空間規劃於水庫集水區治理的新思維

壹、策略空間規劃¹

策略空間規劃（strategic spatial planning）概念源自於策略規劃理論（strategic planning），策略規劃最早是源自於軍隊中戰略與戰術之運用，並於 70 年代後，由於 經濟蕭條、通貨膨脹以及石油短缺等市場因素所致而無法做出正確抉擇之際，而興起 了策略規劃做為決策的重要工具。由於策略規劃之本質具有能夠迅速作出正確抉擇，

現今已被廣泛應用於各個不同部門中，諸如交通、環境等功能性及區域層次之計畫。

策略空間規劃之定義為：是藉由地方權利關係人（stakeholders）的力量，以自覺性的 啟蒙共同致力於某一區域的空間資源與配置進行改革與規劃，並將規劃結果實質轉化 成地區投資的優先順序、保育方式(蔡岡廷、董建宏，2012)。

Healey (1996) 認為空間規劃是一個建立決策架構與原則，以引導發展區位與硬 體建設的過程，它是制定且落實政策(policy)、計畫(plan)、到個案(project)的一系列實 務過程，用來管理空間發展的區位、時間與型式。他將策略空間規劃定義為一種社會 程序 (social process)：將分屬於不同制度關係與社會地位的人藉由空間規劃聚在一起，

共同設計屬於他們的規劃程序，進而發展出管理空間變化的規劃內容與策略 (Healey, 1997a)。

策略空間規劃強調產生一個整合性且具凝聚力的架構，以引導空間發展的決策，

並且在決策過程中引納入所有的利害相關者，並凸顯出所有參與者之權力結構（包括 不同的法律、經濟與政治面向）(Mastop and Faludi, 1997)。

策略空間規劃程序不僅是為了產出正式的空間規劃內容，同時也建立了一個決策 架構，這個架構會對規劃內容的關係人與團體產生影響。基本上，策略空間規劃並非 單一的規劃概念、程序或是工具，而是一系列的空間規劃的概念與程序，以及因應規

1 資料來源：本段引用自葉佳宗，2008，整合生態系統多樣性評估於策略空間規劃程序

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劃條件而選定的規劃工具。因此，策略空間規劃包涵有非常多的規劃程序與制度的設 計與驅動過程，策略空間規劃比較具有彈性，並非採用固定不變的程序，而是藉由規 劃建立適當的策略與行動方案(Healey et al.,1999; Albrechts et al., 2003)。

葉佳宗(2008)研究中指出，策略空間規劃的理念與程序被運用在不同面向的規劃 工作。對於都市區域的未來空間發展，策略空間規劃提供合作與整合的機會，藉由政 府的制度轉型，使政府的朝向整合性的都市區域治理。策略規劃的概念也被運用在地 景規劃(landscape planning)。

Alberchts（2003）指出從傳統空間規劃與策略空間規劃在規劃類型、計畫內容的

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規範原則等；步驟四，提出行動方案，以明確方向與正當理由給管理者進行投資來改 善區位的發展型式；步驟五，針對規劃成果進行事後的評估與回饋。此種規劃方式是 一種積極動員的組織機能相互作用的結果。策略空間規劃強調透過主要規劃者的角色 進行建構規劃程序與決策機制，策略規劃的制定為一組完整的概念，透過規劃者角色

（包含政治角色、專業技術者與經營管理者），以程序式規劃進行整體運作，並將其 規劃結果充分運用到廣泛的區域範圍。因此，選擇策略空間規劃模式的目的，就是希 望透過這樣的程序式的規劃模式，在多元與民主的參與下，讓所有資源的相關者，可 以藉由規劃的平臺，順利的將整體空間資源，做一最有效的規劃與配置，讓空間與土 地資源，可以達到經濟生產與資源保育的最佳化。

貳、土地使用分級分區相關研究

王靜儀(2005)，依循國土計畫法（草案）之規定及其精神，未來土地使用管制應 避免現行土地使用管制之缺失，並進一步依土地特性及配合國土計畫予以管理，提升 管制效能，其總體原則如下（中國土地經濟學會，2004：262）：在關於土地使用分級 分區之部分，以分級分區提升國土管制效能：希望透過分級分區的管理，給予不同特 性之土地不同之管制，以提升土地使用管制效能，增加管制之合理性。

水庫集水區必須分級、分區分程度規劃管制，李志賢(2004)提到，臺灣地區地狹 人稠，在土地使用殷切的情形下，水庫集水區是否能分區、分程度管制（如德國集水 區內土地一般分為三個地區，管制由內圈而外圈逐步放寬），是值得研究的課題。水 庫區域劃分工程可分為下列幾類：第一類為屬於國家重大工程者，如高速公路、快速 道路，其穿越水庫集水區的範圍可能不大，但其創造的經濟效益可能不小；另一種類 型的工程為學校、高爾夫球場； 第三種類型為農夫或當地區民為出入方便、或小面 積營業耕種，而不得不申請的建築。以上這些問題，牽涉到水利法專業使用劃定及區 域計畫法土地使用分區的劃定與管制。內政部營建署曾規定距離水體一千公尺內禁止 任何開發，其有關土地變更使用的技術審查規範是否過於概括，以致於違反比例原則 或是否為在臺灣地區行政能力與政治生態的最適決定，值得研究。

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許明華、黃妙如(2002)指出，隨著人口成長與土地需求殷切，水源保護區內採嚴 格禁止管制行為來限制土地使用早已不符合時代需求，應是區域內居民生計作不同程 度的精緻列管，方為務實之道。故水源保護區土地管制有必要進行檢討，期以管理代 替全面管制，盡可能尋求兼顧水源保護和土地開發之管理模式。運用都市計畫為工具，

以不影響水源保護之前提下，依據各地區不同程度之發展需求及保護目的，劃設不同 之分區，並予以不同程度的管制，可以做到分區分級管制之目的。依都市計畫法規定，

尚可以辦理個案變更及定期通盤檢討，是具有彈性的分級分區管理模式。

張延光、劉秀鳳(2001)，水源區之劃設，不論是自來水法之水源、水質、水量保 護區或飲用水管理條例之飲用水水源水質保護區或水土保持法之特定水土保持區，目 前執行均屬整區劃設為一單元，為完全禁止方式管制，實際上不可行，未來均朝分區 分級管制之規劃。

張延光 (2001)，各種水源區之間管制不一外，在廣大各種水源區範圍內也僅施 以單一種或二、三種的管制方式， 根本無法適應水源區的複雜性。例如住宅、農業、

遊憩等人為活動及坡度、海拔、距水體遠近等天然因素， 對水源影響程度當然不一 樣，怎麼可能用一到三種方式就可以含括。因此運用都市計畫為工具，以不影響水源 保護之前提下，依據各地區不同程度之發展需求及保護目的，劃設不同之分區，並予 以不同程度的管制，可以做到分區分級管制之目的。依都市計畫法規定， 尚可以辦 理個案變更及定期通盤檢討，是具有彈性的分級分區管理模式。

參、小結

傳統空間規劃是透過土地使用計畫進行空間管制，而臺灣常用的空間規劃手法是 仰賴傳統式的法令、命令與管制的作法，而且經常受到強勢部門計畫(如產業發展、

交通運輸等功能取向的計畫)的主宰。強調整體性發展的空間計畫經常不能充分發揮 功能。在這些傳統的管制思維使得水庫集水區受到單一的分區管制，僅考量土地使用 的方式與發展強度，無法適應水庫集水區的複雜性。因此可考量策略空間規劃的方式

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研擬出彈性的水庫集水區的管制方式，策略空間規劃在於能夠在規劃過程中適當地調 處利害相關者的衝突，建立共識性的願景，進而產生具體有效的行動方案，引導出眾 人所共同期待的空間發展，利用策略空間規劃思維能調適水庫保育與地方發展的衝突，

並建立水庫保育與開發平衡的願景，因此可研擬出彈性的機制，對於水庫集水區之管 制方式應依據各地區不同程度之發展需求及保護目的，劃設不同之分區，並予以不同 程度的管制方式，既能達到水庫保育之功能也能賦予土地適性管理的方式。

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