政府部門勞動派遣之政策形成與運作機制

公共行政學理結合經濟理論，強調政府任務需隨著人民對政府功能認知改 變，隨時調整其角色跟任務。自19世紀迄今，隨著國家觀念（夜警國家、市民國 家、社會國家及服務國家）的發展，政府從「有限政府」、「萬能政府」至現在 的「小而能政府」，已歷經多次定位轉變（李謁霏，2006），近年各國政府因應 支出預算困窘及社會要求服務增加的「雙環困境」(catch-22 situation)⁶，許多學 者也試圖以公共選擇理論、交易成本理論及雇主－代理人理論等被稱為制度性經 濟學理論為各國政府業務民營化解套，加上政府的資源有限，政府業務的轉型勢 在必行，而勞動派遣是將政府的資源和技術做適當配置的一種方式（邱昀薇，

2008）。

一、政府部門運用勞動派遣之理論基礎

韋伯認為理想的科層體系（bureaucracy）必須有固定的層級節制，組織必 須是依專業分工並有技術訓練，組織中的人員有固定且正式的職掌，依法行使職 權，組織人員必須是永業化的，其薪資給付依照組織人員的地位與年資來決定。

然而隨著政府組織的擴大及人事編制膨脹跟隨而來的財政壓力，各國政府不得不 進行政府改造的運動，並積極推動人事制度的改革（鄭筑羚，2009）。

一九七○年代興起的新右派思想，便對民主體制提出了「民主超載」

(democratic overload)的批判，此論點認為政府因選舉壓力造成民主超載，形成民 主的經濟結果及選舉的政治自我挫敗，因選民貪圖私利，鼓勵政客競開福利支 票，政策賄選，其經濟後果是政府舉債，造成通貨膨脹，子孫還債或增稅拖垮企 業，最終導致政治體系的癱瘓。為瞭解決政府財政窘境，一九八○年代以後公共 管理的內涵，從大有為政府走向小而能政府的觀念，其所採取的作為，主軸環繞

6「雙環困境」（catch-22 situation）的意指，對內方面，改革者若欲撙節施政成本，最常使用的方法就是 刪除部分施政計畫、裁撤機關、並且精簡員額，但此舉甚易導致官僚體系的抗拒、結構惰性（Structure inertia），甚至「能忍自安，消極抵制」的不希罕效應（BOHICA effect）之嘲諷；對外方面，改革者若欲 提高服務效能，滿足公民遞昇的期望需求，則常需增加稅賦、擴大稅基，以寬裕財政預算，增加可用資源，

然此舉甚易引發立法機構的質疑，在野黨派的嚴苛詰難以及一般公民的負面回應。見江岷欽、劉坤憶，《企 業型政府：理論、實務、省思》，台北市：智勝出版社，2000。

在於如何透過組織精簡的方式，減少政府支出以紓緩財政上的壓力（許立一，

2008）。

台灣於1990年代展開一系列之政府組織改造政策推動，公部門開始施行人 力精簡以及各種民營化政策，包括公營事業民營化及各項業務委外等。民營化之 提倡者認為民營化不僅可以私部門之競爭力取代政府獨佔，還可增進效率。我國 政府機構將勞務或業務委外使用勞動派遣制度，最早應可追溯至1984年勞動基準 法公佈施行之際，許多政府機構為規避勞基法規定之雇主責任，而將勞基法適用 範圍之業務以採購契約之方式外包，在政府再造政策下業務或勞務委外之推展，

皆擴大了使用派遣勞動之空間（楊倍瑜，2009）。

如前述，公共選擇理論、交易成本理論及雇主－代理人理論等被稱為制度 性經濟學理論，特別有助於分析公私部門互動，如民營化與競爭機制，為政府業 務委外經營的理論基礎（李宗動，2002）。透過以上三種理論之分析，得以檢視 政府透過業務委外運用派遣人力的基本運作模式。

（一）公共選擇理論（Public Choice Theory）

公共選擇理論的代表學者包括Anthony Downs、James Buchanan、Gordon Tullock、 Mancur Olson等。該理論假定個人是自利、理性的，而必須滿足其需 求與效用。由於官僚體制缺乏競爭，以及官員追求私益的傾向，使得政府在經濟 資源的分配及使用上，呈現預算極大化的傾向(Niskanen, 1971)。因此，公共選擇 理論反對國家過度幹頂與獨占，主張政府應解除管制與建立誘因機制，強調市場 機能為有效率分配資源的工具，認為所謂「最好的政府就是干預最少的政府」

(Ostrom,1989；Mascarenhas, 1993 : 320)，其主要策略是透過委外經營給私部門或 非營利機構提供公共服務的「中空型國家」（hollow state）⁷ (Milward, 1994)，

而使得整體資源效益運用極大化(Savas, E. S., 2000)。藉由將公部門轉化成內部市 場機制的過程中，將公共管理者的裁量權與權力極大化，他們既是購買者又是提 供者，在短期契約下從事競標。慢慢地，傳統官僚體制的長期契約關係將會由眾 多提供者的競爭關係所取代(Lane,1994: 142-143) 傳統政府獨占的特徵是在成本 控制上的呆滯，而市場競爭機制可以在降低成本之下獲取最大效率，這樣的結果

7 中空型國家(Hollow State) 學者米勒渥(Milward)提出的概念： 說明世界各國政府大量使用簽約 外包等民營化措施，造成政府職能與角色的轉變，政府已不再具提供公共服務的空心角色。

（Milward and Provan，2000，引自許淑華，2009）

可以藉由政府業務委外經營的過程來達成(Savas,2000) 。政府業務委外經營不僅 可改善政府機關生產力的策略途徑，更可以為人民的稅收創造更多的價值，且透 過公私權力移轉的過程可打破政府公共事務的壟斷。同時，在眾多承包商的競爭 下，預算與成本的資訊將更為透明化，民間廠商會比公部門更具彈性且更有效率 地發揮功能(Dunleavy , 1993: 136-137)。不過，李宗動（2002）認為公共選擇理 論如果過度強調效率與效用，可能導致不重視公共服務的其他基本價值，例如實 現優質社會的課責、公平、代表性與公民權利。

（二）交易成本理論（transaction-cost theory）

交易成本理論代表學者是 Williamson, Oliver E.，此一理論的基本假定為：

任何一組交易，由於其擁有的交易特徵不同，因此需要有不同的治理結構來完成 交易，以減少交易成本的產生，至於如何選擇治理結構（市場或政府）則必須透 過不同治理結構的成本效益分析比較來予以確定。因此，Williamson 認為市場中 參與買賣的雙方，因具有「不確定性」、「少數人的談判」（small numbers bargaining）、「限制理性」、「機會主義」（opportunism）、「反向選擇」（adverse selection）及「道德淪喪」（moralhazard）等特質，使得交易成本亦形重要，雙 方所做的任何決定都需要交易成本，例如資訊取得、確定消費者、根據價格與條 件進行談判、簽訂契約及監督履約執行等（莫永榮，2004）。Williamson 指出，

當組織規模擴大且愈形複雜時，組織原有的相關優勢將降低原有的效能，特別是 組織中不受市場影響的部門。這些部門一旦擴大規模，易有過度自我膨脹、墨守 不具生產力的業務活動，以及保守封閉，缺乏進取動機等現象。因此，大規模的 社會服務官僚體制，確實有必要將部分業務簽約外包民間部門以增進效率（孫本 初，2010）。政府部門許多事務性、重複性或操作性的行政服務職務因技術門檻 低，容易被取代等特質，相對交易成本較低，於是政府機關將此業務以委外方式 交由派遣公司派駐派遣人員執行，以降低人事成本，所以交易成本理論提供了政 府機關運用勞動派遣的基礎。

（三）雇主－代理人理論（principal-agent theory）

又稱為「代理理論」，代表人物為Oliver Williamson。其理論首先假定大部 分社會互動中，分工是有益的，不同的個體有其不同的工作優勢，人們經由分工 方式可以提昇集體福利，在如此環境中，人們常成為他人的代理人，為了別人的 目的而工作，在一定的契約規範之下，代理人依照委託人的心意付諸行動完成所

託（陳敦源、徐仁輝，2000），委託代理人理論其核心即在於如何設計誘因的機 制，使得在監督成本較低的情形下，讓組織外成員（代理人）的利益能夠與組織

（委託人）結合（鄭錫鍇，2001，引自張金環，2002）。Kettl（2000）認為行政 人員角色變遷從過去所強調的憲政保衛者到將新制度經濟學注入到公共行政而 以契約關係為基礎的代理人（張筵儀，2002）。此種變化使得向以代理人地位自 居的政府轉變成將公共服務外包的委託人，是另一種代理關係的延伸。有鑒於公 共管理的侷限性，英美學者近年來嚐試以「代理人理論」的相關概念與策略推動 政府業務委外措施，相關措施因具備聯結公私部門資源網絡暨擴大民間參與的深 度與廣度的功能，而逐漸受到各國重視與引用。站在公共行政的角度，舉凡政府 取得政權、人事任用、解除管制、民營化、志工的引用、契約外包等等，或可嘗 試以代理人理論加以解釋。加強業務的委外，透過更多民間單位對公共事務的參 與，可以彌補政府失靈的現象（莫永榮，2004）。

上述三種理論之內容雖不相同，但基本論述皆環繞於效法私部門的管理方式 與引進市場機制的運作，以達成改善現行官僚體制鉅額的運作成本與不斷擴張的 政府預算。三種理論皆認為國家繼續干預經濟事務將造成無限擴大的公權力、不 斷增加的財政赤字與整體經濟發展的停滯不前。因此國家應釋放權力，讓民間參 與提供公共服務。其立論植基於個人理性選擇與市場自我管制概念，承襲自西方 個人主義與自由主義的思想。自由主義認為市場自然會透過價格機制達到供需平 衡，任何外部干預皆是不需要且不必要的，尤其是國家控制，因為國家的干預會 導致公權力擴張、資源分配不均、與傷害個人經濟自由。為使資源能更有效率的 發揮功能，將公共服務透過委外經營，解除管制與開放市場競爭即有其必要性（鄭 筑羚，2009）。

然此三種理論還是有若干差異存在，交易成本理論與雇主－代理人理論（新

然此三種理論還是有若干差異存在，交易成本理論與雇主－代理人理論（新