Bank, 1994)。因此，就「治理」一詞而言，其內涵含括政治面向，但是「民主」
是否為「善治」的構成要素，或是必要的先決條件？亦即是，民主政權是否當然具備「善治」
的條件？此則引發許多的爭辯。
針對民主化(democratisation)與發展之間的關係，Potter 於相關的文獻中，整理出以下四種 關係：第一、民主化可以刺激或促進發展；第二、在貧窮的社會，民主化會阻礙發展；第三、
集權專制制度，對貧窮的國家來說，比自由民主制度更能有效的促進經濟成長；第四、貧窮國 家的民主化，與後續的經濟成長沒有關連(Potter, 2000)。上述的分類，就二次世界大戰之後，
各開發中國家不同的發展經驗來說，似乎都有案例驗證之11。此一民主化與發展之間的關係，
在冷戰時期於不同之發展學者間有相當多的爭議，雖然於冷戰結束之後，除了少數的國家(例 如古巴、中國)之外，大部分的國家政權幾乎都已成為所謂的民主國家，但使用「民主化」一 詞來作為外援或發展援助的條件之一，還是於國際社會中相當的敏感。因此，即使於九零年代，
一些雙邊援助關係中的捐助者，雖然以促進民主化作為其外援之目的，但多數還是使用「善 治」、「人權」、「組織強化」計畫等詞彙來描述其活動，而不直接使用「民主化」一詞(Windsor, 2003)。
縱然民主與發展之間的正向關係在實證上尚未被證明，但有學者認為，考量到：第一、於 一些不民主的非洲國家，其發展也並非很成功，更別提於不民主的國家內，貪污與管理不善的 狀況層出不窮，第二、即使於已經達成一定的發展程度的專制政權國家內，民主化的呼聲亦日 益增強，民主的一些特質，例如責任制(accountability)，還是有助於善治的達成(Botchway, 2001)。針對世銀等發展機構所提出的「善治」計畫，不少學者批評：強化經濟成長以及市場 經濟之意識型態，而非民主化或社會與經濟人權之尊重，才是善治的中心主旨(Gathii, 1999)，
此外，亦有學者認為該些國際發展與金融組織，為了提倡其所推行的經濟改革政策，甚至可以 容忍反民主的政府(Thomas, 1999)，但該些批判係針對世銀與 IMF 等國際發展與金融機構之觀
10.就各國際組織以及學者所提出的「善治」觀念以及整理出之關鍵要素，似乎均較為偏向政經面，
至於「善治」與其他社會面向(例如文化、宗教)或公共政策(例如環保、人權)間之關係，則較少 為國際組織所著墨。
11.針對民主化對台灣的發展以及環保政策所帶來的影響，請參考黃錦堂(1999)以及葉俊榮(1997)。
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念下的「善治」，而該些發展機構，例如世銀，也特別提及：其不否認善治的政治面向，只是 基於世銀會員國所賦予的組織宗旨與任務，其並不將民主政權納入推行「善治」的要件。因此，
就「善治」：健全的政府管理制度而言，「民主」的一些特質，例如透過定期以及公正的選舉制 度，得以反映出民眾的需求並增強統治者的正當性、而選舉制度的公平性也要取決於媒體的自 由度以及人民的言論自由權、政黨制度有助於權力的監督與平衡、組織良好的民主機構較有可 能制訂長期性的有效政策等等，故，關鍵並不在於「民主化」是否為「善治」的重要因素，「有 效的民主機構」才是善治的重點(Santiso, 2001)。
與「民主」有密切關連的數個原則：責任制(public accountability)、透明化(transparency)、
資訊公開、與公眾參與(public/popular participation)，亦為大多數學者肯認為善治的關鍵構成要 素。以下分別討論之。
(2)責任制
責任制可被理解為：「受決策影響之個人有權力要求決策者就其行動負責的一組織結構」，
學者將責任制視為民主的實體內涵(Beutz, 2003)，並提出責任制的三項功能：第一、責任機制 不但使得領導者必須面對其決策的後果，其並將制裁該些決策者的權力置於受決策影響的個 人，第二、社會中的不同團體，就資源的分配以及政治權力的取得所引發的爭端，責任機制可 以提供一解決的手段，並因為其確保各不同團體之參與，進而降低社會中存在的系統性的不平 等，第三、透過提供一個溝通的管道，責任機制可協助解決國家間的衝突(Beutz, 2003)。以政 府經營管理其社會、經濟與環境資源的角度(「治理」)來看，上述三項責任機制的功能，扮演 著相當重要的功能，確保針對各項資源之分配決策，得以透過此一機制增加其正當性以及降低 不公平性。此外，就世銀所提倡之善治理念的四大要素中，責任制亦為其中之一項(World Bank,
學者將責任制視為民主的實體內涵(Beutz, 2003)，並提出責任制的三項功能：第一、責任機制 不但使得領導者必須面對其決策的後果，其並將制裁該些決策者的權力置於受決策影響的個 人，第二、社會中的不同團體，就資源的分配以及政治權力的取得所引發的爭端，責任機制可 以提供一解決的手段，並因為其確保各不同團體之參與，進而降低社會中存在的系統性的不平 等，第三、透過提供一個溝通的管道，責任機制可協助解決國家間的衝突(Beutz, 2003)。以政 府經營管理其社會、經濟與環境資源的角度(「治理」)來看，上述三項責任機制的功能，扮演 著相當重要的功能，確保針對各項資源之分配決策，得以透過此一機制增加其正當性以及降低 不公平性。此外，就世銀所提倡之善治理念的四大要素中，責任制亦為其中之一項(World Bank,