第三章 研究設計
第一節 個案背景與介紹
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第三章 研究設計
本研究採取質性研究，嘗試透過訪談了解成大團隊成員與臺南市政府協力之 動機及各動機對實際運作之影響。質性研究的本質是強調在動態的過程中，將所 探究的現象與行動置於社會脈絡情境中，透過全面式、深度的探索，瞭解其豐富 的意涵；當研究情境較不具控制或權威、強調被研究者的觀點對研究結果的詮釋 的重要性時，質性研究則較量化研究合適（潘淑滿，2003：25-29）。本研究探討 的問題之一為成大團隊成員參與協力的動機，雖然有許多量化的量表可用於解釋 個人行為動機，但除此之外，本研究更期待進一步瞭解成大團隊成員在理想與生 存動機衝突下的行為意義，是故必須深入團隊人員內在的心靈世界。因此，質化 研究較符合本研究之需求，以下將針對本研究之架構與方法進行詳細說明。
第一節 個案背景與介紹
本節首先簡述臺南市之天然災害潛勢，再從水利署之水患自主防災社區計畫 切入，逐步分析臺南市推動水患自主防災社區的作為，了解協力網絡中包含哪些 行動者、各自有何角色與功能，進而確立本研究之研究範圍，並建構本研究之研 究架構，以利後續訪談提綱之設計。
壹、臺南市之天然災害 一、臺南市之人口與環境
臺南市位於臺灣本島南部，為嘉南平原中心，北以八掌溪與嘉義縣為鄰，南 接高雄市茄萣區，東連烏山嶺，西鄰臺灣海峽。地形大抵平坦，除東半部有少數 山脊以外，大部分土地均為海拔 300 公尺以下之丘陵與平原。東半部之山坡地區 占全市及近郊面積 35%，西半部屬嘉南平原，占全市面積 65%（臺南市政府，
2017）。2010 年縣市合併後，全市共 37 個行政區，最北為白河區，最南為關廟 區，最東為南化區，最西為七股區。累計至 2018 年 9 月，全市人口共 1,884,036
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【資料檔】。2018 年 11 月 4 日，取自：http://web.tainan.gov.tw//agr/list.asp?nsub=I4A400。
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圖 3-1 臺南市災害潛勢分析圖
資料來源：“成功大學協助臺南市政府災害應變情資研判分析”，李心平等 人，2017，災害防救電子報，2017 年特刊，3。
名觀光地區安平也有 51.65%的土地可能淹水（臺南市政府，2011、2017）。
臺南市歷史上曾發生數起大規模死傷之地震：1946 年，芮氏規模 6.1 之新化 地震造成多人死亡，震央附近出現地裂、噴砂、噴泥等地質異相（黃勝群等人，
2004）；1964 年，芮氏規模 6.3 之白河地震，造成 106 人死亡、653 人受傷 15； 2016 年，芮氏規模 6.6 之美濃地震造成全市 117 人死亡與多棟房屋倒塌，包含永 康區維冠大樓全倒。可以發現雖然臺南市發生強震的頻率不高，可是一旦發生便 會導致慘重傷亡；依據模擬，市內的新化斷層、六甲─木屐寮斷層、後里斷層若 發生錯動，最嚴重皆將造成百餘人死亡（臺南市政府，2017）。另一方面，臺南 市共有 48 條土石流溪流，山崩與地滑地質敏感區域範圍達 135.45 平方公里，且 範圍零散，難以全面整治；若暴雨累積雨量達 150mm 以上，或每小時降雨強度
15 同註 2。
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大於 40mm，遂可能發生土石流的現象，在臺南市全年降雨集中的情況下，坡地 災害亦是相當嚴峻之問題（臺南市政府，2017）。又楊文昌、吳季莊、胡雅婷、
高家俊（2012）在馬尼拉海溝海嘯之模擬中發現假若發生海嘯，災害將集中於臺 南以南，且海嘯波可能溯曾文溪而上，造成重大災害。
貳、臺南市之水患自主防災計畫 一、水患自主防災社區計畫
面對臺灣降雨集中、河川短急而易生水患的環境，行政院於 2006 年核定經 濟部水利署《易淹水地區水患治理計畫》，計畫期程共計 8 年，分 3 階段（2006-2007 年、2008-2010 年、2011-2013 年）實施。在前兩階段中，計畫均聚焦於工 程方面，第一階段計畫完全以工程為主軸，第二階段雖提及加強淹水預警、疏散 撤離、教育宣導等非工程手段，但整體仍不脫工程之範疇。兩階段的主要目標為 建設與改善各縣市之河川、區域排水、海堤之工程設計，以 10 至 50 年重現期洪 水設計，並 25 至 50 年重現期不溢堤為目標（水利署，2007、2010）。2009 年莫 拉克颱風後，物理工程對於大規模災害的極限被完全地顯露出來，同時在「離災 優於防災，防災重於救災」的原則下，水利署遂於第三階段中提出防災社區之相 關計畫，以期能於災害來臨前安全撤離淹水潛勢地區居民（水利署，2013）。
2010 年，水利署選定彰化縣大城鄉東西港社區、嘉義縣東石鄉港墘社區、高 雄縣旗山鎮大德社區、屏東縣林邊鄉永樂社區等四個易淹水社區為水患自主防災 示範社區，開始推動社區自主防災。由於初步成效良好，水利署便於隔年繼續推 動，並改由縣市水利局辦理；在《易淹水地區水患治理計畫》期滿結束後，水利 署續以《流域綜合治理計畫》接替，而水患自主防災社區亦是推動重點。藉由製 作防災避難地圖、訂定水災防災避難疏散警戒值、演練水災防災疏散避難等等，
讓社區民眾更了解水患的風險、具備自救與救人的能力，進而在災害來臨前安全 撤離，並且能夠緊急應變（水利署，2013、2014）。尤其對低度發展聚落或低漥 農地地區，防災社區等非工程措施便更顯得重要；在資源有限的情況下，防洪工
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程無法立即建立，因此讓此些偏遠地區的居民能夠透過自己的力量躲避災害並避 免傷亡發生就成為優先要務（水利署，2014）。截至 2017 年年底，水利署於全國 共完成 425 個防災社區。
除前 4 個由水利署直接推動之示範社區，以及少部分由直轄市、縣（市）政 府自籌經費所建置之水患自主防災社區以外，大部分防災社區之執行模式為水利 署補助直轄市、縣（市）政府建置經費，後者再委託外部專業團隊執行，由該團 隊負責實際建置與維運。團隊人員必須直接進入社區，給予社區居民指導與提供 必要之資訊，促使民眾參與，以達成零災損的目標（水利署，2014）。此外，水 利署每年亦針對輔導成立之水患自主防災社區與領有補助之直轄市、縣（市）政 府進行評鑑，以鼓勵防災社區持續運轉，而地方政府亦能妥善利用資源。
二、臺南市水患自主防災社區計畫之執行
面對臺南市嚴峻而迫切的水患問題，臺南市政府於 2012 年配合當時之《易 淹水地區水患治理非工程措施推動計畫》，開始推動水患自主防災社區，第一年 即成立 7 個防災社區；開始施行《流域綜合治理計畫》後，臺南市政府持續建置 防災社區，至 2018 年 10 月總建置數量達 42 個社區，分布於全市 23 個行政區 中，各水患自主防災社區分布如圖 3-2 所示。建置社區之評估標準包含日降雨量 450mm 時，淹水深度將達 50 公分以上、歷年曾有多次嚴重淹水紀錄、社區有意 願推動及維運，市政府依據此三項原則進行圖層疊套，再從中選取出較為適合之 社區予以推行。
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圖 3-2 臺南市水患自主防災社區分布圖
資料來源：“臺南市已建置水患自主防災社區分佈圖”，臺南市水患自主防災社 區，2018，2018 年 11 月 14 日，取自：http://www.tainanfrc.com.tw/plan/detail/19。 如圖 3-3 所示，臺南市推動水患自主防災社區之模式為水利署補助臺南市政 府建置社區之經費，並由第六河川局督導計畫與預算執行進度；臺南市政府水利 局以委辦計畫方式遴選國立成功大學防災研究中心為專業協力團隊，負責執行及 推動計畫。雖然水患自主防災社區係以社區為主體，但由於製作防災地圖、擬定 疏散計畫、教育訓練等工作涉及高度專業技術，因此計畫特委託擁有豐富防災知 識與實務經驗之成大團隊，以借助其頂尖之科學及分析技術。成大團隊直接參與 42 個社區的規劃，並將社區推動情形和相關意見回報水利局，而各區區公所則 在建置過程中配合各項工作執行（李鎮鍵、蔡宗旻，2018）。在此模式下，成大 團隊直接影響了會產出何種防災社區，其之能力、手段、資源等因素形塑社區對 於災害的認知與應對能力，因此成大團隊可說是臺南市建置水患自主防災社區過 程中最關鍵之部分。
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圖 3-3 臺南市水患自主防災社區推動模式
資料來源：“臺南市水患自主防災社區推動成果探討”，李鎮鍵、蔡宗旻，
2018，中華防災學刊，10（1），42。
整體臺南市水患自主防災社區之工作項目上可分為建置與維運水兩大項（李 鎮鍵、蔡宗旻，2018），由成大團隊、市政府與社區共同合作完成：
（一）水患自主防災社區建置
1. 教育訓練：以口頭講授方式宣導自主防災之重要，並講解相關概念與 注意事項。
2. 製作社區防災地圖：藉由實地調查與居民訪談等方式了解社區易淹 水地區，並與重要地標、水利設施、保全戶位置等資訊共同標示於地圖 之上。
3. 完成社區防災編組：協助社區居民編組，一般分為整備組、疏散組、
警戒組、引導組與收容組，但聚落較為分散的社區則以聚落編組。
4. 研訂疏散避難計畫：依據防災地圖，與社區民眾共同討論避難計畫，
包含啟動時機、人員配置、疏散路線與執行方式。
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5. 進行防汛演練：於非汛期期間模擬颱風豪雨歷程，操演防災編組與疏 散避難計畫，並根據結果進行修正。
6. 購置防災設備：提供社區雨量筒、水尺、防水無線對講機，並於颱風 豪雨發生時自行觀測。
（二）水患自主防災社區維運
1. 教育訓練：強化應變的觀念與能力，並由各自的實際經驗中檢討與討 論疏散避難計畫。
2. 社區設備與個人裝備盤點補充：提供頭燈、指揮棒、反光背心等個人 設備，並維護或增加既有之雨量筒、水尺、對講機等設備
3. 防災志工保險：各維運社區每年有 12 個保險名額，保險期間一年，
以保障社區志工於颱風豪雨期間協助巡察、警戒或疏散的安全。
參、成功大學防災研究中心 一、中心之架構
161996 年 10 月，在成大水利系謝正倫教授的促成之下，成大防災研究中心經 成大研究總中心評議委員會審議通過成立，為隸屬總中心之研究單位。防災研究
1996 年 10 月，在成大水利系謝正倫教授的促成之下，成大防災研究中心經 成大研究總中心評議委員會審議通過成立，為隸屬總中心之研究單位。防災研究