保護區經營管理效能評量

保護區要成為一個成功的保護工具，必須透過經營管理，以保護區域內的價值 與成就保育目標。因為每個保護區具有多種的生物和社會特性、不同的壓力以及用 途，為了提高效能，經營管理應該要能適應現場的各種要求。因此，要實現有效的 經營管理並不是一件容易的事，它需要有適宜的經營管理目標和治理體系、充分和 適當的資源，和能夠及時落實的相應經營管理策略和流程 (Hockings et al., 2006)。

如果缺少了一套對經營管理機制的有效性和改善空間進行探究和反思的系統，將 難 以 實現保 護 區應有 的 功能， 因 此有關 保 護區經 營 管理效 能 (protected area management effectiveness, 簡稱 PAME) 的訊息，是促使達到良好經營管理的重要 基石 (Hockings et al., 2006)。

一、進行保護區經營管理效能評量的目的

隨著全球保護區面積的迅速增加，無論其經費是透過政府稅收或非政府組織 的 捐 款 來 提 供 ， 民 眾 都 有 權 利 知 道 這 些 保 護 區 是 否 有 受 到 良 好 的 經 營 管 理 (Saterson et al., 2004; Keene et al., 2011)。因此，每個保護區都該有適當的問責制、

良好有效的經營方式及透明公開的報告。所以，經營管理效能評量被認為是積極反 映保護區經營管理狀況的重要工具，國際的許多機構，如世界遺產公約與生物多樣 性公約，都要求各國報告其保育上的進展 (Hockings et al., 2006)。也是對保護區經 營管理現況與趨勢的需求，需要有更多的資訊以滿足經營管理的實際挑戰，促使大 家對監測與評量的重視。

由於社會對問責制和透明度的要求增加，並期望保護區能證明其「物有所值」， 資助機構、政策制定者和保育團體可以利用經營管理效能評量的結果來凸顯保護 區內的問題，並確立執行上的優先事項，或者促進更好的經營管理政策和做法。另

一方面，經營管理者藉由評量結果來改善其效能，或對上級單位、政府或者權益關 係人等彙報經營管理的成果 (Hockings et al., 2006)。總的來說，經營管理效能評量 可以：

1. 支持並促進適應性管理：提供管理者各個層面的經營管理措施落實情形和成 效的基本訊息。

2. 協助有效的資源分配：說明資源的差距以及有最高需求的地區，在某些狀況，

可以對資源匱乏的區域達成分流的效果。

3. 促進問責制及透明度：提供上級管理者、資助機構、權益關係人和大眾資源使 用以及決策的相關訊息。

4. 納入社區參與，增加社區對保護區的支持度及保護區的價值。

除了這些實質的優點，在進行經營管理效能評量的過程中也能提供一些程序 上的好處。評量的過程能夠給予管理者和其他權益關係人一個交流和合作的機會，

並讓管理者擺脫每天一成不變的常態性工作，從另外一個角度審視他們所面臨的 問題和挑戰。對於許多的管理者而言，評量過程帶給他們的益處，遠大於工作結束 後任何形式的報告書寫 (Hockings et al., 2006; Worboys et al., 2015)。

經營管理效能評量是一種協助經營管理保護區的工具，不是監看和懲罰經營 管理表現不佳的系統，評量宜積極用於支持經營管理者和被視為經營管理過程中 的一環。另外，世界各地近期的研究顯示，評量加入權益關係者的參與，且將結果 透明共享，可以幫助建立外在環境對保護區的合作和支持 (Hockings et al., 2006)。

二、經營管理循環架構

自 1990 年代中期起，國際保育社會發展出各種評量方法，但這些方法多是針 對單一地區或生物上的議題，片面且缺乏一致的理論結構，無法綜觀經營管理的整 體層面，也鮮少納入權益關係人的參與 (Ervin, 2003; Hockings et al., 2006; 王牧寧，

2007)。缺乏和經營管理作為連結的評量方式，可能因為無法反映現況，不能產生 有實際作為的經營管理項目，且保護區的多樣性，意味著一個評量系統不可能適合 所有的情況，必須針對不同的效能評量方向進行調整，以適應管理系統。有鑒於此，

國際間開始研擬各式評量方法與指標，澳洲昆士蘭大學的 Marc Hockings 團隊受國 際自然保育聯盟世界保護區委員會 (IUCN World Commission of Protected Areas, WCPA) 委託進行各種評量取徑的彙整，於 2000 年於全球發表出一套由六種元素 組合成的評量系統，也就是 IUCN-WCPA 架構 (圖 1)。

IUCN-WCPA 架構並不是標準化的方法學，而是提供一套概念化的架構與準 則，以便不同尺度的方法學之間能夠共同進行對話 (Hockings et al., 2006)。此架構 依循「良好的保護區經營管理須遵循循環性程序」的假設，將經營管理的過程解構 為脈絡 (Content)、規劃 (Planning)、投入 (Input)、過程 (Progress)、產出 (Outputs) 及成果 (Outcomes) 六項元素 (Hockings et al., 2000)。這些元素回應了保護區經營 管理上的主要議題，保護區經營管理效能評量便是檢視經營管理循環不同部分執 行成果的可能連結 (Hockings et al., 2006)。2006 年 IUCN 進一步調整，將六項元素 依其性質歸納為設計/規劃 (Design/Planning)、適當性 (Adequacy/Appropriateness) 和傳達 (Delivery) 三大區塊，如表 1。

良好的經營管理紮根於對保護區的狀況有透徹的了解，經過審慎的規劃和執 行，包括定期監測，並按照需求調整經營管理動作。若要完整了解經營管理效能，

則應該針對經營管理循環中的六項重要元素進行全面的評量：

1. 脈絡：應先了解保護區的背景脈絡，包括它的價值、面臨的威脅和提供的機會，

它的權益關係人，以及經營管理和政治環境。

2. 規劃：建立保育價值的願景、目標、目的和策略，並降低威脅。

3. 投入：分配達成目標所需投入的資源，包括員工、資金和設備。

4. 過程：根據訂定的過程進行經營管理動作。

5. 產出：最終的產品和服務，通常應列於經營管理計畫書和工作計畫中，指特定 活動或工作方案目標的完成。

6. 成果：最後的影響和結果，預定目標和目的的達成程度。

WCPA 架構主張，評量應位於經營管理循環的中心位置，其既與每個經營管理 元素個別互動，各經營管理元素透過評量，添加與整體網絡循環的連結。因保護區 的經營管理情形首重資源環境「脈絡」的瞭解，才得設定適當目標，並行「規劃」；

再「投入」所需的資源，透過經營管理「過程」的實踐，而得到「產出」；最後將 產出與所設定的目標作比對，呈現經營管理的「成果」。若將所得成果併入資源環 境的現況，再重新釐清，檢討目標，就可進入新的循環流程 (Hockings et al., 2000)。

在 IUCN-WCPA 架構建立後，許多保護區經營管理效能評量便以此為基礎而發 展，如 RAPPAM、METT、增進我們的襲產 (Enhancing our Heritage，簡稱 EoH)、

「 How is your MPA doing? 」 與「 WWF-World Bank MPA score card 」 等方 法 (Leverington et al., 2008)。本文所指涉的兩項經營管理效能評量方法皆是由此架構 所衍伸而來。因此，本研究擬藉由同樣的架構，作為兩者比較的基準，將兩者的評 量結果做進一步的延伸應用。

表 1 經營管理元素內涵