公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學勞工研究所碩士論文. 論文題目：. 政治大公務人員對非典型人力運用影響立之認知與態度研究 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. 究. Ch. i n U. v. 生 e： n g周伊羚 chi. 指導教授：成之約. 中華民國. 九十九年七月.

(2) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究 . 謝誌終於寫到這了！回首 2 年的研究生生涯，心理浮現四個字：「不可思議」。從一開始幸運考進研究所、邊工作邊念書、和同學漸漸熟稔，到思索論文研究主題、設計問卷、一間一間辦公室拜託填寫問卷、找書研究統計方法、與指導教授討論至論文逐漸成型，這一切的一切，現在回想起來，還是覺得不可思議，沒想到我竟然完成了這本論文，雖然可能還不夠嚴謹，也還有很多可以加強的地方，但已經超過我自己的想像，一轉眼我已然成為之前欣羨不已、感覺遙不可及的碩士班畢業生了。. 治政大來的問題，也感謝口試委員張老師、林老師的精闢指教和熱心建議，使這本論文立不足的地方得以改進。還有系上老師的授業指導、可愛的同學、學長姐及學弟妹，非常感謝指導教授成老師總是耐心地解答學生天外飛來一筆、一天到晚冒出. ‧ 國. 學. 這些一同打拼的夥伴，讓我的人生路途上多采多姿、充滿歡笑。祝福同學及學弟妹在未來的學業及事業的發展上都能發光發亮；也感謝勞委會職訓局填寫問卷的. ‧. 長官與同仁，如果沒有你們願意撥冗填寫問卷，這本論文也無法完成。. sit. y. Nat. 最後，我要感謝我的家人，他們一直以來的支持和鼓勵、忍受我煩躁時的怒. io. al. er. 氣、督促我的進度、假日時霸占電腦的不便，你們的付出，是我完成學業的最大. n. 動力，僅把此論文獻給你們！. Ch. engchi. i n U. v. 伊羚. . 2010 年 7 月.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . i n U. v.

(4) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究 . 摘要我國政府機關在員額總量管制的壓力下，逐步擴大運用臨時人員及派遣人力等非典型人力。本研究以公務人員之認知與態度，來看待非典型人力運用的影響，並以問卷調查的方式進行資料蒐集。研究結果顯示：多數員工同意運用非典型人力可解決人力不足的問題，並視其為外部歸因，是組織為了因應環境變遷的方式，並非可控制人力成本。而公職年資在 21 年以上者，多數認為運用派遣人力增加個人管理責任，年資 5 年以下的員工則有相反的認知。在未來變化的認知，公務人員不認為非典型人力會衝擊. 治政大另對於運用非典型人力態度部分，員工同意運用臨時人員之比例高於運用派立遣人員，但對臨時人員對組織及個人有正面影響的同意程度，卻低於派遣人員，永業制，與國外政府機關擴大契約性人力的運用狀況有所不同。. ‧ 國. 學. 且在組織機密不易控管及增加個人管理責任則對派遣人員有較多的擔憂，影響了運用派遣人員的態度。. ‧. 據文獻分析及研究結果提出建議如下：妥善規劃管理非典型人力運作及管理. sit. y. Nat. 機制，並建立資料保護之概念；建立非典型人力考核機制，避免非典型人力流於. io. n. al. er. 長期任用；並應研擬非典型人力效益評估的指標或方式。. Ch. engchi. 關鍵詞：公務人員、非典型人力、認知、態度. . i n U. v.

(5) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . i n U. v.

(6) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究 . 章節目錄第壹章緒論 ............................................................................................................... 1 第一節研究動機與研究目的............................................................................ 1 第二節研究方法................................................................................................ 5 第三節研究範圍與限制.................................................................................... 6 第四節研究流程與章節安排............................................................................ 7 第貳章政府機關運用非典型人力之探討 ............................................................... 9 第一節人力運用彈性化的概念........................................................................ 9 第二節我國政府機關運用非典型人力的發展、法令規範及影響分析...... 18 第三節其他國家政府機關運用非典型人力狀況與問題.............................. 31 第四節本章小節.............................................................................................. 48. 治政大第叁章認知與態度理論及有關研究 ..................................................................... 51 立第一節定義、理論與有關研究...................................................................... 51 公務人員的認知與態度...................................................................... 63 非典型人力的認知與態度.................................................................. 66 本章小結.............................................................................................. 71. ‧. ‧ 國. 學. 第二節第三節第四節. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第肆章實證結果及分析 ......................................................................................... 73 第一節調查規劃與設計.................................................................................. 73 第二節調查對象基本資料及敘述性統計分析.............................................. 78 第三節交叉分析與關聯性分析...................................................................... 88 第四節本章小結............................................................................................ 102. i n U. v. 第伍章結論與建議 ............................................................................................... 105 第一節研究結論............................................................................................ 105 第二節建議.................................................................................................... 109. Ch. engchi. 參考文獻 ................................................................................................................... 111. i .

(7) 目錄 . 圖目錄圖 1- 1 研究流程圖 ....................................................................................................... 7 圖 3- 1Holmes & Poole 認知過程............................................................................... 56 圖 3- 2 Eagles & Blackwell（2005）態度與行為關係圖 ......................................... 58 圖 3- 3 認知與態度之關係圖 ..................................................................................... 59 圖 4- 1 研究架構 ......................................................................................................... 73 圖 4- 2 調查對象性別圓餅圖 ..................................................................................... 79 圖 4- 3 調查對象年齡長條圖 ..................................................................................... 79 圖 4- 4 調查對象婚姻狀況圓餅圖 ............................................................................. 80 圖 4- 5 調查對象教育程度圓餅圖 ............................................................................. 80 圖 4- 6 調查對象公職年資長條圖 ............................................................................. 81 圖 4- 7 調查對象主管職與否圓餅圖 ......................................................................... 81 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii . i n U. v.

(8) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究 . 表目錄表 2- 1 非典型工作之定義 ......................................................................................... 14 表 2- 2 主要國家推動行政改革之因素 ..................................................................... 32 表 2- 3 各國政府人事開支占 GDP 比例的變化情況 ............................................... 32 表 2- 4 各國 10 年（1995 至 2005）政府員工數目的變化 ..................................... 34 表 2- 5 德國政府機關僱用狀況 ................................................................................. 41 表 2- 6 1996 年德國公務員人力結構組合 ................................................................ 42 表 3- 1 認知的定義 ..................................................................................................... 52 表 3- 2 態度的定義 ..................................................................................................... 54 表 3- 3 認知的歷程 ..................................................................................................... 55 表 4- 1 信度分析之 Cronbach’s α值 ........................................................................ 77 表 4- 2 調查對象基本資料的整體結構 ..................................................................... 78 表 4- 3 對政府機關運用非典型人力運用之整體看法 ............................................. 82 表 4- 4 政府機關非典型人力運用影響組織之認知-1 .............................................. 83 表 4- 5 政府機關非典型人力運用影響組織之認知-2 .............................................. 84 表 4- 6 政府機關非典型人力運用影響個人之認知-1 .............................................. 85 表 4- 7 政府機關非典型人力運用影響個人之認知-2 .............................................. 85 表 4- 8 政府機關非典型人力運用影響個人之認知-3 .............................................. 86 表 4- 9 政府機關非典型人力運用影響未來變化之認知 ......................................... 86 表 4- 10 公務人員對非典型人力運用之態度 ........................................................... 87 表 4- 11 性別對非典型人力運用影響認知之差異性分析 ....................................... 88 表 4- 12 年齡對非典型人力運用影響認知之差異性分析 ....................................... 89 表 4- 13 教育程度對非典型人力運用影響認知之差異性分析 ............................... 90 表 4- 14 公職年資對於政府機關運用非典型人力之認知差異性分析 ................... 91 表 4- 15 公職年資與運用派遣人員增加個人管理責任交叉表 ............................... 92 表 4- 16 主管職與否對非典型人力運用影響認知之差異性分析 ........................... 93 表 4- 17 性別、主管職與否對於政府機關運用臨時人員態度 ............................... 94 表 4- 18 年齡、教育程度、公職年資對於政府機關運用臨時人員態度 ............... 94 表 4- 19 公務人員對臨時人員運用之整體態度 ....................................................... 94 表 4- 20 性別、婚姻狀況、主管職與否運用派遣人員態度 ................................... 96 表 4- 21 年齡、教育程度、公職年資對於政府機關運用派遣人員態度 ............... 96 表 4- 22 公務人員對派遣人員運用之整體態度 ....................................................... 97 表 4- 23 整體政策之認知與非典型人力運用之態度相關分析 ............................... 98 表 4- 24 組織影響之認知與運用非典型人力態度之相關分析 ............................... 99 表 4- 25 個人影響之認知與運用非典型人力態度之相關分析 ............................. 100 表 4- 26 未來變化之認知與運用非典型人力態度之相關分析 ............................. 100 表 4- 27 非典型人力整體認知與運用非典型人力態度之相關分析 ..................... 101 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii . i n U. v.

(9) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 第壹章. 緒論. 現今政府機關之人力結構已大不如前，在員額管控的背景環境下，政府機關逐步擴大運用非典型人力，然公務人員對政府機關運用非典型人力此一狀況，呈現何種認知與態度，則是令人欲加以瞭解的。本章將先闡明本研究背景與研究目的，其次敘明研究方法以及研究範圍與限制，最後圖示本研究流程，並說明本研究之章節安排。. 第一節. 研究動機與研究目的. 政治大受全球化此一浪潮之影響，資本得以自由流動，資本家可以隨意移動投資區立. 一、研究動機. 域，亦可決定僱用的方式，在節省成本的考量下，促使勞動市場發生變化，也使. ‧ 國. 學. 得原本典型的、長期的僱用型態產生改變，產生了一種非全時、非長期、非連續. ‧. 性受僱於同一雇主或企業的工作型態，此稱之非典型就業，此改變不只對民間企業有影響，對於予人們僵化印象的政府機關，亦因需提升政府效能及服務品質，. Nat. sit. y. 加上資訊系統被廣泛運用，業務管理 e 化也成為各國政府機關之趨勢。政府機關. er. io. 引進私部門彈性化之諸多概念，期能與私部門一樣，以顧客為導向，進而扭轉政. al. n. v i n Ch 上民主思潮的高漲，在現今民意主導的模式下，政府被視為運作不良的機器，因 engchi U 府機關予人民僵化或官僚的形象，使政府機關開始有人力彈性化運用的思考；加. 組織過於龐大，而需精簡人力，以符合效益，但也因為人民對政府機關的期待及需求越來越多，使政府機關在精簡組織的運作方式下，組織之人力不足以有效率的執行業務，致政府機關的人力結構產生變化，開始運用非典型人力此彈性化的方式協助政府機關處理公共事務，以期提升組織效能及服務品質。全球化造成各國商業行為國際化，國家也因去管制化，而將許多權力下放予民間，自 1980 年代受新公共管理主義的影響，各國政府機關著重生產力的提升、市場化、服務管理、分層負責、及績效責任等概念。新公共管理，源自於紐西蘭自由黨政府及英國保守黨政府為縮減政府規模及改善政府績效的策略1，其主要                                                         1. Kettl, D. F., 2002, The Transformation of Governance: Public Administration for Twenty-First Century America, Baltimore, Maryland: The Johns Hopkins University Press, p.93. 1 .

(10) 第壹章緒論. 觀點包括：（一）駁斥傳統公共行政「萬能政府」的主張；（二）認為政府的職能及角色必須有所調整，才能因應環境的快速變遷；（三）倡導企業管理技術、服務與顧客導向及市場型態機制；（四）縮減政府部門的活動範圍，主張由公私部門合作生產，或由私人部門承接辦理，並透過民營化、契約外包等方式來執行；（五）善用民間資源與活力，將政府業務委託民間辦理，形塑「中空型政府」2。另學者 Peters 認為未來政府治理模式，已逐漸浮現市場式政府（Market Model）、參與式政府（Participatory State）、彈性化政府（Flexible Government）及解制式政府（Deregulated Government）等四種模式，並成為政府尋求優質治理的模式3。各國政府因全球化、市場化的浪潮，強調運用彈性的方式，以民營化或非政. 治政大求，並將市場競爭規則與企業管理經驗廣泛用於政府機關中，期能成為更多元、立更彈性及更具參與性的優質治理政府；另由於全球市場的競爭激烈，政府需逐年府型態，以權力下放之方式，致力於提供公共政策的服務來滿足民眾多元化的需. ‧ 國. 學. 增加預算於民眾所關注之議題面向上，使得各國政府必須縮減官僚體系，以節省成本，尤其是在人事成本上，此亦使各國政府機關的人事管理制度產生了變革。. ‧. 我國政府機關也無法排除組織變革及人力彈性管理制度的壓力，自 1990 年. sit. y. Nat. 初亦學習英美等國運用新公共管理主義的各個概念，推動人事精簡及服務委託外. io. er. 包政策，開始了組織的改造，運用總量管制來控制公務人員員額上的膨脹，另為. al. 了節省龐大的人事成本的支出，行政院人事行政局前局長朱武獻於 2001 年 7 月. n. v i n Ch 21 日表示，為紓解國家財政負擔，未來政府組織預算員額將採總量管制精神， engchi U 預訂每年將以年度預算員額負成長 19%為精簡目標，未來將以企業管理、注重成本與績效的精神，推動精簡人力與政府業務委託外包，並改革考績及待遇制度，進而建構學習型政府，採總量管制之精神，以零成長為原則4。政府機關各級組織，為有效因應政府績效與營運成本雙重壓力下，正積極地引進各種有別於以久任和終身僱用為主的傳統型人力運用模式，而根據政府機關臨時性業務的多寡，                                                        . 2. 由中空企業的概念衍生而來，由 Brintin H. Milward & Keith G. Provan(1993)所提出，並可類推到國家概念，此概念強調的是一個追求小而美的政府，特別是在中央或官僚體系上，僅需承載穩定總體發展、維繫社會安全即可，其他方面的服務或財貨由私部門的市場機制，或是第三部門的非政府組織來替代政府機關有效地透過分工的方式進行資源的管理與輸送，轉引自楊昊、張春炎，2009，公共管理的變革與創新研討會論文集，頁 170。 3 Peters, B. Guy, 1996, “Models of Governance for the 1990s” pp.15-44, in The State of Public Management, edited by Donald F. Kettl & Brinton Milward, Baltimore: Johns Hopkins Press. 4 李宗勳，2007，政府業務委外經營理論、策略與經驗，臺北：智勝文化，頁 397-398。 2 .

(11) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 彈性運用臨時人員及派遣人力等非典型人力，協助政府機關處理非核心業務，這也使得原本大政府的形象，轉變成「小而美」組織、人力精簡之政府，期望藉此彈性人力能協助政府機關推動相關業務、活化政府組織、提升政府行政效能及增加國家競爭力。國內外許多研究顯示，企業運用非典型人力確實可以增加企業人力調度之彈性，提高生產力與降低勞動成本，但對於組織內的員工本身，非典型僱用勞工所享有的待遇，卻遠不及正職員工。在勞資關係方面，雖然使用非典型僱用並不會造成勞資關係的惡化，但可能引起非典型勞工與正職員工之間的對立5，也可能會使其他受僱員工受到衝擊，如忠誠度與穩定性，同時會使其他員工產生不安定. 治政大另參考其他國家人力彈性運用的做法，發現政府機關經常採用業務或工作外立包策略來因應環境的變遷。例如，法國以外包的方式使人力資源彈性運用；義大的僱用心態，影響員工士氣並造成流動率的問題6。. ‧ 國. 學. 利政府則以法令將政府部門受僱者（除外交人員、軍人、地方首長、警察及大學教職人員以外）的聘僱關係民營化，並改由勞動契約和團體協約來加以規範7。. ‧. 而我國也不例外，根據行政院勞工委員會在 2006 年所發表的調查結果，政府部. sit. y. Nat. 門僱用派遣勞動約占四成的比例 8 ，雖將承攬之清潔人員亦計算於派遣勞動之. io. er. 中，但仍不可忽視，此類非典型人力在政府機關中似有被擴大運用的趨勢。. al. 一項針對公部門派遣勞工的組織承諾調查得知，派遣勞工對於派遣公司的組. n. v i n Ch 。另有研究針對公部織承諾傾向程度相當的高，與私部門的調查發現顯有差異 engchi U 門實施人力派遣對員工態度之影響，並以財政部印刷廠為例，發現員工受到外環 9. 境引進人力之比較後，已認知並願意接受該廠各項業務的指派，該廠引進人力派遣後，除了可以節省成本外，在相關作業流程改善、解決人力不足及員工態度上                                                        . 5. 李誠、辛炳隆、成之約，2000，勞動市場彈性化與非典型僱用，行政院勞工委員會委託研究，頁 151。 6 Vosko, L. F., 1998, “Regulating Precariousness? The Temporary Employment Relationship under the NAFTA and the EC Treaty”, Industrial Relations, 53(1), pp.123-154. 7 Ozaki, M., 1999, Negotiating Flexibility: The Role of Social Partners and the State, Geneva: ILO, p.8. 8 資料來源：勞工委員會網站 http://www.cla.gov.tw/cgi-bin/Message/MM_msg_control?mode=viewnews&ts=449b8d33:4ce6，瀏覽日期：2009.5.28。 9 成之約，2007，受政府部門運用之「派遣勞工」組織承諾分析及其影響之研究，行政院國家科學委員會委託研究。 3 .

(12) 第壹章緒論. 均可獲得相當的效益10。然而，對於政府部門運用非典型人力此類狀況，目前國內之研究，多為對政府機關內派遣人員及正式人員組織承諾之研究，倘以人力資源管理角度視之，公務人員為政府組織之資本，故發展人力資源彈性管理策略即為改革措施之一，甚至可被視為組織迎接未來挑戰的重點，政府機關中，公務人力及非典型人力之間的任務配置與互動，亦對推動組織業務有重大影響。政府機關人力彈性化之運用，對組織及個人造成了哪些影響，對於組織中正式公務人員，對政府機關非典型人力運用之政策整體認知為何？對於原本需透過國家考試制度才得以進入之政府部門之正式人員，對這些非典型人力在政府機關的運用，對組織及個人影響的認知為何？因運用非典型人力，而對政府機關未來. 治政大政府機關運用非典型人力，協助處理公部門相關事務同意與否？以及員工屬性的立不同，是否會對認知及態度產生差異等，上述種種疑問遂成為欲研究本議題之動變化所產生的認知；另由於上述對非典型人力的認知，而產生的態度為何，對於. ‧. ‧ 國. 學. 機。. 二、研究目的. y. sit. Nat. 基於上述的研究背景與動機，本研究之目的如下：. io. er. （一）瞭解公務人員對非典型人力運用影響之認知為何。. al. （二）瞭解公務人員對非典型人力運用之態度傾向。. n. v i n Ch （三）探討員工屬性對政府機關非典型人力運用之認知、態度間之差異性以 engchi U 及認知與態度之關聯性。（四）根據研究之結果提出建議，以做為未來政府機關非典型人力運用相關政策之參考。.                                                         10. 賴雲山，2009，公部門實施人力派遣對員工態度之影響—以財政部印刷廠為例，暨南國際大學公共行政與政策學系碩士論文。 4 .

(13) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 第二節. 研究方法. 本研究欲運用文獻分析法及問卷調查法來瞭解上述研究目的。. 一、文獻分析法針對國內及國外政府部門因應全球化及組織改造，政府部門運用彈性化人力方式之相關文獻及研究作一整理，並先瞭解我國政府機關運用非典型人力之源起、發展、法令規定、運用狀況及影響的分析，進一步瞭解先進國家政府機關運用非典型人力的概況或問題；並對認知與態度做一定義，彙整有關政府機關非典型人力運用的認知與態度相關研究，期對於非典型人力在政府機關的運用，有通. 政治大. 盤的瞭解及概念。研究資料來源除國內相關研究論文、期刊、研究報告外，亦運. 立. 用政府出版之統計資料、出版品、政府公告及政府機關網站資料庫等；國外部分. ‧ 國. 學. 以專書、期刊及相關網站訊息及資料庫等。. ‧. 二、問卷調查法. 設計封閉式問卷並發放請受試者協助填答，回收問卷後，針對可供統計分析. y. Nat. n. al. er. io. 計，以得知實證結果。. sit. 之有效問卷，將選項加以編碼並給予定義，再運用 SPSS 統計軟體加以分析、統. Ch. engchi. 5 . i n U. v.

(14) 第壹章緒論. 第三節. 研究範圍與限制. 一、研究範圍本研究之公務人員係指依據公務人員任用法及憲法第 85 條11之規定任用人員，所稱非典型人力係指公部門各業非依公務人員法制進用之適用勞基法之臨時人員及派遣人員。行政院勞工委員會職業訓練局（下稱職訓局）局本部適用勞基法之臨時人員占人數之比例為 39.9%、派遣人員占人數之比例為 28.1%12，是類非典型人力在組織中占一定比例；另考量到問卷發送及回收的時效性，且職訓局所屬職訓中心及就服中心業務內容與人力運用結構皆與職訓局局本部有所差異，故本研究範圍以職訓局局本部現有之公務人員 161 人為研究對象。. 立. 二、研究限制. 政治大. ‧ 國. 學. 因僅以一政府機關為研究範圍，研究結果最多得推論於該機關，無法推論至其他政府機關。另本研究以問卷調查為研究方法，受試者的填答意願及填答當時. ‧. 個人自身感受無法預測。另因使用封閉式問卷使填答者方便填答，故僅能得知認知與態度之傾向，無法得知形成該認知與態度之背景因素及原因。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.                                                         11. 憲法第 85 條：公務人員之選拔，應實行公開競爭之考試制度，並應按省區分別規定名額，分區舉行考試。非經考試及格者，不得任用。 12 資料來源：行政院勞工委員會職業訓練局人事室。 6 .

(15) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 第四節. 研究流程與章節安排. 一、研究流程本研究之流程如下圖 1-1 所示：. 研究動機與目的. 第一章緒論. 運用非典型人力探討. 政治主要國家非典型大人力運用狀況. 運用非典型人力的發展及影響. 人力資源彈性. 學 ‧. ‧ 國. 立. 第三章認知與態度理論及有關研究. 認知與態度理論及有關研究. n. al. er. io. sit. y. Nat 問卷施測. 第二章政府機關運用非典型人力之探討. Ch. engchi. 調查對象基本資料. i n U. v. 第四章實證結果及分析. 敘述性及交叉分析. 第五章結論與建議. 結論與建議圖 1- 1 研究流程圖. 7 .

(16) 第壹章緒論. 二、章節安排本研究分為五章，第壹章為緒論，首先，敘明本研究之研究動機與研究目的、研究方法及研究範圍與限制等；第貳章政府機關運用非典型人力之探討，說明人力運用彈性化的概念、非典型人力於我國政府機關運作的源起及發展，並簡述我國政府機關對非典型人力的法律規定、對組織及個人的影響分析，並介紹其他國家政府機關運用非典型人力的狀況與問題；第參章主要為認知與態度理論及有關研究，先對認知與態度加以定義，並介紹先關理論及相關的研究，且瞭解公務人員與非典型人力的認知與態度；第肆章為實證結果及分析，針對本研究的問卷調查設計及整體樣本做一描述，並將研究結果予以統計分析；最後，第伍章為結論. 治政大對於公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究做一總結，並予後續的相立關研究提供建議。. 與建議，將根據第肆章實證的研究成果及研究發現加以彙整，並依據研究結果，. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 8 . i n U. v.

(17) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 第貳章. 政府機關運用非典型人力之探討. 本章分為五個部分，首先說明人力運用彈性化的概念，包括全球化、勞動市場彈性化、非典型工作的意義，再論述我國政府機關運用非典型人力的發展、法令規定及影響分析，並從組織改造、彈性僱用等面向來加以說明，並簡述我國政府機關非典型人力的相關法規，且探討政府機關非典型人力運用對組織及個人之影響，再來介紹英、美、德、日四國政府機關非典型人力運用之狀況及問題，最後以小結整合論述。. 第一節人力運用彈性化的概念. 政治大受全球化及勞動市場彈性化的影響，非典型的工作型態正在形成與發展，不立. 僅是民間企業，甚至政府機關也受勞動市場變動的影響，而有與新公共管理相關. ‧ 國. 學. 提升效率及精簡人力議題的產生。政府機關為了滿足民意及符合民眾對政府角色. ‧. 的期待，在管制的員額制度下，運用非典型人力，協助處理公共事務，本節欲對人力運用彈性化相關概念做一論述。. er. io. sit. y. Nat. 一、全球化. al. n. v i n Ch 識的崛起。國與國之間在政治、經濟貿易上互相依存；全球化亦可以解釋為世界 engchi U 全球化是指全球聯繫不斷增強，人類生活在全球規模的基礎上發展及全球意. 的壓縮和視全球為一個整體13。全球市場的形成始於 16 世紀的國際貿易、商業資本主義和重商主義的發展，經過 18 世紀中葉工業革命後的工業化和現代化、 19 世紀至 20 世紀跨國公司的興起，以及 1980 年代資訊科技發展、金融市場開放、民營化和解除管制等，當前全球市場與經濟已形成特殊強大的力量，企圖掙脫國家的控制，甚至威脅國家主權。由於面臨 1970 年代以來停滯性通貨膨脹的經濟危機，各國政府與企業自 1980 年代開始莫不學習英美的新自由主義政策，而紛紛採取解除政府管制、國際化和經濟自由化等策略。全球化造成各國採取企業國際化與國家解除管制之措施，也促使市場具有全面性的主導力量；不論是在                                                         13. 維基百科，網址：http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%85%A8%E7%90%83%E5%8C%96，瀏覽日期：2010.1.1。 9 .

(18) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 產品市場、資本市場或勞動市場皆然14。全球化是一種包含政治、科技、經濟和文化等面向，逐漸穿透個人生活和影響世界未來發展的力量15，此強調全球化所影響的層面相當廣泛，對於私部門而言，由於全球化的多元性，資本得以自由流動，故私人企業之企業主有更多選擇機會，可決定資本投入的國家或地區；另由於全球競爭市場的壓力與風險，企業必須去除傳統大規模生產與機械化管理的僵化現象，而改採彈性生產的模式，以降低生產成本並提高效率，企業內人力資源管理也跟著改變，包括減少核心勞工的僱用、增加僱用彈性工時、部分工時或臨時性派遣的勞工16；而在政府機關方面，面對全球化，先進國家紛紛倡導政府改造的運動，藉由行政革新及人事管理. 政治大. 制度的改革，藉以活化組織，期能改變僵化的文官制度，以提升政府機關行政效能，並增加國家競爭力。. 立. 全球化造成之社會結果有兩個值得關注的面向：第一、國家與社會夥伴（雇. ‧ 國. 學. 主團體和工會）間的權力有著巨大的改變。在全球經濟中，重要的決策（如哪裡可投資、撤資）皆集中在國際層級的跨國企業，國家和社會夥伴對此議題無從控. ‧. 管且無權；第二、全球化是否公平的議題，在部分國家可能如此，但在更多國家. sit. y. Nat. 中是被排除的（如非洲及拉丁美洲國家）。無庸置疑地，全球化增進了財富及社. io. al. n. （一）參與者及排除者間存在著社會雙元論。. Ch. （二）北部及南部國家存在著社會排除。（三）資本報酬更甚工資。. engchi. er. 會福祉，但僅受限於少數國家，全球化因包含下列趨勢而需再建構：. i n U. v. （四）工會的代表性降低。（五）合法及非法移民的成長被視為一種威脅。（六）基於宗教理念的衝擊增加多樣性。全球化的結果對於社會影響重大，包括了由於快速變遷、戰爭因素及恐怖主義所引發的不安全感17。因全球化造成資本可自由流動，帶來了不均衡的發展及                                                         14. 李碧涵，2002，勞動體制的發展：全球化下的挑戰與改革，社會政策與社會工作學刊，第 6 卷第 1 期，頁 188。 15 Kettl, Donald F., 2000, “The Transformation of Governance: Globalization, Devolution, and the Role of Government”, Public Administration Review, 60(6), pp.488-497. 16 吳宛芸，2007，部分工時工作者之勞動條件研究，政治大學勞工研究所碩士論文，頁 30。 17 Blanpain, R., 2007, “The End of Labour Law?” p.5 in The Global Labour Market, edited by 10 .

(19) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 資本家經濟的成長，也造成了勞動力僱用的不安定18。針對於全球化的發展，勞動市場亦產生了彈性的因應方式，不再受限於固定的工作地點、工作時數甚至是同一雇主或組織，而各企業組織及政府機關，為因應多變環境中勞動市場的彈性化，開始實施一些彈性人力的僱用措施，期能適應社會對商品市場及公共服務的快速變遷，並增進組織的績效。. 二、勞動市場彈性化勞動市場彈性化的概念始於 1970 年代，由經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development; 以下稱 OECD）率先倡導，隨後被世. 治政大被大量使用，此二字已從意識形態的觀念層次，透過實際的企業行動躍升到策略立的地位，「彈性」不再是一個空洞的名詞而已，它將藉由實際的策略行動，將其界各主要國家擬定經濟政策時廣為採納19。1980 年代以後，「彈性」此一名詞已. ‧ 國. 學. 所代表的靈活性及適應性呈現在策略的行動中20。該名詞是於 1984 年由 Jokn Atkinson 等人所提出，是用來描述一些企業廣泛使用的人力資源管理措施。所謂. ‧. 的勞動市場彈性化，包括數量彈性化（ numerical flexibility）、功能彈性化. sit. y. Nat. （functional flexibility）、距離策略（distancing flexibility）、區隔策略（segmentation. er. io. strategy）、報酬彈性化（pay flexibility）等人力資源管理措施，其中數量彈性化. al. 指企業透過勞動力投入數量的調整，以因應經濟景氣的變動，包括員工人數的調. n. v i n Ch 整和工作時間的調整，前者為外部彈性化（external e n g c h i Uflexibility），而後者為內部彈性化（internal flexibility）。功能彈性化是透過訓練和再訓練的方式使員工成為多技能工，以配合技術發展和企業因應市場環境的壓力，由此可知，功能彈性化為內部勞動市場調整的策略。距離策略是利用外包的方式，讓承包的企業或個人來滿足企業用人需求；而                                                                                                                                                             Blanpain, R., Netherlands: Kluwer Law International. 18 Felstead, A. & Jewson, N., 1999, “Flexible Labour and Non-standard Employment: An Agenda of Issues” p.10 in Global Trends in Flexible Labour, edited by Felstead, A. & Jewson, N., London : Macmillan Business. 19 吳宛芸，2007，部分工時工作者之勞動條件研究，政治大學勞工研究所碩士論文，頁 31。 20 范夙慧，1997，人力資源彈性策略對離職率、缺席率及工作生活品質影響之研究-以醫院為例，中山大學人力資源管理研究所碩士論文，頁 15。 11 .

(20) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 區隔策略則是將員工區分為核心勞工和邊陲勞工。核心勞工執行企業內部重要的工作，相反的，邊陲勞工執行企業內較不重要或例行性工作21。勞動彈性化所包含的各種措施是互有關聯，也可以綜合運用，例如企業將員工區隔為核心勞動與邊陲勞工，對核心勞工提供訓練與再訓練機會，使核心勞工成為多技能工；而對於例行性或較不重要的工作，則採用所謂的距離策略或外部數量彈性化的方式，運用兼職、暫時性或短期性人力、甚至以外包的方式來加以實施22。至於報酬彈性化，是將單一及固定的薪資結構轉成個人化與多樣化的制度設計，建立個人績效與報酬能相結合的薪資制度。勞動市場彈性化係指尊重勞動市場的價格機能，使勞動資源的配置隨產品市. 治政大型的工作型態正在形成與發展。立在民間企業部分，彈性主要在於增加企業靈活變更人力運用的方式，以因應場需求的變動而迅速調整，以提高使用效率，而在勞動彈性化的影響之下，非典. ‧ 國. 學. 市場變化的能力，提高組織內部的競爭力，使組織運作順利，並減少組織因僵化而無法適應外部變動可能產生的損失23；而在政府機關部分，公務人力資源管理. ‧. 的彈性表現在兩個層次上，一是整個公部門人事制度的彈性，是宏觀的、體制上. sit. y. Nat. 的，涉及到人事體制的法規；另一是公部門管理者所擁有的人事管理彈性，是微. io. er. 觀的、個體的，牽涉到管理者之人事管理權限、認知、技術與意願。但公部門的. al. 人力資源體系管理目前已成為文官改革努力之重點，而彈性化改革措施主要乃展. n. v i n Ch 現在各種人力資源管理領域上，包括僱用關係、工作時間設計、薪資制度、工作 engchi U 地點、工作時段及工作內容等。總的來說，不論是私部門或公部門，皆因為全 24. 球化資本自由流動的影響，為了節省成本、提高效能及服務品質，而在各業務部門逐漸運用非典型人力。.                                                         21. Vosko, L. F., 1998, “Regulating Precariousness? The Temporary Employment Relationship under the NAFTA and the EC Treaty”, Industrial Relations, 53(1), pp.125-126. 22 李誠、辛炳隆、成之約，2000，勞動市場彈性化與非典型僱用，行政院勞工委員會委託研究，頁 11-13。 23 蘇玉燕，2008，工作型態對員工組織承諾之影響：以某物流公司為對象，政治大學勞工研究所碩士論文，頁 13。 24 李亮宏，2004，公務人力資源管理彈性化與契約性人力之研究，臺灣大學政治研究所碩士論文，頁 22。 12 .

(21) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 三、非典型工作的意義非典型就業的廣泛興起，是源自於 1990 年代全球化的發展，在全球化觀點之下，對非典型有兩個討論的面向，一是勞動市場的彈性；另一是勞動市場的區隔25。也就是說，非典型僱用被視為視一種正面的發展，因為促進勞動市場有更多的彈性；另一方面，勞動市場政策的決策者也關心它可能帶來的不良效果，對於那些本來已經在勞動市場中的弱勢族群的勞工，將可能帶來更惡化的勞動關係結果。因此就勞動政策與法制的考量上，一方面維持或促進勞動市場的彈性，一方面又必須維持就業保障與社會安全，成為各國在 21 世紀最主要的勞工政策上的挑戰26。. 治政大所稱的典型工作，需具備三種特質：第一、僱用關係是具有指揮監督權的雇主與立具有服從義務之受僱人之間的個人關係；第二、僱用關係需建立在全時的基礎彈性帶來了去管制化，也造成了勞動市場的不安定，傳統的僱用關係，亦即. ‧ 國. 學. 上；第三、只要受僱人被要求繼續工作或其願意繼續工作，僱用關係將無限期地繼續存在或繼續有效一段相當的期間27，或指全時工作、工作延續性確定、在雇. ‧. 主所屬的企業內完成工作內容，並接受雇主的監督指揮，故非典型就業即是在形. sit. y. Nat. 式上與典型就業工作安排不同28。而在許多文獻中，非典型工作安排（non-standard. er. io. work arrangement）、非標準工作（non-standard work）、彈性人力安排（flexible. al. staffing arrangement）或暫時性僱用（contingent employment）等，皆為勞動市場. n. v i n Ch 因彈性策略的運用，而產生了一種非全時、非長期、非連續性受僱於同一雇主或 engchi U 企業的工作型態，皆稱非典型工作。 29. 非典型勞動關係是相對於工業革命以來所建立的工廠制度，從工業革命以後逐漸衍生出的制度，並形成目前所實施的法令，因世界不停地運作，出現了與原本我們所熟悉、認識的典型工作型態不同的新型態，稱之為非典型30。因為擁有                                                         25. Olusegun Oladeinde, 2008, “Global Capitalism and the Rise of Non-standard Employment: Challenges to Industrial Relations.” p.53 in The Global Labour Market, edited by Blanpain, R., Netherlands: Kluwer Law International. 26 潘世偉、王方、林佳和，2006，非典型勞資關係研究，行政院勞工委員會委託研究計畫，頁 6。 27 鄭津津，1999，美國勞動派遣法制之研究，派遣勞動法制研討會論文集，頁 78-92。 28 Kalleberg, A. L., 2000, “Nonstandard Employment Relations: Part-time, Temporary and Contract work”, Annual Review of Sociology, 26, pp.341-365. 29 成之約，1999，淺論非典型聘僱關係工作型態的發展與影響，勞工行政，第 139 期，頁 11-18。 30 Belous, R., 1989, “How Human Resource Systems Adjust to the Shift toward Contingent Workers”, Monthly Labor Review, 112(3), pp.7-12. 13 .

(22) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 不斷進步的技術、薪資相對於正式勞工低廉，使得企業開始運用非典型工作人力，不僅私部門運用非典型人力，政府機關也進用非典型人力，來滿足日益高漲的民意要求及公務部門的服務效能最大化。茲將國內外學者對非典型工作之定義彙整如下表：表 2- 1 非典型工作之定義學者. 年代. 非典型工作之定義. Belous. 1989. 暫時性勞動力事指勞工對他們的雇主不再存有長期的附屬關係（long-term attachment）。. Polivka & Nardone. 1989. 暫時性僱用是指勞資雙方皆不期待僱用關係的持續，工作時數上亦不固定，並特別強調工作時間的不可預測性。. 1995. 將暫時性僱用型態區分為兩類： 1.由企業本身直接雇用非典型勞動力。 2.透過人力派遣公司或人力仲介公司取得非典型勞動力。. 2000. 非典型聘僱在形式上與典型工作安排不同，所謂的典型工作安排是指全時工作、工作延續性確定、在雇主所屬的公司內完成工作內容並接受雇主的指揮監督；而非典型則否。. ‧. er. io. sit. y. Nat. Kalleberg. 1996. 非典型工作指某一群人的工作是透過人力仲介機構所安排的（如臨時支援服務公司、派遣公司等），且工作地點、時間與數量則具有潛在的不可預測性。. 學. Polivka. 立. ‧ 國. Axel. 政治大. 2001. 非典型僱用關係與傳統僱用關係有四種不同的特徵，其中包括僱用合約的型態、工作地點、工作時數及工作時程的規律性。. 陳正良. 1994. 與一般不定期（open-ended or without-limit-times）、全時工作、勞務提供對象是單一雇主，以及受到非法解僱保護的聘僱關係不同的一種工作形態。. 成之約. 1999. 非典型僱聘是指一種非全時、非長期受僱於同一雇主或企業的僱傭關係。. al. n. Anne Bourhis etc.. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：朱思諭，2005，典型工作與非典型工作人力資源管理活動之比較研究，頁 10-11。本研究所稱之公務人員，係指依據公務人員任用法及憲法第 85 條之規定任用人員，而一般來說，政府機關所運用之非典型人力，以適用勞動基準法（下稱. 14 .

(23) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 勞基法）之臨時人員為多數31，另因近年的行政革新及員額縮減趨勢，政府機關以政府採購法，將人力派遣制度導入公務門，協助政府機關處理庶務性事務，此類人數雖無正式統計數據，然在公務人力員額控管的前提下，派遣人員在政府機關的運用也日益多元化，範圍似有擴大的趨勢，故本研究所稱非典型人力係指公部門各業非依公務人員法制進用之適用勞基法之臨時人員及派遣人員。. 四、政府機關之彈性僱用由於國際日益競爭與環境變遷迅速之壓力，各國企業須尋求方法來守成，而隨著企業的國際化與科技的快速進步，彈性即順勢而起，尤其是關於人力資源. 治政大力的彈性，各國運用彈性人力的原因則大致相同，有下列四項：立（一）財政因素：現今各國政府的目標在縮簡公共組織的規模和人事成本，. 32. 。OECD 國家政府機關亦因環境的變遷等因素，也在人力的運用方式上追求人 33. ‧ 國. 學. 以節省公共支出，尤其是公部門的預算赤字，更進一步地說，彈性勞動力的成本較低，較符合經濟原則。. ‧. （二）行政因素：大多數 OECD 國家所推動的現代化計畫，涵蓋了人事管. sit. y. Nat. 理方法與制度之改革。欲成功地引進新的技術與管理制度，有賴全體人員的對組. io. 化基礎上。. er. 織的高度承諾，因此，人事制度須做調整，並且須立基與新制度的目標相容的文. al. n. v i n Ch （三）市場因素：政府機關在甄選、遞補與保留高素質人才方面，難以與企 engchi U 業雇主競爭，因此，需設計彈性的、有吸引力的契約以網羅高素質的專業人才。（四）經濟因素：由於市場的全球化，國際經濟競爭激烈，面臨不斷推陳出新、不穩定的產品市場，加上高科技的迅速發展，使整體經濟的獲利不易估計，故不論公私部門皆致力於彈性管理的變革，以重建國家總體經濟。受全球化管理風潮的影響，以及政府財政緊縮，近年來公部門普遍推行民營                                                         31. 至 2008 年底，各縣市政府臨時人員 2 萬 8,373 人，行政院人事行政局網站，網址： http://www.tpgpd.gov.tw/statistic/，最後瀏覽日期 2010.3.13。 32 Monsor, Norma & Ali, Muhammad Asri Mohd, 1998, “An Exploratory Study of Organizational Flexibility in Malaysia: A Research Note”, International Journal of Human Resource Management, 9(3), pp.506-515. 33 Parrado-Diez, S., 1997, “Staffing and Human Resources Flexibility in the Spanish Public Service”, Review of Public Personnel Administration, 17(3), pp.46-48. 15 .

(24) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 化或以簽約外包方式，委託企業或第三部門執行公共服務功能；企業在政府採購法的規範下，得以參與財貨與勞務的提供與輸送；第三部門則藉由政府勞務委外，而承接許多公部門的任務，由以社會職能（如醫院、社福）最為明顯34。由於政府財政之負擔與困難，加上傳統之官僚行政模式也面臨挑戰與質疑，世界各國開始湧現解除管制之思潮，並重新思考政府所應扮演的角色，如英國、美國、紐西蘭等，均積極進行政府再造，並修正其施政路線，形成了所謂的新政府運動之風潮，就連民間社會亦對這股風潮的預期效應寄予厚望。而在這股政府再造風潮當中重要的課題之一，即為政府角色的調整，使政府之任務著重於政策的制定，至於政策的執行及服務的提供，則儘量藉由民間力量來辦理35。. 治政大性化政府」（flexible government），即針對官僚組織及人事永久化問題，改革者提立倡縮減永業制公務人員的比例，改以聘用更多臨時性及契約人力，這樣才能扭轉學者 Guy Peters（1996）則指出在 1990 年代呈現的其中一個改革趨向－「彈. ‧ 國. 學. 官僚的僵化現象及本位主義，也可引進不同的創意思考於公共部門中，更可降低政府運作成本36。. ‧. 政府機關在人事成本支出方面最易遭人詬病，即使政府面臨實際收入的衰. sit. y. Nat. 退，但民意的趨使，公共服務的需求仍需維持相同的水準的服務，甚至更高品質. io. er. 的服務，在此種情形下，解決的方式是改善生產力、提高服務品質，故政府機關. al. 開始借用私部門的管理技術，僱用受過管理訓練的人員，以取代政府機關原本的. n. v i n Ch 行政人員。在經濟成本的考量下，政府機關不得不運用臨時性或契約性的人力 engchi U 安排，對這類臨時性或契約性人力安排，西方學術上統稱為「非典型工作安排」 37. （nonstandard work arrangement），這類人力在美國已占其就業人口的三分之一。在 2001 年時，這類人力在美國公共部門僱用率約占 20%38；且目前已有部分國家的改革試圖直接衝擊政府機關公務人員的長期保障制度。根據 OECD 之報告，                                                         34. 江明修、曾冠球，2009，政府再造：跨部門制理的觀點，國家菁英季刊，第 5 卷第 1 期，頁 109。 35 王文岳，2009，社會教育機構委外民營監督機制之分析：以臺北市社區大學、青少年育樂中心及運動中心為例，公共管理的變革與創新研討論會論文集：高雄市政府，頁 204。 36 Peters, B. Guy, 1996, “Models of Governance for the 1990s” pp15-44 In The State of Public Management, edited by Donald F. Kettl & Brinton Milward, Baltimore: Johns Hopkins Press. 37 Hughes, O. E., 2003, Public Management and Administration: an introduction, New York: Palgrave Macmillan, p.66. 38 Mastracci, S. H. & Thompson, J., 2005, “Nonstandard Work Arrangements in the Public Sector: Trends and Issues”, Review of Public Personnel Administration, 25(4), pp. 299-324. 16 .

(25) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 已有國家廢除對公務員的永業保障，置於一般勞工法律下管理39，有文獻指出，如美國喬治亞州在 1996 年解除對新進公務人員的永業保障40、佛羅里達州於 2001 年解除 1 萬 6,300 多名任職於政府機關中階管理層級的永業保障41。隨著非典型人力的運用趨勢，為政府機關帶來人力結構上的變化，而公務人員的永業保障或多或少都可能受到衝擊、影響。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.                                                         39. OECD, 2005, Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries an Analysis of the Results of the OECD Survey on Strategic Human Resources Management, Paris: OECD. 40 Battaglio, R. Paul Jr. & Condrey, Stephen E., 2006, “Civil Service Reform: Examining State and Local Government Cases”, Review of Public Personnel Administration, 26(2), pp.118-138. 41 Bowman, James S. & West, Jonathan P., 2006, “Ending Civil Service Protections in Florida Government”, Review of Public Personnel Administration, 26(2), pp.139-157. 17 .

(26) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 第二節我國政府機關運用非典型人力的發展、法令規範及影響分析政府是具有強制力的目標導向組織，從政治社群的觀點，其目標在於提昇政治社群的福祉，實現公共利益，但政府失靈的批評從未間斷，國內外政治人物也常以改革政府、官僚組織做為維護權力的政治策略。而不同的政治目標、策略，反映不同的結構組成，是以，本節論述非典型人力於政府機關的發展及影響，必須瞭解組織改造之源起、發展與我國政府機關運用非典型人力之立法規範，並對政府機關運用非典型人力的影響加以分析。. 一、組織改造之源起. 立. 政治大. 政府的存在，是為人民提供服務的。世界各國自有民主思潮以來，由於政府. ‧ 國. 學. 體制的不同，並隨著時代潮流的變易，人民對政府的作為，也有不同的期盼。然長期以來，由於政府存在著行政組織相對僵化而缺乏彈性、機關層級過多而權責. ‧. 不清、決策過程複雜而費時、對外在環境的改變反應遲鈍並缺乏效率，致無法及. sit. y. Nat. 時有效解決人民關切的問題，造成人民對政府施政的不滿，而殷切企盼政府實施. io. er. 改造。因此，各國政府無不以「提高服務品質與效率」及「降低施政成本」為其. al. 努力的目標，並思考將政府當作企業組織來經營，視民眾為政府的「顧客」，運. n. v i n Ch 用企業化的管理方式及精神，來打破舊思維，重塑政府的組織結構與制度，以提 engchi U 升服務品質的目的。為此，政府體制必須進行功能性與結構性的雙重調整，才能回應民眾與國際社會對政府施政的期許與挑戰42。政府機關官僚體制已有顯著的成長，然因公共需求越來越複雜，無法有效提供服務，導致政府機關必須尋求新的因應方式。此外，政府公共服務的支出被認為資源分配不當，以致無效率情形逐漸增加，造成更多政府職位與花費的增加。因此自 1980 年代新右派政府，如：英國柴契爾政府、梅傑政府，以及美國雷根政府、柯林頓政府的出現，為政府機關的改革帶起了示範作用，演變成全球化新公共管理風潮43。                                                         42 43. 吳容明，2003，政府改造的過去與未來，行政管理論文選輯第 17 集，銓敘部：臺北，頁 470。 Saves, E. S., 2000, Privatization and Public-Private Partnerships, New York: Chatham House, p.21. 18 .

(27) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 新公共管理的改革是回應國家干預過度，並強調以市場做有效的資源分配，減少國家在經濟角色的特徵，期待以企業創新、競爭與較大的選擇自由，促使經濟進步與社會福利的提升44。承上，從 1980 年代至 2000 年間，新公共管理受到全球政府改革理論家及實務界的重視，視國家為提升競爭力的障礙，據學者 Owen Hughes 的歸納，對政府機關有三方面的批評：（1）規模太大、消耗太多的資源；（2）管理的事情太多太廣；（3）做事的方法不對、太貧乏且無效率45。因此，政府需要精簡、減少支出、解除管制、權力下放、業務民營化及運用市場導向的概念，各國為了提昇國家競爭力及改善政府機關在人民心目中的形象，無不卯足全力進行政府的改造工作。. 政治大. 而政府機關的改革大致可分為以下三個階段46：（一）1960-1970 年代. 立. 福利國家的出現，伴隨著國家主導政策的觀點，政策的制定被視為是以社會. ‧ 國. 學. 科學為基礎的，且著重於增進政策結果及效能輸出的最大化，此為第一波改革的浪潮。美國在 1960 年代中期成為全球政策改革的先驅；瑞典及德國則是歐洲改. ‧. 革第一波浪潮的先驅。. sit. y. Nat. （二）1970 年代中期. er. io. 1973 年石油價格的衝擊，引發世界經濟及預算危機，政策的制定由預算主. al. 導且需要更符合經濟效益，故政策的改革要求被重新定義，要縮減經濟政策及達. n. v i n Ch 到效能最大化的輸出，成為第二波改革的浪潮，荷蘭及英國為此波浪潮中歐洲的 engchi U 代表性國家。（三）1980-1990 年代伴隨著許多國家的預算危機及新公共管理運動在國際間的盛行，引用私部門管理的概念及工具，設定目標及執行方式，此波浪潮的特徵以內部改革為核心，縮減規模、外包、承攬及績效管理的方式因而興起。基於當代政府治理最重要的核心價值之一，就在於持續績效目標的達成。因                                                         44. Mascarenhas, R. C., 1993, “Building an Enterprise Culture in the Public Sector: Reform of the Public Sector in Australia, Britain, and New Zealand”, Public Administration Review, 53(4), pp.319-328. 45 Hughes, O. E., 2003, Public Management and Administration: an introduction, New York: Palgrave Macmillan, p.9. 46 Hellmut Wollmann, 2003, Evaluation in Public-Sector Reform, Cheltenham: Edward Elgar, pp.1-3. 19 .

(28) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 此，始自 1980 年代開始的各國政府績效改革，不僅未隨著時間過去而逐漸消退，反而在改革議題、改革對象與改革範圍更趨多元化。尤其是以 OECD 為首的民主先進國家，更是持續積極的政府績效改革步伐，甚至將各國政府績效管理改革運動，視為全球化的重要現象之一47，而各國政府機關經歷了組織改造的歷程，均瞭解因經濟自由化與國際化的結果造成各國競爭力上的強大壓力，為了使國家能永續的發展，形成各國政府不小的改革壓力，因此，對於如何促進國內經濟的發展，節省政府的行政成本，以提升國家競爭力，遂成為各國政府與世界接軌所面對的重要議題。. 治政大我國自 1990 年初以來推動的行政革新（連戰行政院長任內）、政府再造（蕭立萬長行政院長任內）、政府改造（民進黨政府時代），都受新公共管理的影響。只二、我國政府機關組織改造之歷程及發展. ‧ 國. 學. 不過在首長更換、政黨輪替之際，繼任者為了彰顯改革目標、手段、幅度、深度、格局思維、新與舊的不同，而有新的行動方案或策略48。. ‧. 回顧我國政府推動人事精簡及服務委託外包政策，可分為以下三個時期：. sit. y. Nat. （一）1990 年初，當時因政府積極推動重大公共建設，財政負擔日鉅，再. er. io. 加上人事包袱沉重，故 1993 年於行政院長連戰任內，訂頒「行政革新方案」，開. al. 始推動政府業務委託民間辦理。. n. v i n Ch （二）1998 年蕭萬長任行政院長期間，審議通過「政府再造綱領」由行政 engchi U 院經濟建設委員會主辦政府再造計畫推動之法制再造推動計畫，政府業務委託民間辦理即為其中工作項目之一。（三）2000 年民進黨政府執政後，為掌握權力、強調國家機器的運作，改變文官價值文化、落實用人政策，以政務領導做為最直接控制文官體系的途徑，並增加契約性進用人員，以利彈性運用人力49。民進黨政府的政府改革，係從 2001 年「經濟發展諮詢委員會議」開始論述，冠以「政府改造」標籤。政府的瘦身與組織再造是經發會的共識，建議「由總統                                                         47. 蔡秀涓，2007，員工績效策略應用：高績效政府組織觀點，研考雙月刊，第 31 卷第 2 期，頁 41。 48 趙永茂、黃錦堂，2007，地方政府組織改造策略之研究，內政部民政司委託研究報告，頁 29。 49 蔡良文，2006，政府改造與彈性用人政策，考銓季刊，第 46 期，頁 30。 20 .

(29) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. 邀請各界人士，組成推動政府改造委員會」，政府改造委員會於焉成立，並立下以建立「具全球競爭力的活力政府」為願景，以「顧客導向、彈性創新、夥伴關係、責任政治、廉能政府」為理念，以「彈性精簡的行政組織、專業績效的人事制度、分權合作的政府架構、順應民意的國會改造、興利創新的服務機制」為目標。 2001 年 6 月，行政院人事行政局邀請跨部會代表及專家、學者，成立「政府業務委託民間辦理推動委員會」。同年 10 月，政府成立「政府改造委員會」，積極推動政府人力彈性運用等改革方案；2002 年 5 月，行政院成立「行政院組織改造委員會」，積極要求行政院暨所屬機關推動全面的組織改造，朝向「去任. 治政大。而未來將以企業管理、注重成本與績效的精神，推動精簡人力與政府業務委立託外包，並改革考績及待遇制度，進而建構學習型政府，未來行政院核給各機關. 務化」、「地方化」、「行政法人化」及「委外辦理」等四大方向進行業務職能檢討 50. ‧ 國. 學. 員額案件，必須符合未新增機關、處理重大專案業務、推動重大建設、依法新增業務及行政院核准有案的增員計畫，否則不得增加員額51。. ‧. 基於前揭員額總量管制的論述，政府機關各級組織，為有效因應政府績效與. sit. y. Nat. 營運成本雙重壓力下，正積極地引進各種有別於以久任和終身僱用為主的傳統型. io. er. 人力運用模式；其中，運用契約性人力的作法，堪稱是各種新型態職涯模式中最. al. 能普遍應用的。因契約性人力運用對組織而言，具有相當大的彈性，因此近年來，. n. v i n Ch 各國政府部門均相繼提高契約性人力運用之比例，以有效因應公務人力彈性化與 engchi U 控制人事成本的呼聲。 52. 我國公部門的員工，大部分是屬於透過考試任用，只有不到 5%是屬於契約性人力53，而組織的精簡計畫仍持續進行，裁減人員之業務則由編制內人員或委外經營、派遣人力等方式完成使命。另我國中央政府機關總員額法草案，訂定政府合理用人指導原則，建議員額彈性調整機制，以因應行政事務多元化發展，達成精簡、彈性、不斷創新、有應變能力之政府改造目標，確認了政府改造的途徑                                                        . 50. 莫永榮，2004，政府服務委託外包的理論與實務：臺灣經驗，行政暨政策學報，第 39 期，頁 85-86。 51 李宗勳，2007，政府業務委外經營理論、策略與經驗，臺北：智勝文化，頁 397-398。 52 施能傑、蔡秀涓，2004，契約性人力制度之規劃作法，公務人員月刊，第 102 期，頁 15。 53 施能傑、蔡秀涓，2003，契約性人力運用之理論與現實，公務人員月刊，第 81 期，頁 15。 21 .

(30) 第貳章政府機關運用非典型人力之探討. 之一，並決定中央政府員額規模及其所需財政負擔，期在員額總量管制的架構下，各階層人力運用更彈性活化，不再採行終身僱用的模式，是以，永業文官的消長與契約性人力的彈性運用，將架構未來政府機關人力結構的運作。. 三、我國政府機關運用非典型人力的法令規範政府機關運用非典型人力除了適用勞基法之臨時人員、聘僱人員外，新興之派遣人力，也為近年政府機關彈性用人之做法之一，且尚有運用派用、機要人員和職務代理人等非典型人力來協助公務，以下即對是類非典型人力的進用管理規範及法律規定加以論述。. 治政大目前各機關進用聘僱人員，主要係依「聘僱人員聘用條例」及施行細則、「行立政院所屬各級機關聘用人員注意事項」及「行政院所屬各機關約僱人員僱用辦法」（一）聘僱人員. ‧ 國. 學. 等規定聘僱之。為使公務人力之運用更彈性化，考試院已著手整建現行聘用及約僱人員之管理法規，研訂「聘用人員人事條例」草案。. ‧. 有關政府機關進用聘僱人員之原因，主要為：（1）依機關組織法規（如：行. sit. y. Nat. 政院金融監督管理委員會等）或依其他相關法律（如：醫事人員人事條例）規定. io. er. 進用聘僱人員者；（2）現有職員未具備特殊專業工作所要求之一定資格（如：內. al. 政部空中勤務總隊聘用飛行員等）；（3）部分機關因組織修編不易，致現有編制. n. v i n Ch 員額或職員預算員額不足，無法支應工作業務量而聘僱人員。 engchi U 聘用人員主要係以發展科學技術，或執行專門性之業務，或技術性研究設計. 工作，且非本機關現有人員所能擔任者為限。而聘僱人員主要係以臨時性工作，而機關無適當人員可擔任者為限，其範圍有：（1）訂有期限之臨時性機關所需人員；（2）因辦理臨時新增業務，在新增員額未核定前所需人員；（3）因辦理有關機關委託或委辦之定期性事務所需人員；（4）因辦理季節性或定期性簡易工作所需人員54。聘用及約僱人員會納入機關年度預算員額，聘用人員人事管轄機關為銓敘部、約僱人員則為人事行政局及各主管機關管轄。                                                         54. 張秋元，2009，中央各機關聘僱人員進用及管理情形，公務人員月刊，第 159 期，頁 22-23。 22 .

(31) 公務人員對非典型人力運用影響之認知與態度研究. （二）臨時人員政府機關臨時人員通常係指各機關因應短期性、臨時性、季節性及專業性或研究工作之需求所進用之人員，其身分具有臨時性，毋須具有考試任用資格，且在設置目的、進用法律依據、考核制度敘薪標準及權益保障等方面，均與一般常任公務人員不同55。在法制上，我國除勞基法將勞動契約分為定期契約及不定期契約有所規範外，其他法律對於臨時人員並無具體明文規定，至行政命令部分，行政院勞工委員會分別於民國 93 年 10 月 11 日勞動一字第 0930050332 號函公告：「公立醫療院所非依公務人員法制進用之臨時人員（不包括依聘用人員聘用條例及行政院暨. 治政大定自 87 年 7 月 1 日適用勞動基準法之技師、駕駛人、工友）自 94 年 6 月 30 日立起適用勞動基準法。」及 96 年 11 月 30 日函勞動一字第 0960130914 號函公告略所屬機關約僱人員僱用辦法進用之人員、醫師及業經本會 86 年 9 月 1 日公告指. ‧ 國. 學. 以，指定公部門各業非依公務人員法制進用之臨時人員適用勞動基準法，並自 97 年 1 月 1 日生效。公部門各業，包括公務機構、公立教育訓練服務業、公立. ‧. 學術研究服務業及公立藝文業等五業56。. sit. y. Nat. 此外，行政院為因應政府機關臨時人員適用勞基法管理所需，以行政命令訂. er. io. 定「行政院即所屬中央各級機關學校臨時人員進用及運用要點」，自 97 年 1 月 1. al. 日生效，將臨時人員定義為「機關非依公務人員法規，以人事費以外經費自行進. n. v i n Ch 用之人員」，並以此要點做為進用及管理規劃配套措施。 engchi U （三）派遣人員 57. 我國現行勞動法律中並未特別針對勞動派遣之法律關係置有任何規定，固然依據勞動基準法第 3 條第 3 項規定原則上「本法適用於一切勞僱關係」，因此僱用派遣勞工之派遣公司，在工資、工時與退休金提撥等勞動條件上，當然受勞動基準法等相關法規之適用應無疑義58。派遣勞工在民間企業工作，其身分當然為                                                         55. 李建良，1999，政府機關臨時人員法制重建的基本課題，公務人員月刊，第 36 期，頁 5-14。資料來源：全國法規資料庫，網址： http://gazette.nat.gov.tw/EG_FileManager/eguploadpub/eg013229/ch08/type1/gov71/num35/Eg.htm ，最後瀏覽日期 2010.3.13。 57 行政院 97 年 1 月 10 日院授人力字第 09700602751 號函訂定，轉引自劉欽釗，政府臨時人員適用勞動基準法影響之研究－以臺北市政府為例，世新大學行政管理學研究所碩士論文，頁 14。 58 邱駿彥、林佳和，2007，修正現行勞動法令以加強派遣勞工權益保障，行政院勞工委員會研究案報告書，頁 12。 56. 23 .