人力使用缺乏彈性

公部門因為財政赤字的增加，加上社會普遍對政府冗員過多、影響行政效 率感到不滿，因此，政府進行了一系列的行政改革，包括政府組織再造、實施精 簡員額、人力資源彈性化措施以及業務委外經營等等。尤其制度性經濟學理論的 興起，主張公共事務可以交由非經正式任用之人員來完成，促使政府設計更為彈 性的人力進用制度。史前館在這波政府再造的潮流中，也大量採取勞動派遣的方 式做為編制員額不足困境下填補人力的途徑。然而，史前館採取勞動派遣的作法 是否真的達到彈性的效果？

「彈性運用是有，業務需要用人的時候，因為考試有職系的限制，有些業務 如果職系搭配不上的話，進用派遣人員就可以很快找到這樣的人，……這整 個過程比較靈活，比較不受法令上的箝制。」（A1）

於是，史前館將部分業務以委外方式交由非經正式任用之派遣人員來執行，

但是實施後卻面臨「進用」與「管理」的問題。

「這個問題要分兩個層面來談，一個是用人的靈活度，如前面談的『進用』，

是比較靈活的，不像公務人員那麼多限制，如果需要隨時可以進來。第二個 層次是管理的問題，在管理上因為一開始時都是老人，都有夥伴感情，其實 是沒有靈活度的。……老交情還是在啊，不可能隨便就可以 fire 掉，所以在 管理的層次上是沒有彈性的。」（A3）

就進用層面言，勞動派遣為史前館面臨用人「適法性」提供了一個轉圜的空 間，然而，為安定人事將大部分的臨時人員轉任為派遣人力，人才選用受到箝制，

加上勞動轉換影響派遣人員對組織的認同，反而形成管理層面的問題。

另一方面，在適應派遣制度的過程中，館方也開始熟悉勞動派遣「僱用」與

「使用」分離的特性，在握有對派遣人員的主控權之際，將勞資對立的風險分散 給派遣公司。例如派遣實施一段時間後，少許的派遣人員開始出現零星的流動，

於是在進用及管理上有了彈性的契機。首先，派遣制度特殊的三方關係－勞方、

派遣公司與要派單位－被管理者巧妙的運用，要派單位透過對派遣公司施壓，加 強對派遣人員的勞動控制，而這樣的安排對派遣人員也確實發揮控制的效果，增 加了管理的靈活度。

「○○○其實是比較理性的，只要是派遣人員難帶，她會直接找派遣公司經 理，直接跟經理反應人員的問題，由經理去跟派遣人員談這個事情。他就是實際 的僱主嘛，有威嚇的作用，派遣人員不適任，派遣公司得換個人給我，派遣的精 神是這樣子嘛，……威赫的作用有達到，除了第一年遇到調薪的問題外，在業務 上需要他們多配合一點事情的時候，他們的態度就比較消極，透過這個制度可以 有點彌補作用。」（A5）

其次，新進的派遣人員沒有人事包袱，透過派遣公司公開招幕人才的機制，

讓職能適任的人力得以進用。

「像今年公服組新進來一個男生，他就沒有包袱，靈活度就滿高的，……派 遣公司有一套人員甄選的機制，很快就可以找一堆符合條件的人員，直到篩 選出適合的 3-4 人，再到館面試，派遣公司人才庫的機制是比館還具優勢 的，如果從這個方向看進用，它是有靈活度及彈性的。但是要扣除館原來的

包袱才有那個靈活度。」（A5）

「派遣人員是找得到適當的，……像研典組○○○是用派遣的方式進來（後 來新進）的，他們都是本科-南島研究所，……某種程度還是可以找得到恰 當的、職能相關學科的人進來，至於會造成暫時性功能未達到的原因好像是 既有的包袱，回過頭來檢討當初招解說員的時候，為什麼招不到人類學 的……當時非制度化的就有人為因素在裡面，攀親結故因著人際關係而引進 的不少，派遣制度看起來比臨時人員那時還是有它的制度面的。」（A3）

彈性的靈活度雖然慢慢浮現，但對整體產生的效果並不顯著，原有的人事包 袱對要達到彈性用人的目的仍然有相當程度的阻礙。若從派遣公司的角度觀察，

其更加不支持公部門運用派遣是要達到人力資源彈性化功能的說法。

「所謂派遣的宗旨，它當時要發展的一個目標與公部門是完全沒有關係的，

公部門其實講白了就是預算的問題。你有這麼多事情要做，所以你必須要找 到人來嘛……人力的彈性調整是像企業，會有淡、旺季，可能旺季需要 500 人，淡季需要 300 人，我們透過派遣去作彈性的調整，或者是說人員的請假，

例如產假、育嬰假這種比較長期的假期，用派遣人力去作人力的調節或補 給，可是憑良心講，公部門完全沒有根據這個目的來使用。」（C1）

私部門使用勞動派遣多是基於成本考量與雇主責任的規避，政府機關使用勞 動派遣之主要目的則是為了因應員額管控但業務仍然不斷增加的困境。史前館運 用派遣亦是為瞭解決相同的難題，「彈性化運用人力」並非其主要目的。但是要 克服這樣的難題，派遣並非唯一的途徑。從表 3-4 的分析統計，2010 年 12 月史前 館有 64 位派遣人力，為正式職員的 116％強，其中以公共服務組的派遣比例最高，

全組 20 名人員，派遣人力就有 19 位。其他如會計室、工務機電組、遺址公園組、

研究典藏組等派遣人力之比例亦超過其正式人員。由此可以看出，如果派遣人力一 旦沒被僱用，影響最大的即是公共服務組，其他則為行政幕僚單位。公共服務組主 要負責的業務為導覽解說、票務、志工管理、文宣規劃、推廣教育等，原是史前館 2003-2004 年規劃要委託民間參與經營計畫案的重點項目，但是因為歷經五次公告 委外不成而予以結案，人力的缺口只好另從公務預算僱用臨時人員來補足，後續再 因預算科目問題而改為現行的派遣模式。換言之，公共服務是史前館當初評估具有 替代性、最適合委託民間參與的業務，主要考量為私部門的競爭力及創意特質是公 部門難以項背者，再則民間參與國立博物館營運業務，不僅可以提高行銷營運的效

率，並且可以減輕機關的人事、營運成本，研究人員則致力於研究工作以產出更多 成果，提供社會大眾多元的服務。另外，公共服務較不涉及公權力之執行，最適 合透過政府業務委外模式交由私部門辦理。

然而，目前公共服務的人力卻是透過勞務採購以「派遣」方式委託私部門執 行，這樣的方式因為涉及三方當事人的勞動關係，多了派遣公司介於館方與勞動 者之間，影響到組織氛圍、員工的自我認同、組織承諾與工作投入、經費排擠、

公平待遇等問題，進而對史前館產生實質的衝擊。

所謂「承攬」，係指依照發包機構之希望，承攬事業者本於自身之裁量及責 任，使用自己所雇用之勞工以完成工作，發包機構並無指揮命令承攬事業者之勞 工從事業務之權力。一般認為將業務委外承攬不但可以將機關己身有限的資源專 注於關鍵業務上，也可藉由外部的專業來降低自行運作的風險與成本。派遣與承 攬比較，前者的交易成本顯然高出後者許多，因此為達到增進效率的目的，公共 服務的業務若回歸史前館原來的規劃，採取委託民間「承攬」的方式，或許更能 節省成本、解決人力不足的困境，同時達到彈性化的目的。

派遣勞工與派遣公司、要派機關形成一種「雙重」的關係，透過這樣的關係，

派遣制度將政府及派遣公司應擔負的責任轉嫁給不具協商優勢、無組織的勞工承 受，形成一種隠藏性的彈性剝削。在彈性人力運用策略的口號下，勞動派遣其實 是政府規避及派遣公司交相剝削勞工的人力制度。政府機關是否適合繼續使用勞 動派遣，又或者如何在現行制度下確實作到維護派遣勞工之勞動權益，是同時身 為勞工權益保護者的公部門所需深切思考之處。