研究背景

第一節 研究背景

面對全球化時代的來臨，歐美等先進國家人力市場經常因產業外移而過剩，

或政府組織改造將特定業務外包。其自 1980 年代開始進行多項改革，內容包括：

精簡員額以縮小政府規模（scale）、國有事業民營化縮小政府範圍（scope）、引 進市場自由競爭的治理機制（governance）來活化政府部門的功能(孫本初，

2007)。為縮減傳統龐大的永業化官僚體系¹，在人力運用上逐漸轉化成以彈性化 的僱用制度，期望能藉此提升政府行政效率及強化國家競爭力。James Iain Gow and François Simard認為以永業取向的文官概念，正逐漸產生變化，而且也許不 再必須以傳統的概念持續存在。顯而易見的，為了回應社會的變遷，無論是公私 部門，各種不同型態的職涯途徑正逐漸產生（Gow ＆ Simard， 1999，引自施 能傑、蔡秀娟，2004）。從上述兩位加拿大學者對勞動市場的觀察，不難發現彈 性勞動或非典型僱用已成為各國公私部門相當重要的運作型態及策略。

在企業改造的影響下，David Osborne ＆ Ted Gaebler 於 1992 年出版的《新 政府運動》（Reinventing Government）一書，作者認為過去強調的大有為政府已 受到人民的質疑與不信任，小而強的政府才是現代政府應有的模式，也就是將傳 統 政 府 轉 換 為 具 有 開 創 、 維 新 精 神 的 「 企 業 性 政 府 」（ Entrepreneurial Government），彈性化策略的設計與運用便成為許多國家政府革新的重點之一（黃 淑敏，2008）。因為財政資源的限縮，使其在人事管理制度上除了可以利用總員 額量管制的概念防止公務員員額膨脹外，為了避免龐大的人事支出，乃根據機關 季節性或臨時性業務量的多寡，彈性運用各種臨時人員、部份工時人員及派遣人 員，以節省正式公務員運用所需的各種薪資、福利等支出（林水波，1999）。

1韋伯建立的理性化官僚模式，組織成員具永業化（permanence)傾向，專職的任期保障，除依 法免職外，不能任意予以解職，以增加成員對組織的忠誠度及向心力。台灣文官體制的設計和執 行結果，引導非政治任用的永業或常任文官內化許多行為和態度價值，特別是追求久任、重視工 作保障、偏好變革極小化、年資重於能力與績效、職務權威高於知識討論分析、高度依法令和規 定辦事、分工辦事不重視溝通協調、封閉性強、學習無用等等，施能傑，2003，＜文官體制改造 與政府競爭力＞，《台灣經濟戰略研討會論文集》，臺北：台灣智庫。

台灣在迎合此一政府改造的浪潮下，行政院自1980年以後數度提出行政革新 及政府再造政策，冀望達到精簡組織及減縮公務員名額，建立「小而能政府」之 目標（邱祈豪，2006）。前行政院長蕭萬長於 1998年成立「政府再造推動委員會」， 並頒布「政府再造綱領」，期盼引進企業管理精神、精簡組織、精簡人力、簡便 業務，建立一個創新、彈性、有應變能力的政府，使政府可以像私人企業一樣更 有效率為人民解決問題（李亮宏，2004），並藉由民營化(privatization)、興建營 運轉移模式（BOT）、委外經營等方式達成。同年「政府採購法」制定公佈，使 委外業務之運用有法可循（邱祈豪，2006）。2000 年民進黨執政之後，陳水扁總 統於 2001 年 10 月成立「政府改造委員會」，並於第六次委員會議討論通過「政 府人力運用彈性化計畫」，內容涵括政務職位制度、高級行政主管職位制度、契 約進用人力制度等三項方案，目的在使政府各階層的人力運用具有更彈性活化的 管道，以提供績效管理的良好環境（黃振榮，2003）。為防止行政管理制式化，

賦予行政組織自律之彈性調整機制，行政院組織改造法案修正作業自1987年起六 度函送立法院審議，歷經二次政黨輪替，於2010年1月12日經立法院三讀通過，

經由去任務化、地方化、行政法人化及委外化策略，明確規定政府組織數目上限，

政府組織型態從複雜轉向精實，隨著員額數量精簡，合理化人事成本支出，以求 打造一個精實、彈性兼具效能的政府（行政院研考會，2010）。

近年來受到勞務型態多元化與經貿國際化的影響，勞僱關係大量出現非典型 僱用型態，勞動派遣亦在此趨勢下產生。隨著公部門推行政府組織再造，實施精 簡員額、人力資源彈性化措施並將業務委外經營，助長了勞動派遣在公部門運用 空間。「派遣勞動」涉及一個三角互動關係（triangular arrangement），包括派遣 機構（dispatched work agency）、要派機構或使用公司（user enterprise）和派遣勞 工（dispatched worker）三方當事人，最主要的特徵是「僱用」與「使用」的分 離，是一種非全時、非長期、非一對一受僱於同一僱主的關係 (成之約，2007)。

「派遣勞動」也是諸多非典型聘僱關係比較特殊的一種，而且直接挑戰國際勞工 組織「勞動力非商品」(labour is not a commodity) 基本原則的一種工作型態 (Vosko，1997: 44) 。

B. Guy Peters(1994)在「政府新願景與公共服務」文中指出，由於公共事務 的日趨複雜，政府部門愈來愈需要任務性的、彈性化的組織配置，因此，未來必 定會出現臨時性組織，而非永業化的官僚組織。隨著我國政府機構型態的改變、

彈性化的僱用關係、總人力或總運作經費的框架下，因而使政府機構漸漸使用勞

動派遣為其非核心的勞動力用人方式之一（張雅芳，2007）。立法委員林淑芬於 2010 年 3 月 30 日在立法院質詢時即指出政府人力派遣委外勞務採購件數、金額 逐年增加，自政府電子採購網統計數據發現：2007 年各級政府人力派遣委外採 購案計有 522 件，總金額 45 億 9846 萬 6674 元。至 2009 年則高達 985 件，總金 額 73 億 8084 萬 1196 元²。根據行政院人事行政局於 2010 年 1 月針對行政院所 屬各主管機關運用派遣勞工調查統計結果顯示，派遣勞工佔預算員額比例達 7.03

％，41 個部會中有 7 個比例甚至超過 20％（行政院人事行政局，2010），顯示政 府部門對派遣勞動的倚重日益增加。

學者鄭津津指出近年來公部門大量使用派遣勞力引起社會關注，尤其是 2008 年臨時人員納入勞基法適用範圍之後，政府行政機關使用派遣勞工的情形 更為普遍，雖無違法之爭議，但卻有社會觀感不佳的問題。行政院勞工委員會正 研議修法將勞動派遣列入勞動基準法專章，但目前仍處於無「法」可管的狀態。

派遣勞工較容易受到剝削或不當對待，且員工自身對派遣工作認同感較低，社會 大眾（尤其是勞工團體）因而對此種勞動型態多持負面觀感。2010 年五一勞動 節，全國產業總工會、團結工聯等勞工團體發起「反貧窮大遊行」，提出包括禁 止勞動派遣等四大訴求，勞團認為「勞動派遣」讓雇主節省人力成本、規避雇主 責任，對派遣公司來說是買空賣空的「中間剝削」。因此主張禁止勞動派遣、反 對勞務外包，拒絕勞動彈性化，特別是禁止公部門帶頭使用勞動派遣，嚴禁藉勞 務採購、承攬及外包規避雇主責任（全國產業總工會，2010）。由此可知，私部 門使用勞動派遣已受到諸多批判，公部門使用勞動派遣引起之爭議更為顯著。這 股爭議也延燒至國家博物館人員的聘用上。

「配合政府精簡人事政策，史前館臨時約聘人員採由人力派遣公司外包，第 一批外包業務去年 10 月簽約，有 27 人獲續聘，但今年年終獎金人力派遣公司依 合約只給 1/4 的年終。……昨天多位權益受影響史前館人員不滿表示，人力派遣 公司只給 1/4 年終可以接受，但他們與史前館簽約是去年 1 月 1 日工作到 12 月 底，10 月 1 日史前館才確定勞務外包，史前館該負擔 3/4 年終。」（聯合報 2008 年 2 月 6 日 C1 版）

2 林淑芬立委部落格，網址 http://blog.roodo.com/shufen/archives/cat_521879.html，最後瀏覽日：2010 年 10 月 10 日。

以上係個案研究機關－國立臺灣史前文化博物館（以下簡稱史前館）辦理人 力派遣勞務委外後，派遣人員因年終獎金減少表達抗議不滿的事件。史前館是國內 第一座基於考古學和人類學為範疇的博物館，亦為台灣東海岸第一座國家級的博物 館。依據國際博物館協會(The International Council of Museum，簡稱ICOM) 2007 年 對博物館下的定義：博物館是一座永久的非營利機構，為大眾與社會服務。藉由蒐 藏、保存、研究、傳播、與展示所有有形無形的人類與環境遺產，達到教育、研究 與娛樂的目的。因此，博物館具有「非營利」、「收藏」、「公共性」與「社會責任」

等特質。目前教育部轄下有 10 個博物館，依 2010 年 6 月的調查³，其中 9 個館有 運用派遣勞動力，而派遣人力佔編制員額比例達 56.5％，由此可見博物館運用勞動 派遣是非常普遍的現象。就史前館個案言，其因國家財政拮据與員額精簡政策因素 造成員額編制不足，形成倚重派遣人力維持博物館營運的狀況，其人力比例更高達 116％。

一般來說企業使用勞動派遣主要有兩個理由：一為「增加人力資源運用的彈 性化」，二為「節省人事成本」。在近幾年的發展下，企業運用派遣人力的動機也 相對擴增，如降低和控制營運成本、降低人資部門的負荷量及管理成本、分攤僱 主責任與風險、取得無法自內部取得的資源、及有效掌控未來內外部不確定性（張 嘉惠，2004）。然而此一勞動模式導入到博物館專業的公部門後，吾人不免思考 對其將產生何種影響？就個案研究機關－史前館而言，其博物館的特性，使用派 遣人力是否可達到彈性用人的目標？派遣人力是否會面臨自我認同的轉折？派 遣人力對組織認同的疏離是否在機關管理上造成困擾？對博物館的營運影響為 何？而這樣的工作型態對組織運作產生何種非預期的影響？由於這部分的研究 在國內尚不多見。是故，本文將就此種特殊勞動型態在史前館的發展與對組織運

一般來說企業使用勞動派遣主要有兩個理由：一為「增加人力資源運用的彈 性化」，二為「節省人事成本」。在近幾年的發展下，企業運用派遣人力的動機也 相對擴增，如降低和控制營運成本、降低人資部門的負荷量及管理成本、分攤僱 主責任與風險、取得無法自內部取得的資源、及有效掌控未來內外部不確定性（張 嘉惠，2004）。然而此一勞動模式導入到博物館專業的公部門後，吾人不免思考 對其將產生何種影響？就個案研究機關－史前館而言，其博物館的特性，使用派 遣人力是否可達到彈性用人的目標？派遣人力是否會面臨自我認同的轉折？派 遣人力對組織認同的疏離是否在機關管理上造成困擾？對博物館的營運影響為 何？而這樣的工作型態對組織運作產生何種非預期的影響？由於這部分的研究 在國內尚不多見。是故，本文將就此種特殊勞動型態在史前館的發展與對組織運