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第貳章 政府機關運用非典型人力之探討
本章分為五個部分，首先說明人力運用彈性化的概念，包括全球化、勞動市 場彈性化、非典型工作的意義，再論述我國政府機關運用非典型人力的發展、法 令規定及影響分析，並從組織改造、彈性僱用等面向來加以說明，並簡述我國政 府機關非典型人力的相關法規，且探討政府機關非典型人力運用對組織及個人之 影響，再來介紹英、美、德、日四國政府機關非典型人力運用之狀況及問題，最 後以小結整合論述。
第一節 人力運用彈性化的概念
受全球化及勞動市場彈性化的影響，非典型的工作型態正在形成與發展，不 僅是民間企業，甚至政府機關也受勞動市場變動的影響，而有與新公共管理相關 提升效率及精簡人力議題的產生。政府機關為了滿足民意及符合民眾對政府角色 的期待，在管制的員額制度下，運用非典型人力，協助處理公共事務，本節欲對 人力運用彈性化相關概念做一論述。
一、全球化
全球化是指全球聯繫不斷增強，人類生活在全球規模的基礎上發展及全球意 識的崛起。國與國之間在政治、經濟貿易上互相依存；全球化亦可以解釋為世界 的壓縮和視全球為一個整體13。全球市場的形成始於 16 世紀的國際貿易、商業 資本主義和重商主義的發展，經過18 世紀中葉工業革命後的工業化和現代化、
19 世紀至 20 世紀跨國公司的興起，以及 1980 年代資訊科技發展、金融市場開 放、民營化和解除管制等，當前全球市場與經濟已形成特殊強大的力量，企圖掙 脫國家的控制，甚至威脅國家主權。由於面臨1970 年代以來停滯性通貨膨脹的 經濟危機，各國政府與企業自1980 年代開始莫不學習英美的新自由主義政策，
而紛紛採取解除政府管制、國際化和經濟自由化等策略。全球化造成各國採取企 業國際化與國家解除管制之措施，也促使市場具有全面性的主導力量；不論是在
13 維基百科，網址：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%A8%E7%90%83%E5%8C%96，瀏覽日 期：2010.1.1。
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產品市場、資本市場或勞動市場皆然14。
全球化是一種包含政治、科技、經濟和文化等面向，逐漸穿透個人生活和影 響世界未來發展的力量15，此強調全球化所影響的層面相當廣泛，對於私部門而 言，由於全球化的多元性，資本得以自由流動，故私人企業之企業主有更多選擇 機會，可決定資本投入的國家或地區；另由於全球競爭市場的壓力與風險，企業 必須去除傳統大規模生產與機械化管理的僵化現象，而改採彈性生產的模式，以 降低生產成本並提高效率，企業內人力資源管理也跟著改變，包括減少核心勞工 的僱用、增加僱用彈性工時、部分工時或臨時性派遣的勞工16；而在政府機關方 面，面對全球化，先進國家紛紛倡導政府改造的運動，藉由行政革新及人事管理 制度的改革，藉以活化組織，期能改變僵化的文官制度，以提升政府機關行政效 能，並增加國家競爭力。
全球化造成之社會結果有兩個值得關注的面向：第一、國家與社會夥伴（雇 主團體和工會）間的權力有著巨大的改變。在全球經濟中，重要的決策（如哪裡 可投資、撤資）皆集中在國際層級的跨國企業，國家和社會夥伴對此議題無從控 管且無權；第二、全球化是否公平的議題，在部分國家可能如此，但在更多國家 中是被排除的（如非洲及拉丁美洲國家）。無庸置疑地，全球化增進了財富及社 會福祉，但僅受限於少數國家，全球化因包含下列趨勢而需再建構：
（一）參與者及排除者間存在著社會雙元論。
（二）北部及南部國家存在著社會排除。
（三）資本報酬更甚工資。
（四）工會的代表性降低。
（五）合法及非法移民的成長被視為一種威脅。
（六）基於宗教理念的衝擊增加多樣性。
全球化的結果對於社會影響重大，包括了由於快速變遷、戰爭因素及恐怖主 義所引發的不安全感17。因全球化造成資本可自由流動，帶來了不均衡的發展及
14 李碧涵，2002，勞動體制的發展：全球化下的挑戰與改革，社會政策與社會工作學刊，第 6 卷第1 期，頁 188。
15 Kettl, Donald F., 2000, “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution, and the Role of Government”, Public Administration Review, 60(6), pp.488-497.
16 吳宛芸，2007，部分工時工作者之勞動條件研究，政治大學勞工研究所碩士論文，頁 30。
17 Blanpain, R., 2007, “The End of Labour Law?” p.5 in The Global Labour Market, edited by
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資本家經濟的成長，也造成了勞動力僱用的不安定18。針對於全球化的發展，勞 動市場亦產生了彈性的因應方式，不再受限於固定的工作地點、工作時數甚至是 同一雇主或組織，而各企業組織及政府機關，為因應多變環境中勞動市場的彈性 化，開始實施一些彈性人力的僱用措施，期能適應社會對商品市場及公共服務的 快速變遷，並增進組織的績效。
二、勞動市場彈性化
勞動市場彈性化的概念始於1970 年代，由經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development; 以下稱 OECD）率先倡導，隨後被世 界各主要國家擬定經濟政策時廣為採納19。1980 年代以後，「彈性」此一名詞已 被大量使用，此二字已從意識形態的觀念層次，透過實際的企業行動躍升到策略 的地位，「彈性」不再是一個空洞的名詞而已，它將藉由實際的策略行動，將其 所代表的靈活性及適應性呈現在策略的行動中20。該名詞是於 1984 年由 Jokn Atkinson 等人所提出，是用來描述一些企業廣泛使用的人力資源管理措施。所謂 的 勞 動 市 場 彈 性 化 ， 包 括 數 量 彈 性 化 （numerical flexibility）、功能彈性化
（functional flexibility）、距離策略（distancing flexibility）、區隔策略（segmentation strategy）、報酬彈性化（pay flexibility）等人力資源管理措施，其中數量彈性化 指企業透過勞動力投入數量的調整，以因應經濟景氣的變動，包括員工人數的調 整和工作時間的調整，前者為外部彈性化（external flexibility），而後者為內部彈 性化（internal flexibility）。
功能彈性化是透過訓練和再訓練的方式使員工成為多技能工，以配合技術發 展和企業因應市場環境的壓力，由此可知，功能彈性化為內部勞動市場調整的策 略。
距離策略是利用外包的方式，讓承包的企業或個人來滿足企業用人需求；而
Blanpain, R., Netherlands: Kluwer Law International.
18 Felstead, A. & Jewson, N., 1999, “Flexible Labour and Non-standard Employment: An Agenda of Issues” p.10 in Global Trends in Flexible Labour, edited by Felstead, A. & Jewson, N., London : Macmillan Business.
19 吳宛芸，2007，部分工時工作者之勞動條件研究，政治大學勞工研究所碩士論文，頁 31。
20 范夙慧，1997，人力資源彈性策略對離職率、缺席率及工作生活品質影響之研究-以醫院為例，
中山大學人力資源管理研究所碩士論文，頁15。
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區隔策略則是將員工區分為核心勞工和邊陲勞工。核心勞工執行企業內部重要的 工作，相反的，邊陲勞工執行企業內較不重要或例行性工作21。
勞動彈性化所包含的各種措施是互有關聯，也可以綜合運用，例如企業將員 工區隔為核心勞動與邊陲勞工，對核心勞工提供訓練與再訓練機會，使核心勞工 成為多技能工；而對於例行性或較不重要的工作，則採用所謂的距離策略或外部 數量彈性化的方式，運用兼職、暫時性或短期性人力、甚至以外包的方式來加以 實施22。至於報酬彈性化，是將單一及固定的薪資結構轉成個人化與多樣化的制 度設計，建立個人績效與報酬能相結合的薪資制度。
勞動市場彈性化係指尊重勞動市場的價格機能，使勞動資源的配置隨產品市 場需求的變動而迅速調整，以提高使用效率，而在勞動彈性化的影響之下，非典 型的工作型態正在形成與發展。
在民間企業部分，彈性主要在於增加企業靈活變更人力運用的方式，以因應 市場變化的能力，提高組織內部的競爭力，使組織運作順利，並減少組織因僵化 而無法適應外部變動可能產生的損失23；而在政府機關部分，公務人力資源管理 的彈性表現在兩個層次上，一是整個公部門人事制度的彈性，是宏觀的、體制上 的，涉及到人事體制的法規；另一是公部門管理者所擁有的人事管理彈性，是微 觀的、個體的，牽涉到管理者之人事管理權限、認知、技術與意願。但公部門的 人力資源體系管理目前已成為文官改革努力之重點，而彈性化改革措施主要乃展 現在各種人力資源管理領域上，包括僱用關係、工作時間設計、薪資制度、工作 地點、工作時段及工作內容等24。總的來說，不論是私部門或公部門，皆因為全 球化資本自由流動的影響，為了節省成本、提高效能及服務品質，而在各業務部 門逐漸運用非典型人力。
21 Vosko, L. F., 1998, “Regulating Precariousness? The Temporary Employment Relationship under the NAFTA and the EC Treaty”, Industrial Relations, 53(1), pp.125-126.
22 李誠、辛炳隆、成之約，2000，勞動市場彈性化與非典型僱用，行政院勞工委員會委託研究，
頁11-13。
23 蘇玉燕，2008，工作型態對員工組織承諾之影響：以某物流公司為對象，政治大學勞工研究 所碩士論文，頁13。
24 李亮宏，2004，公務人力資源管理彈性化與契約性人力之研究，臺灣大學政治研究所碩士論 文，頁22。
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式上與典型就業工作安排不同28。而在許多文獻中，非典型工作安排（non-standard work arrangement）、非標準工作（non-standard work）、彈性人力安排（flexible staffing arrangement）或暫時性僱用（contingent employment）等，皆為勞動市場 因彈性策略的運用，而產生了一種非全時、非長期、非連續性受僱於同一雇主或25 Olusegun Oladeinde, 2008, “Global Capitalism and the Rise of Non-standard Employment:
Challenges to Industrial Relations.” p.53 in The Global Labour Market, edited by Blanpain, R., Netherlands: Kluwer Law International.
26 潘世偉、王方、林佳和，2006，非典型勞資關係研究，行政院勞工委員會委託研究計畫，頁 6。
27 鄭津津，1999，美國勞動派遣法制之研究，派遣勞動法制研討會論文集，頁 78-92。
27 鄭津津，1999，美國勞動派遣法制之研究，派遣勞動法制研討會論文集，頁 78-92。