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第二節 我國政府機關運用非典型人力的發展、法令規範 及影響分析
政府是具有強制力的目標導向組織，從政治社群的觀點，其目標在於提昇政 治社群的福祉，實現公共利益，但政府失靈的批評從未間斷，國內外政治人物也 常以改革政府、官僚組織做為維護權力的政治策略。而不同的政治目標、策略，
反映不同的結構組成，是以，本節論述非典型人力於政府機關的發展及影響，必 須瞭解組織改造之源起、發展與我國政府機關運用非典型人力之立法規範，並對 政府機關運用非典型人力的影響加以分析。
一、組織改造之源起
政府的存在，是為人民提供服務的。世界各國自有民主思潮以來，由於政府 體制的不同，並隨著時代潮流的變易，人民對政府的作為，也有不同的期盼。然 長期以來，由於政府存在著行政組織相對僵化而缺乏彈性、機關層級過多而權責 不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲鈍並缺乏效率，致無法及 時有效解決人民關切的問題，造成人民對政府施政的不滿，而殷切企盼政府實施 改造。因此，各國政府無不以「提高服務品質與效率」及「降低施政成本」為其 努力的目標，並思考將政府當作企業組織來經營，視民眾為政府的「顧客」，運 用企業化的管理方式及精神，來打破舊思維，重塑政府的組織結構與制度，以提 升服務品質的目的。為此，政府體制必須進行功能性與結構性的雙重調整，才能 回應民眾與國際社會對政府施政的期許與挑戰42。
政府機關官僚體制已有顯著的成長，然因公共需求越來越複雜，無法有效提 供服務，導致政府機關必須尋求新的因應方式。此外，政府公共服務的支出被認 為資源分配不當，以致無效率情形逐漸增加，造成更多政府職位與花費的增加。
因此自1980 年代新右派政府，如：英國柴契爾政府、梅傑政府，以及美國雷根 政府、柯林頓政府的出現，為政府機關的改革帶起了示範作用，演變成全球化新 公共管理風潮43。
42 吳容明，2003，政府改造的過去與未來，行政管理論文選輯第 17 集，銓敘部：臺北，頁 470。
43 Saves, E. S., 2000, Privatization and Public-Private Partnerships, New York: Chatham House, p.21.
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新公共管理的改革是回應國家干預過度，並強調以市場做有效的資源分配，
減少國家在經濟角色的特徵，期待以企業創新、競爭與較大的選擇自由，促使經 濟進步與社會福利的提升44。承上，從1980 年代至 2000 年間，新公共管理受到 全球政府改革理論家及實務界的重視，視國家為提升競爭力的障礙，據學者Owen Hughes 的歸納，對政府機關有三方面的批評：（1）規模太大、消耗太多的資源；
（2）管理的事情太多太廣；（3）做事的方法不對、太貧乏且無效率45。因此，
政府需要精簡、減少支出、解除管制、權力下放、業務民營化及運用市場導向的 概念，各國為了提昇國家競爭力及改善政府機關在人民心目中的形象，無不卯足 全力進行政府的改造工作。
而政府機關的改革大致可分為以下三個階段46：
（一）1960-1970 年代
福利國家的出現，伴隨著國家主導政策的觀點，政策的制定被視為是以社會 科學為基礎的，且著重於增進政策結果及效能輸出的最大化，此為第一波改革的 浪潮。美國在1960 年代中期成為全球政策改革的先驅；瑞典及德國則是歐洲改 革第一波浪潮的先驅。
（二）1970 年代中期
1973 年石油價格的衝擊，引發世界經濟及預算危機，政策的制定由預算主 導且需要更符合經濟效益，故政策的改革要求被重新定義，要縮減經濟政策及達 到效能最大化的輸出，成為第二波改革的浪潮，荷蘭及英國為此波浪潮中歐洲的 代表性國家。
（三）1980-1990 年代
伴隨著許多國家的預算危機及新公共管理運動在國際間的盛行，引用私部門 管理的概念及工具，設定目標及執行方式，此波浪潮的特徵以內部改革為核心，
縮減規模、外包、承攬及績效管理的方式因而興起。
基於當代政府治理最重要的核心價值之一，就在於持續績效目標的達成。因
44 Mascarenhas, R. C., 1993, “Building an Enterprise Culture in the Public Sector: Reform of the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand”, Public Administration Review, 53(4), pp.319-328.
45 Hughes, O. E., 2003, Public Management and Administration: an introduction, New York: Palgrave Macmillan, p.9.
46 Hellmut Wollmann, 2003, Evaluation in Public-Sector Reform, Cheltenham: Edward Elgar, pp.1-3.
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此，始自1980 年代開始的各國政府績效改革，不僅未隨著時間過去而逐漸消退，
反而在改革議題、改革對象與改革範圍更趨多元化。尤其是以 OECD 為首的民 主先進國家，更是持續積極的政府績效改革步伐，甚至將各國政府績效管理改革 運動，視為全球化的重要現象之一47，而各國政府機關經歷了組織改造的歷程，
均瞭解因經濟自由化與國際化的結果造成各國競爭力上的強大壓力，為了使國家 能永續的發展，形成各國政府不小的改革壓力，因此，對於如何促進國內經濟的 發展，節省政府的行政成本，以提升國家競爭力，遂成為各國政府與世界接軌所 面對的重要議題。
二、我國政府機關組織改造之歷程及發展
我國自1990 年初以來推動的行政革新（連戰行政院長任內）、政府再造（蕭 萬長行政院長任內）、政府改造（民進黨政府時代），都受新公共管理的影響。只 不過在首長更換、政黨輪替之際，繼任者為了彰顯改革目標、手段、幅度、深度、
格局思維、新與舊的不同，而有新的行動方案或策略48。
回顧我國政府推動人事精簡及服務委託外包政策，可分為以下三個時期：
（一）1990 年初，當時因政府積極推動重大公共建設，財政負擔日鉅，再 加上人事包袱沉重，故1993 年於行政院長連戰任內，訂頒「行政革新方案」，開 始推動政府業務委託民間辦理。
（二）1998 年蕭萬長任行政院長期間，審議通過「政府再造綱領」由行政 院經濟建設委員會主辦政府再造計畫推動之法制再造推動計畫，政府業務委託民 間辦理即為其中工作項目之一。
（三）2000 年民進黨政府執政後，為掌握權力、強調國家機器的運作，改 變文官價值文化、落實用人政策，以政務領導做為最直接控制文官體系的途徑，
並增加契約性進用人員，以利彈性運用人力49。
民進黨政府的政府改革，係從2001 年「經濟發展諮詢委員會議」開始論述，
冠以「政府改造」標籤。政府的瘦身與組織再造是經發會的共識，建議「由總統
47 蔡秀涓，2007，員工績效策略應用：高績效政府組織觀點，研考雙月刊，第 31 卷第 2 期，頁 41。
48 趙永茂、黃錦堂，2007，地方政府組織改造策略之研究，內政部民政司委託研究報告，頁 29。
49 蔡良文，2006，政府改造與彈性用人政策，考銓季刊，第 46 期，頁 30。
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邀請各界人士，組成推動政府改造委員會」，政府改造委員會於焉成立，並立下 以建立「具全球競爭力的活力政府」為願景，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關 係、責任政治、廉能政府」為理念，以「彈性精簡的行政組織、專業績效的人事 制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造、興利創新的服務機制」為目 標。
2001 年 6 月，行政院人事行政局邀請跨部會代表及專家、學者，成立「政 府業務委託民間辦理推動委員會」。同年10 月，政府成立「政府改造委員會」，
積極推動政府人力彈性運用等改革方案；2002 年 5 月，行政院成立「行政院組 織改造委員會」，積極要求行政院暨所屬機關推動全面的組織改造，朝向「去任 務化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外辦理」等四大方向進行業務職能檢討
50。而未來將以企業管理、注重成本與績效的精神，推動精簡人力與政府業務委 託外包，並改革考績及待遇制度，進而建構學習型政府，未來行政院核給各機關 員額案件，必須符合未新增機關、處理重大專案業務、推動重大建設、依法新增 業務及行政院核准有案的增員計畫，否則不得增加員額51。
基於前揭員額總量管制的論述，政府機關各級組織，為有效因應政府績效與 營運成本雙重壓力下，正積極地引進各種有別於以久任和終身僱用為主的傳統型 人力運用模式；其中，運用契約性人力的作法，堪稱是各種新型態職涯模式中最 能普遍應用的。因契約性人力運用對組織而言，具有相當大的彈性，因此近年來，
各國政府部門均相繼提高契約性人力運用之比例，以有效因應公務人力彈性化與 控制人事成本的呼聲52。
我國公部門的員工，大部分是屬於透過考試任用，只有不到5%是屬於契約 性人力53，而組織的精簡計畫仍持續進行，裁減人員之業務則由編制內人員或委 外經營、派遣人力等方式完成使命。另我國中央政府機關總員額法草案，訂定政 府合理用人指導原則，建議員額彈性調整機制，以因應行政事務多元化發展，達 成精簡、彈性、不斷創新、有應變能力之政府改造目標，確認了政府改造的途徑
50 莫永榮，2004，政府服務委託外包的理論與實務：臺灣經驗，行政暨政策學報，第 39 期，頁 85-86。
51 李宗勳，2007，政府業務委外經營理論、策略與經驗，臺北：智勝文化，頁 397-398。
52 施能傑、蔡秀涓，2004，契約性人力制度之規劃作法，公務人員月刊，第 102 期，頁 15。
53 施能傑、蔡秀涓，2003，契約性人力運用之理論與現實，公務人員月刊，第 81 期，頁 15。
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之一，並決定中央政府員額規模及其所需財政負擔，期在員額總量管制的架構 下，各階層人力運用更彈性活化，不再採行終身僱用的模式，是以，永業文官的 消長與契約性人力的彈性運用，將架構未來政府機關人力結構的運作。
三、我國政府機關運用非典型人力的法令規範
政府機關運用非典型人力除了適用勞基法之臨時人員、聘僱人員外，新興之
政府機關運用非典型人力除了適用勞基法之臨時人員、聘僱人員外，新興之