臺灣空間規劃於水庫集水區的管制邏輯

壹、臺灣空間規劃型態與發展邏輯

國土計畫是一個國家空間規劃、資源開發與分配及土地使用的重要基礎。臺灣國 土空間計畫長期指導臺灣區域的發展，最早可追溯自民國 53 年聯合國發展方案 (UNDP)補助依經濟發展、社會發展之理性，展開實質建設計畫之引導。可以見得臺 灣在國土計畫體系以經濟為考量的系統規劃，引導區域均衡發展、各部門發展計劃、

國土資源利用、國土發展及利用之指導原則。

政府從民國 50 年代末期開始重視國土發展問題，民國 68 年至今先後已有三次的 國土規劃，近幾年完成的第三次國土規劃定位為「國土空間發展策略計畫」。由過去

「臺灣區綜合開發計畫」屬於綜合型、藍圖型的規劃構想，擬定部門建設需求及國土 空間需求之數量。民國 85 年「國土綜合開發計畫」提出永續發展之生產、生活、生 態等目標、落實國土經營管理之制度，建立規劃及執行體系。10 餘年後因應國際、

經濟、社會發展的劇變，國土空間發展有調整之必要性，於民國 99 年「國土空間發 展策略計畫」逐步的由國家實質建設最高指導計畫、土地利用及空間配置計畫，轉變 為以環境保護、資源保育、區域均衡發展的策略規劃。

民國 68 年至 99 年各時期國土空間規劃，順應時空背景因素欠缺過去全球化與外 部的連結，逐步轉變為亞太營運中心的發展構想，但在全球化的世界經濟體系中，地 理位置與世界體系串聯起來，國內也隨著高速鐵路、交通建設的完備更加突顯一日生 活圈的國土空間發展模式，政策上國土空間的發展也隨著行政區的合併與升格、國土 資源管理及保育、防災的意識抬頭，空間治理與管理方法也因此革新。

民國 99 年至今，制定國土計畫法，目前仍為草案階段，其目標在於「為確保國 土安全及國家永續發展，促進國土資源合理配置，以有效保育自然環境、滿足經濟及 社會文化發展之需要，提升生活環境品質，特制定本法。」為改善現行國土上下位計

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畫間缺乏聯繫，水平計畫未能有效整合的缺失，新訂國土計畫法就「垂直整合面」上，

將中央的全國國土計畫、區域尺度的都會區域計畫以及地方層級的直轄市、縣（市）

國土計畫，涉及跨區整合全數納入一套管理系統，整合的機制是從規劃、審議、執行 直到監督，均納在一套組織系統架構內運作，以避免過去由不同水平的機構（包括各 個目的事業主管機關或是毗鄰的行政轄區之間）各行其是的狀況。 就「水平整合面」

上，新的國土計畫企圖將部門計畫納入空間發展的框架下評估，企圖整合由高強度發 展的城鄉發展，應受保護的農業發展，以至於完全不准開發的國土保育，即將全國國 土全部納入三大功能分區同一套管理系統中，使土地利用及開發行為有更衡平的對待，

以解決過去非都市地區土地使用管制較為寬鬆，而都市計畫地區內的土地使用管制卻 相對嚴苛的不合理現象 (王靜儀，2005)。 因此隨著國土計畫法的發展對於臺灣空間 規劃體系下產生新的變革。

圖 3 現行與未來國土規劃體系比較

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空間規劃其基本的意涵是透過計畫的方式與過程，制定目標，期望在特定區或範 圍內，形塑未來的空間樣態，小至一個基地大至一個國家之國土。在臺灣空間規劃最 常使用的工具為都市計畫及非都市土地使用管制，本研究著重於都市計畫於水庫集水 區層面，藉此分析都市計畫於水庫集水區的問題。

貳、臺灣都市計畫發展歷程

在民國 28 年都市計畫法完成立法後，都市計畫開始有法定的依據，經 9 次增訂 修正條文內容，自全文 32 條文修正至今有 87 條文，臺灣都市空間規劃也依循著該法 令的內容；依據都市計畫法第 3 條對於都市計畫之定義，指在一定地區內有關都市生 活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施、作有計畫之發展、並 對土地使用做合理之規劃而言，因此都市計畫所涵蓋的範圍廣泛，包含了整體都市的 各個不同面向發展。

對於水庫集水區最早因都市計畫劃定水源特定區之地區為，澄清湖特定區計畫，

於民國 58 年公告實施；日月潭特定區計畫，於民國 61 年公告實施；民國 67 年，明 德水庫特定區計畫公告實施；曾文水庫特定區計畫於民國 67 年公告實施；隨後臺北 水源特定區計畫於民國 68 年公告實施，臺北水源特定區計畫為全臺第一以自來水水 質水量保護區劃設之都市計畫特定區；烏山頭水庫風景特定區計畫民國 76 年公告實 施；石門水庫特定區計畫於民國 86 年公告實施。上述水庫集水區，同樣受其他水源 保護相關法令所管制。其管制目標還是著重於水源保護，而臺北水源特定區於民國 92 年針對土地性質與特性差異，制定保護區分級分區管制。

參、臺灣土地使用管理邏輯

在臺灣空間規劃中都市計畫與非都市土地最常見的手段是土地使用規劃，土地使 用規劃是如何創造都會、城市、鄉村、鄉鎮，形塑出計畫目標所期望之型態。利用土 地使用規劃手段執行的手法最常使用的就是土地使用分區管制(Zoning)，土地使用分

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區管制是土地使用管理的基礎。土地使用分區管制規則於 1916 年在美國紐約市頒行，

立論基礎係基於公共安全、健康及大眾福利的考慮，而限制土地使用類別與建築物高 度，也就是控制土地的使用種類與使用強度。一般而言臺灣對於空間規畫的想像都是 利用都市計畫的手段去訂定發展目標，制定土地使用管制。吳重漢(2013)提到，臺灣 土地使用管制之型態以傳統土地使用管制為主，傳統土地使用管制其主要功能是在控 制土地使用之方式以及土地開發之強度。在都市計畫中首先透過主要計畫經過人口推 估以估計用地需求，而後進行土地使用分區劃設、交通運輸計畫、公共設施劃設；至 於細部計畫之階段則以主要計畫之分派人口為基礎再透過開發區總樓地板面積推估 可容納人口，並進行細部計畫內容之擬定。因此臺灣現行土地使用管制會產生缺乏規 劃準則(Planning Standard)之土地使用分區管制，土地使用分區管制擬定方式在擬定後，

則是透過都市計畫定期通盤檢討辦法來檢討往後地土地使用分區規劃。而在此種架構 之下的臺灣土地使用分區管制體系也在操作程序上產生問題：「只限制使用方式與開 發強度，卻未對環境品質、土地其本身之性質有所關照。」其中規劃與開發缺乏整合，

吳文彥(2008)，臺灣的都市計劃在主要計劃、細部計劃發佈實施之後，才由地政機關 評估是否要實施土地開發，進行市地重劃或者區段徵收，即使要進行土地開發，地政 機關僅在於作土地產權的面積分配，並未銜接都市計劃的願景與目標。

因此臺灣土地使用規劃在只限制使用方式與開發強度，卻未對環境品質、土地其 本身之性質有所關照，規劃與開發缺乏整合之下的土地使用方式，在都市計畫對於水 庫集水區訂定分區管制時，土地使用方式多以一種分區制訂管制方式限制集水區內所 有發展，僅依賴傳統分區管制工具，未考慮土地性質與特性差異，將同樣管理制度與 使用項目套用所有保護區上，未能因地制宜，應透過適當的分派土地使用，予以彈性 的管制機制，除了水庫保育也能兼顧適度的發展權。

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