第二章 文獻回顧
第一節 應用社區力量於災害防救
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第二章 文獻回顧
為使本研究分析能夠奠基於較適當的框架，以完善地回答上述研究問題，本 章分別針對防災社區之概念、研究中心之興起，以及研究中心成員協力動機，進 行理論與過往研究上之探討，希冀藉由回顧相關文獻，先行建構出較清楚的研究 圖像。由於國內對於大學研究中心參與災害防救協力之文獻仍較缺乏，故本研究 借用過往大學團隊參與社區營造、非營利組織參與政府計畫、產學合作等相關研 究，逐步歸納研究中心於防災社區中相關行為的意義與動機。
第一節 應用社區力量於災害防救
壹、以社區應對天然災害 一、社區自主防災的重要
自 1990 年代起，社區成為台灣政治、社會、經濟等諸多領域的新顯學，眾 人對於社區充滿各種正向的想像，認為社區能夠促成進步（李永展，2009）。舉 凡福利、健康、住宅、就業、文化、治安等公共服務紛紛舉起社區大旗，強調以 社區為基地，實踐各種公共服務（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。社區有著 許多不同定義，例如徐震（1988：35-36）將社區定義為：「社區是居住於某一地 理區域，具有共同關係、社會互動及服務體系的一個人群。」Mattessich 與 Monsey
（1997，轉引自詹火生、黃源協、陳小紅、薛承泰、古允文，2014：29）認為社 區是：「人們在一個地理上被範定的區域內，且彼此及社區中的人具備社會面與 心理面的聯繫。」綜合此些定義可以歸納出社區擁有地理與心理兩種面向，地理 指的是一群人居住於相近的地區，心理則指這群人因為共同利益、共同問題、共 同需要而產生共同的社區意識，並產生緊密的鏈結。其中心理連結為社區發展最 重要的元素（李永展，2009），居民對社區與其他成員心理的歸屬感促使其視社 區事務為己任，因而關心社區、主動參與，提供社區發展的動力與能力。
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所謂防災社區乃係運用社區力量，使居民面對災害時「有能力降低災害發生 的風險」、「能承受災害衝擊，並降低災害損失」、「災後可以迅速恢復，並能持續 發展」（李瑞陽、陳柏蒼，2016：312）。聯合國《2015-2030 仙台減災綱領》反覆 強調跨部門的合作與夥伴關係，而社區即為其中一個重要的行動者，相關重點包 括：藉由社區使民眾「明瞭風險」、「提升社區防災整備以強化應變工作」、「邀集 社區成員參與政策、計畫和規範標準的設計與推動」等等（國家災害防救科技中 心 譯，2015），期待由社區進行第一線的動員，並與地方政府、企業、非營利組 織合作，擴大社區災防能量，減少災害衝擊與增加災後復原之能力。依地緣的觀 點，社區居民對於地區擁有較高的認識，若經由專業人員的訓練，便能夠在災害 發生時即刻緊急應變，或共同參與災後重建，有效降低傷亡與縮短復原時間（王 价巨，2017：51-52）。在心理面來說，災害帶來生命、經濟、交通等諸多面向的 破壞，這些問題並非僅作用於特定人之上，所有人皆承受著受災害的影響。災害 製造出社區共同的問題，衝擊著社區共同的利益與需求，因此社區居民會有較高 的意願採取集體行動，彼此合作，共同抵禦災害。綜合上述，社區是對抗災害最 直接也是最有效的單位，災害這把「近火」總是來得又快又猛，相較於政府緩不 濟急的「遠水」，社區民眾以平時的準備為基礎，運用自身能力即時應對災害問 題才是最有效的防災途徑。
二、防災社區的內涵
災害防救在運行上可區分為「減災」、「整備」、「應變」、「復原」等四個重要 階段，防災社區在不同階段存在著不同的內涵，此些內涵並不全然互斥，而是彼 此相容，或許更可以說一個完整的防災社區必然需要有這些內涵。防災社區之內 涵大致可分成三種：抗災社區（disaster resistant community）、耐災社區（disaster resilient community）、永續社區（sustainable community）。
（一）抗災社區
Gies（2000）聚焦於防災社區的抵抗災害的功能上，認為防災社區的目
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的在於避免天然風險（natural hazards）變成天然災害（natural disasters），比 起事後的復原，更有效減少生命財產損失的辦法變為避免災害發生。因此防 災社區代表著透過將減災原則與技術應用於決策過程中的效果極大化，以令 災害的損失極小化，甚至是杜絕災害的發生。此內涵為減災與整備階段的寫 照，經由事前充分準備，盡力降低災害發生的可能，避免災害實際發生，縱 使不幸發生災害，也能降低損失，例如社區用較強韌的建材興建房屋、颱風 來臨前將社區室外物品固定、及早撤離社區內的老弱婦孺等等。美國聯邦緊 急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）1997 年推出 的前導性計畫《Project Impact》即強調在災害發生前降低風險，經由教育增 強居民的社區意識，並整合地方政府、非營利組織、地方企業的力量，以社 區為基礎，積極投入減災事務，透過事前預防以降低災害衝擊（McCarthy &
Keegan, 2009: 1）。
（二）耐災社區
視天然災害為難以避免的事情，因此防災社區的重點在於如何克服災害 對社區的衝擊，使社區能夠在災害發生後迅速開展開建工作，回復過往生活
（李瑞陽、陳柏蒼，2016：314）。耐災能力又可稱為韌性，Norris、Stevens、
Pfefferbaum、Wyche 與 Pfefferbaum（2007: 127）認為韌性是形容一個物品或 系統在遭遇外力影響後能夠回復平衡狀態（equilibrium）的能力，例如描述 物材受到擠壓後能夠回彈而非斷裂，並且比起探討外在的衝擊大小，韌性更 著重於回復成平衡狀態的速度。耐災社區乃從應變與復原的階段探討防災社 區的內涵，描述社區能夠承受災害的衝擊，雖會遭受災害的影響但不會因此 崩解，反而可以迅速回復原狀。《2015-2030 仙台減災綱領》一再強調地方耐 災能力，結合公私部門，透過結構或非結構性的措施，提升經濟、社會、個 人、環境的耐災能力，而災後重建的首要目標便是達成將「更耐災的重建」
（build back better）（國家災害防救科技中心 譯，2015）。
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（三）永續社區
永續社區的核心概念為「一個能與災害共存」的社區，係指居民了解其 居住的實質環境，並能夠與災害共存；因此永續社區不僅強調對居住環境的 認識，更期望透過相互合作、持續地改善，以降低社區民眾與財產暴露於災 害的機會，減少社區的脆弱性（vulnerability），朝永續發展的目標前進（李 瑞陽、陳柏蒼，2016：314）。民眾參與是永續社區的一個關鍵，期待藉由居 民主動參與災害防救事務，使其擁有災害風險意識與應變管理的能力，因而 投入減災、整備、應變、復原等任務，使社區得以在災害環繞的環境中永續 發展（許耿銘，2017）。永續社區擁有較為全面的意涵，其同時涵蓋了災害 防救四個階段，認為災害為社區中每一位居民生活的一部分，所有人皆必須 正視災害問題，因此民眾需要積極參與，了解社區環境、災害風險、緊急應 變等等，在災害來臨前多加防備，在災害來臨後妥善處理，在災後過後迅速 恢復，並從每次災害中學習與修正，讓社區得於災害中永續發展。
貳、藉外部專家協助建置防災社區 一、外部專家在防災社區中的角色定位
對於社區工作者而言，社區工作是指「結合政府與民間力量，透過專業者的 協助，在社區民眾的集體合作中，改變社區及提升社區生活」，其中專業者對社 區發展具有關鍵性的作用；外部專家受派或受邀到社區中協助推動社區工作，他 們不單單是專業上的人力資源，亦是外部資源的中介者，協助缺乏資源（例如知 識、設備、人力）的社區取得所需，且其必需一定程度地強調介入的有效性與不 可取代性，以獲取社區信服（李易駿，2011：64-83）。在防災社區的建置中，此 樣的外部專家來自於學術機構、財團法人、私人企業或非營利組織（劉怡君、陳 亮全，2015）。
過往社區營造之研究指出，基於對專業知識與營造資訊的有效掌握，協力團 隊在社區營造的過程中往往必須同時扮演著誘導、協調、整合等多重角色（江大
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樹、張力亞，2008）。建置防災社區同樣也是如此，專業團隊提供知識與促成的 功能，例如教育、分析、規劃、評估等等，如圖 2-1 所示，這些功能象徵著協力 團隊在運行過程中的多重角色。其一方面傳遞知識，並同時促使社區的外部環境 與內部關係適合防災社區運作。綜整我國學術機構在防災社區中的各種功能，本 研究歸納出其於建置的過程中同時扮演著知識傳播者、社區整合者、資源媒介者 等三種不同角色。
圖 2-1 專業團隊在防災社區中的功能
資料來源：改編自“全民防災知識傳播”，李瑞陽、陳柏蒼，2016，載於陳柏蒼
（編），災害管理與實務，315。
（一）社區賦能者
賦能（empowerment）之意義可分成兩種層次：一方面，其代表讓行動 者擁有權責相符的職能；另一方面，亦更為重要的是，賦能係指使原本能力 不足的行動者變得有能力（江大樹等人，2014）。楊永年（2009）認為八八 風災中，地方政府無法動員災區居民撤離的原因在於民眾防災知識不足，特
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別是偏遠地區的社區，居民往往因缺乏知識而不知如何自救、如何求援，也 不知道防災資源在哪裡。外部專家在輔導防災社區的過程中透過課程、工作 坊、實地踏勘、分析災害潛勢等等，告訴居民正確的防災知識與流程，並經 由演習後評估，讓民眾了解缺點與方式，使原本知識與技能皆不足的居民獲 得成長，變得有能力自主抵禦災害，並且從中凝聚社區防災意識，進而民眾 願意主動參與，因此外部專家對防災社區是一個賦能者的角色。值得注意的 是，大學教授在賦能者的角色上具有極佳的效果，吳偉寧與謝政勳（2018）
在高雄市永安區的研究中指出許多社區民眾對於大學教授的指導產生高度 的順服，居民相當願意聽取教授的意見並實際執行。顯示大學教授的屬性使
在高雄市永安區的研究中指出許多社區民眾對於大學教授的指導產生高度 的順服，居民相當願意聽取教授的意見並實際執行。顯示大學教授的屬性使