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第三節 其他國家政府機關運用非典型人力狀況與問題
由於各國對非典型人力的法令規範不盡相同，故本節所稱非典型人力，多以 不同於公務人力任用的契約性人力，本節將概述英、美、德、日四國之行政改革、
非典型人力運用狀況及問題。
一、各國行政改革及彈性化之概述
OECD 會員國所採行之行政改革均有一共通的面向，就是人力資源管理的革 新重視彈性與分權化。相較於1980 年代以前公共行政的紊亂時期，官僚之主要 價值原則如公正、一致性、法規之前的平等、課責及程序正義等，常被主政者視 為強化績效管理之障礙，本世紀的公部門展現出一項重要特徵，及公共行政將更 重視結果、更具彈性化96。
就公部門而言，在行政系統先進的國家，勞動市場去管制化以及彈性工作形 式的迅速發展，已經被公部門的行政革新所採納，並已影響到公務人員的甄補、
人力配置、獎懲，以及管理方式。這一波行政改革是以新公共管理思維為基礎，
配合人力資源之途徑，有效地運用公共資源進行改革，在公共服務上採取顧客至 上之原則，以應付來自公民社會高漲的期望，其受到新右派意識型態以及經濟、
國際因素之牽制影響。雖然各國行政革新的速度不一，但是方向均是相同的97。 有關主要國家推動行政改革之背景整理如下表：
96 OECD, 1990, Flexible Personnel Management in The Public Service, Washington, D. C.: OECD Publication and Information Center.
97 李亮宏，2004，公務人力資源管理彈性化與契約性人力之研究，臺灣大學政治研究所碩士論 文，頁54-55。
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資料來源：OECD, 2008, The State of the Public Service, p.18.
另參看表2-4，不少國家的政府員工數目在同一時期實際上是有所增長，當 中澳大利亞（14.27%）、葡萄牙（20.34%）及土耳其（11.27%）更有超過 10 個 百分點的增幅，但是，有部分國家政府員工占整體勞動力比例其實是下降的98。
98 OECD, 2008, The State of the Public Service, Paris: OECD, p.9.
99 OECD, ibid, pp.21-28.
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資料來源：CEPD survey, OECD.
然而，每個國家勞動市場彈性化的展狀況不同，大致上可將不同國家分為三
100 Ozaki M., 1999, Negotiating Flexibility: The Role of the Partners and the State, Geneva:
International Labour Office, pp.10-12.
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因較完善有參考之處，而德國雖然在政府機關人力彈性運用部分較為僵化，但仍 有其參考之處；而同為亞洲之日本，其公務人力比例最小，其政府機關人力彈性 運用之制度可供我國參考，以下即對英、美、德、日四國的政府機關運用非典性 人力的狀況加以說明。
二、英國政府機關運用非典型人力的狀況
自1980 年代柴契爾主政後便開始致力於改善政府機關冗員、缺乏行政效率 及無法回應民眾需求等官僚體系的問題後，英國政府的施政便開始運用彈性化措 施，目的就是要讓政府成為傾聽民意、充分授權、顧客導向以及重視財富管理績 效的企業型政府101。
英國為行政改革之先驅，導入了私部門的用人彈性概念，政府機關也無法無 視於彈性聘僱的發展。在英國公部門，自1984 年到 1990 年暫時性受僱者（契約 期限等於或少於1 年的受僱者）的比例由 35%增加到 45%102。
目前英國文官考試的基本理念是一個好的政府需要一個具有相當能幹、行政 中立和高度廉潔的文官體制，故以公正、公開競爭、機會均等以及績效評量等方 式來選拔人才。全職人員的考選須經此冗長過程，部分工時（兼職）員工之考選 亦是如此103。
英國公部門一直展現高度的僱用彈性，例如：高度的兼職工作和季節性僱用 形勢已相當普遍。非典型工作大部的成長發生在公部門，如：1984 年公部門增 加12%，而在私人製造業及服務業均縮減。尤其，政府機關更傾向運用短期、固 定期限契約人員，占編制之45%，相較於私人服務業 12%、私人製造業 9%為高；
1990 年一項調查指出，公部門較其他經濟體更可能僱用非典型的員工（如：不 以永業全職契約任用的員工），公部門約有51%的編制為非典型員工，相較於私 人製造業僅有38%，私人服務業僅有 28%為高104。
彈性僱用趨勢正被整個英國政府機關所採行，學者Fowler（1993）已認定出
101 彭錦鵬，2000，英國政署之組織設計與運作成效，歐美研究，第 30 卷第 3 期，頁 112。
102 Ozaki M., 1999, Negotiating Flexibility: The Role of the Partners and the State, Geneva:
International Labour Office, p.8.
103 林清江等，1997，英國文官體制、考選培訓制度之改革(上)，人事行政，第 123 期，頁 14-16。
104 White, G., 1997, “Employment Flexibility in Local Government”, Public Policy and Administration, 12(4), pp.47-59.
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一些被廣泛運用的兼職契約，包括（fixed five-day schedule）、每週數日的全日工 時（full daily hours for some days each week）、可變動的每週工時（variable weekly hours）、限期契約（term-time only）、工作完成即終止之績效契約（performance, with employment ceasing on job completion）以及工作分享等105。
中央政府所僱用的公職機構人力已由1979 年的 73 萬 2 千人至 1997 年降至
105 Farnham, D. & Horton, S., 1996, Managing the New Public Service, London: Macmillan Press, p.126.
106 Corby, S. & Mathieson, H., 1997, “The National Health and the Limits to Flexibility”, Public Policy and Administration, 12(4), p.60.
107 Horton, S., 1997, “Human Resources Flexibility in the United Kingdom’s Public Service”, Review of Public Personnel Administration, 17(3), p.21.
108 許芳雄，2004，英國公部門人力資源彈性化管理，公務人員月刊，第 11 期，頁 53-55。
109 Farnham, D. & Horton, S., 1999, Public management in Britain, New York: St. Martin’s Press, p.148.
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此外，地方政府也運用外包方式，自1980 年契約外包增加，剛開始只應用於營 造及維護，但1988 年延伸至廢棄物的處理、清潔及車輛的修理及維護，1989 年 路燈及閒置設備的服務也委由契約外包，至1992 年專業性及科技性的服務，如：
訓練、IT 及能源服務也透過外包方式來營運110。
英國的人事改革之所以能有如此卓越之成果，主要是透過政府工作的委外，
以及將公務員轉移至私部門、辦理退休與辦理資遣來進行，而最顯著的效益包括 大量冗員的消除、管制性業務移撥、行政成本受到控制等。綜上，英國政府機關 於人力彈性化具體做法有下列兩者111：
（一）減少各機關典型勞動者的聘僱人數，且逐年增加部分工時、臨時性工 作等非典型工作型態。
（二）將典型勞動者的勞動契約，逐漸改為定期契約的方式聘僱。
三、美國政府機關運用非典型人力的狀況
1883 年文官法建立以考試為取才管道的制度，1949 年職位分類法則建立美 國聯邦政府用人的制度。美國聯邦政府體系在20 世紀上半葉最顯著的發展是聯 邦政府人數大增，1899 年時只有 20 萬人，至 1917 年超過 50 萬人，在短短 18 年間人數成長2.5 倍，公務人力的大幅成長，反映了美國大量接納移民而人口大 增的事實。其後，除一次世界大戰期間一度大增為90 萬人外，1920 年代都在 60 萬人以下。但在1940 年時，聯邦文職人員首度超過 100 萬人。二次世界大戰期 間一度膨脹到370 萬人，戰後則維持在 200 萬人左右。並自 1967 年以來，大致 維持在270 萬人到 300 萬人之間112。
美國聯邦政府的文官制度改革也是深受各國矚目的對象，美國在1978 年通 過文官改革法，創立人事管理局、高階主管制和主管績效獎金制度，希望扭轉傳 統上對於文官體系的控制性作法，轉而注重文官體系的彈性管理113。此法案亦引
110 Horton, S., 2000, “Human Resources Flexibilities in UK Public Services” pp.208-233, in Human Resources Flexibilities in the Public Services edited by Farnham, D., & Horton, S., London: Macmillan Press.
111 Horton, S., 2000, ibid, pp.214-215.
112 彭錦鵬，1998，美國公部門人力資源之運用與演變，中央研究院歐美研究所，頁 315。
113 彭錦鵬，2005，從英美等國文官制度發展探討我國考試制度改進方向，國家菁英，第 1 卷第 3 期，頁 37。
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鑑委員會」（National Performance Review Committee, NPR），負責推動聯邦政府 再造工作，並於同年9 月 7 日提出「創造節約與高效能的政府」，主張建立企業114 Hughes, O. E., 1994, Public Management and Administration, New York: St. Martin’s Press, p.203-204.
115 邱昀薇，2008，勞務委外對公部門人力資源管理影響之探討，政治大學勞工研究所碩士論文，
頁11。
116 Pegnato, J. A., 2003, “Federal Workforce Downsizing During the 1990s: A Human Capital Disaster”, The Public Manager, 32(4), pp.26-31.
117 Mastracci, S. H. & Thompson, J., 2005, “Nonstandard Work Arrangements in the Public Sector:
Trends and Issues”, Review of Public Personnel Administration, 25(4), pp. 299-324.
118 競爭職即以競爭考試方式用人，聯邦政府原則上採競爭職，如有例外情形則稱例外職，列為
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員，主要可以分為短期職務代理122（Taper Emplyment）、定期僱用123（Term Employment）以及限期僱用124（Temporary Limited Employment）等三類，但無 論何種類別，均不得轉變為永久性任用職125。‧ 國
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員都是以這種協議形成僱用人員127。
而從美國聯邦政府彈性運用契約性人力的運作方式，發現以下特點128： 第一、十分重視公開競爭的方式，即便是契約性人力也應該要透過公開競爭 才能爭取進入政府機關服務的機會。
第二、十分尊重契約精神，不但在任用期間明訂出考核之績效指標，未達成 者一律解聘免職，且一旦契約終止，除了定期僱用外，短期職務代理人與限期僱 用人員依法不得再續聘。
第三、在除外職的契約性人力彈性運用亦十分多元化。
四、德國政府機關運用非典型人力的狀況
德國的公務體制穩定了很長一段時間，常被要求藉由改革改變傳統公務員一 貫的法律地位及薪資制度，但由於德國特殊的政治與管理制度，包括聯邦制度、
比例代表制等，國家的強大角色賦予公務員有體制上的保障，德國的體系架構抵 制了公務體系較大的改變。德國公務員仍舊關切工作的穩定性，甚至德國基於財 政壓力，而開始公務體系的改革後，也沒有公務員因改革的浪潮而失業。
德國的彈性公務制度始於1970 年代初期，其人力資源管理改革著重在增加 公部門內部的生產力並達到效能以及費用的節省。另一改革的部分為公務員彈性 工時的運用，依傳統公務員專業守則僅有與家庭有關的養育小孩或因家庭照顧上 的特殊性得例外運用彈性工時，而公務員彈性工時的運用不但能節省支出，且也 給予更多年輕人參與公共服務的機會129。
德國自 1993 年開始即開始公務人員人數的削減，至 1995 年減少為 32.5 萬 人，而且，每年聯邦政府及地方政府須削減1%的人數130。而依德國聯邦統計局 於1995 年的統計結果，全國地方自治團體的公務人力總數合計為 473 萬人，其 中的375 萬人為全時工作，將近 100 萬人為部分工時131。
德國自 1993 年開始即開始公務人員人數的削減，至 1995 年減少為 32.5 萬 人，而且，每年聯邦政府及地方政府須削減1%的人數130。而依德國聯邦統計局 於1995 年的統計結果，全國地方自治團體的公務人力總數合計為 473 萬人，其 中的375 萬人為全時工作，將近 100 萬人為部分工時131。