大學研究中心與地方政府於災害防救協力之動機──以臺南市水患自主防災社區為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學院公共行政學系碩士學位論文. 治政大學研究中心與地方政府於災害防救協力之動機大立 ‧. ‧ 國. 學. ──以臺南市水患自主防災社區為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：張鎧如研究生：蘇亮宇. i n U. v. 博士撰. 中華民國一 ○ 八年七月 DOI:10.6814/NCCU201900788.

(2) 謝辭經過無數個凌晨之後，終於完成這本論文了，而在公行系的日子也終於來到了盡頭。這一路上，首先感謝我的家人，雖然公行不是一個多麼熱門的系所，卻也沒有反對我繼續走下去。面對被論文疲勞轟炸的我，縱使平日上班辛苦，他們仍用著各式玩笑逗我開心，而當我熬夜撰寫時，他們也配合我的作息，並關心我的健康，給我撐下去的力量。若沒有我的家人，我想這本論文絕對不會完成。謝謝你們，我的家人！當然，鎧如老師的辛苦絕對不能忘記，能順利兩年畢業，鎧如老師的鞭策與. 政治大老師其實也只是希望文章能夠更完整而已。在將近一年的指導過程中，感謝老師立. 指導絕對是最關鍵的因素。雖然老師在 meeting 過後總會許一些神奇的願望，但. ‧ 國. 學. 總是包容我壓死線，約 meeting 也都約得很臨時，害老師必須特地進研究室，謝謝老師願意犧牲自己的時間來幫助我。另外也感謝乃沂老師與俊元老師撥冗參與. ‧. 口試與提供建議，因為老師們的建議，我的論文才得以更加豐富。除了老師們以. sit. y. Nat. 外，也感謝所有受訪者們撥冗接受訪談，並提供許多寶貴的內容，讓我擁有完整. al. er. io. 的資料進行分析。我還要特別感謝怡瑩學姊與漢琪學姊，在這系待了這麼久，我. v. n. 無法想像如果沒有兩位學姊，這個系該怎麼運作下去。從大學辦營隊，到研究所. Ch. engchi. i n U. 學務上的各種瑣事，都是兩位學姊從旁幫助才能圓滿解決。因此，真的非常感謝兩位學姊一路上的耐心與協助。感謝奕宏、煥笙兩位博班學長、比爾、主恩、維尼、鈺勝、柏志等系棒學長、凡哥、佳垠、芳儀、巧婷、阿布、家愉、舜心、彩柔等直屬學長姊弟妹、雞屋、葛婷、品婷、昱明等行政營召委群、信豪、颬、沂靜、米妮、家瑜、湘婷、智媛、育嘉、安安、安安、小游、鼎翔、姿琳等同學及學長姊弟妹，謝謝你們陪我度過美好的大學與研究所日子。除大學的舊識外，當然還感謝行管碩辦公室、三 I 辦公室以及院辦的職員們、姵文、盈盈、柏賢、亮瑋、安娜、家瑋、欣燕、瑋真、妤平、EJ、妍甄、惠懿，謝謝你們讓枯燥的研究生生活多了很多歡笑。最後我想. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(3) 特別感謝幾個人：舒涵，雖然我們總是忽略彼此的訊息，但謝謝你從大學到現在不停歇的垃圾話相伴；映婷、姿穎，我最熟悉的大學報告夥伴，雖然畢業後大家比較難相互聯絡，但還是很懷念過去一起做報告、一起講屁話的日子；純瑜，研究所最常找的人就是你，謝謝你常常聽我抱怨，並總是願意在我需要幫忙時提供協助。高中畢業時的我從來沒有想過會在這個地方待那麼久，一晃眼也已經 26 歲了，同屆的同學都已經出社會工作三、四年了，兩年研究所日子說真的壓力實在頗大，但好險身邊有這麼多家人、朋友、同學的陪伴，提供我堅強的後盾，讓我. 政治大究生涯作結吧：「需要感謝的太多了，就謝天罷！」立. 在迷茫時仍能夠堅定地往前走。最後，我想就引用陳之藩先生的名言來為我的研. ‧. ‧ 國. 學. 2019 年 7 月. Nat. n. al. er. io. sit. y. 蘇亮宇謹致. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(4) 摘要面對天然災害，我國政府近年來積極推動防災社區，期望藉由基層民眾的力量，於災害來臨前與發生時能更有效地準備及因應。在眾多防災社區的計畫中，又以地方政府委託學術機構執行為最多。值得注意的是，地方政府並非與大學內的單一一位教師協力，而是委託其下的研究中心協助建置防災社區，然隨著希望建立更多防災社區，現行委託大學研究中心的運行模式能夠符合未來需求嗎？本研究以臺南市政府推行水患自主防災社區計畫為例，探討成大防災研究中心人員參與協力，擔任輔導團隊之動機，期待藉由本研究以更進一步了解研究人. 政治大時能夠更加完善。本研究將協力動機區分成個人與組織二層次，而各層次中又可立. 員參與協力的想法，進而幫助未來政府與大學研究中心在公共服務方面進行協力. ‧ 國. 學. 再細分為自利、利他、複合等三種不同動機。研究方法方面，本研究採深度訪談法，共計訪談 10 位計畫相關人員，經由訪談內容分析中心成員之協力動機，以. ‧. 及動機對計畫之影響。. sit. y. Nat. 研究發現研究中心與研究人員各自擁有許多不同協力動機，且各動機同時存. al. er. io. 在並相互影響。個人層面包含了為獲得中心續聘、可將經驗應用於其他計畫、配. v. n. 合政府政策，以及研究人員個人的社會責任；組織層面包含了研究中心必須自負. Ch. engchi. i n U. 盈虧、計畫發展性、配合政府政策，以及中心肩負的社會責任。受限於相關規定，研究中心與人員較不在意計畫需有多少的利潤，且中心與人員雙方亦自認自我背負較高的社會責任，因而擁有較高的意願貢獻自我專業於國家社會。然而，研究中心與人員的利他精神並不是毫無限制，中心與人員兩者雖不注重利潤，卻十分重視成本。本研究發現研究人員在選擇是否參與協力時，以生存為考量的自利動機將為優先考慮項目，研究人員是以務實的態度決定是否參與協力，而不會因研究人員的身分而選擇會造成虧損的協力計畫。. 關鍵字：災害防救、協力治理、協力動機、大學研究中心、水患自主防災社區. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(5) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節. 研究背景................................................................................................ 1. 壹、自然環境下的臺灣................................................................................ 1 貳、臺灣防災社區之推行............................................................................ 2 第二節. 研究動機與問題.................................................................................... 4. 壹、研究動機................................................................................................ 4. 政治大. 貳、研究問題................................................................................................ 9. 立. 第二章文獻回顧........................................................................................................ 15. ‧ 國. 學. 第一節. 應用社區力量於災害防救.................................................................. 15. 壹、以社區應對天然災害.......................................................................... 15. ‧. 貳、藉外部專家協助建置防災社區.......................................................... 18. y. Nat. 研究中心與地方政府協力動機.......................................................... 24. sit. 第二節. n. al. er. io. 壹、防災社區中的大學研究中心.............................................................. 24. i n U. v. 貳、地方政府與研究中心協力之動機...................................................... 28 第三節. Ch. engchi. 研究人員參與協力動機之探討.......................................................... 32. 壹、個人與組織之差異.............................................................................. 33 貳、研究人員與地方政府協力之動機...................................................... 38 參、動機間的調適與影響.......................................................................... 47 第三章研究設計........................................................................................................ 51 第一節. 個案背景與介紹.................................................................................. 51. 壹、臺南市之天然災害.............................................................................. 51 貳、臺南市之水患自主防災計畫.............................................................. 54 參、成功大學防災研究中心...................................................................... 58 I. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(6) 第二節. 研究架構.............................................................................................. 60. 第三節. 研究方法.............................................................................................. 61. 壹、文獻回顧法.......................................................................................... 62 貳、深度訪談法.......................................................................................... 62 第四章資料分析與討論............................................................................................ 67 第一節. 計畫歷程與執行.................................................................................. 67. 壹、成大團隊承接計畫之歷史脈絡.......................................................... 67 貳、計畫執行.............................................................................................. 71. 政治大個人與組織協力動機.......................................................................... 84 立. 參、社區工作之特殊.................................................................................. 80 第二節. 壹、個人層面.............................................................................................. 84. ‧ 國. 學. 貳、組織層面.............................................................................................. 91 動機間的調適與計畫未來課題.......................................................... 98. ‧. 第三節. y. Nat. 壹、動機調適.............................................................................................. 98. er. io. 第四節. sit. 貳、計畫未來課題.................................................................................... 105 綜合討論............................................................................................ 111. al. n. v i n 壹、計畫缺乏改變.................................................................................... 111 Ch engchi U. 貳、動機調適對防災社區運行之影響.................................................... 113 第五章結論與建議.................................................................................................. 125 第一節. 研究發現............................................................................................ 125. 第二節. 政府政策與中心營運建議................................................................ 127. 壹、精進水患自主防災社區計畫............................................................ 128 貳、建立更合乎中心團隊動機之協力關係............................................ 129 參、計畫工作豐富化................................................................................ 131 第三節. 研究限制與展望................................................................................ 132. 壹、研究限制............................................................................................ 132 II. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(7) 貳、未來研究展望.................................................................................... 133 參考文獻.................................................................................................................... 135 訪談題綱.................................................................................................... 147. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 附錄一. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(8) 表目錄表 1-1. 我國防災社區發展歷程與模式 .................................................................... 3. 表 1-2. 近二期水患自主防災社區計畫與災害防救深耕計畫各縣市協力團隊 .... 6. 表 3-1. 訪談對象一覽表 .......................................................................................... 64. 表 3-2. 編碼過程範例 .............................................................................................. 65. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(9) 圖目錄圖 2-1. 專業團隊在防災社區中的功能 .................................................................. 19. 圖 2-2. 動機類別 ...................................................................................................... 38. 圖 2-3. 動機光譜 ...................................................................................................... 39. 圖 3-1. 臺南市災害潛勢分析圖 .............................................................................. 53. 圖 3-2. 臺南市水患自主防災社區分布圖 .............................................................. 56. 圖 3-3. 臺南市水患自主防災社區推動模式 .......................................................... 57. 圖 3-4. 成大防災研究中心組織架構 ...................................................................... 59. 圖 3-5. 研究架構 ...................................................................................................... 61. 圖 4-1. 成大團隊協力動機 .................................................................................... 114. 圖 4-2. 協力動機調適 ............................................................................................ 118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(10) 第一章第一節. 緒論研究背景. 壹、自然環境下的臺灣由於位處歐亞板塊與菲律賓海板塊交界，又同時在西太平洋颱風行經的路線之上，天然災害長期以來為臺灣揮之不去的夢魘。在世界銀行（World Bank）針對各國災害風險的分析中，臺灣可說是最不適宜人居的國家之一：全國 73.1%的. 政治大上的風險，更有 99.1%的土地與 98.9%的人口暴露於其中（Dilley, Chen, Deichmann, 立土地與 73.1%的人口同時暴露於 3 種以上風險（hazard）之中，若放寬至 2 種以. Lerner-Lam, & Arnold, 2005: 4-7）。高天然災害風險在歷年死傷人數上即可充分印. ‧ 國. 學. 證，依據消防署統計 1，我國近 20 年間（1998-2017）共計 3,837 人因為颱風、地. y. Nat. 屋全倒、59,884 房屋半倒。. ‧. 震、水患、山洪暴發等天然災害死亡，346 人失蹤、12,186 人重傷、54,290 戶房. er. io. sit. 更嚴重的是，隨著氣候變遷，極端氣候造成降雨強度與時間長度變得更加難以預測，不僅颱風強度越來越強，過往鮮少釀災的梅雨也成為現今水患的原因之. al. n. v i n 一。我國過去百年降雨量雖然無明顯變化趨勢，但乾溼季節差異趨於明顯，意即 Ch engchi U 現今降雨較過往更加密集，雨量集中於夏、秋兩季，豪雨的發生（日降雨量大於. 200 毫米）越趨頻繁（周佳等人，2017）。舉例來說，2009 年的莫拉克颱風在短短 3 天內便帶給臺灣南部相當罕見的極大降雨量，諸多測站累積雨量超過 1,000 毫米，嘉義縣阿里山更達 2,855 毫米，高雄市尾寮山甚至創下臺灣有觀測紀錄以來的單日及連續二日最大降雨量（陳怡良，2013），造成全國 643 人死亡 2、60 人. 消防署（2018）。臺灣地區天然災害損失統計表（47 年至 107 年 8 月）【資料檔】。2018 年 10 月 23 日，取自：https://www.nfa.gov.tw/cht/index.php?code=list&ids=233。 2 同註 2。 1 1. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(11) 失蹤、99 戶房屋全倒、250 戶房屋半倒，為 1959 年八七水災與 1999 年九二一地震後，傷亡人數第三高的天然災害。依照科技部之模擬，在全球持續暖化之下，南部濕季雨量增加幅度將大於北部，而西部將大於東部，且暖化情形越嚴重，雨量增加幅度越明顯（周佳等人， 2017）。臺灣當今面臨的處境可說是「先天不足，後天失調」，由於位處環太平洋火山帶，臺灣本已承受高度的地震風險，如今伴隨著全球暖化，極端的大量降雨又大幅地提升了災害的風險，尤其我國人口主要居住於西半部地區，且人口密度極高，假若模擬結果成真而吾人卻缺乏準備，勢必產生難以估計的慘痛後果。因. 政治大是當前我國政府必須正視的課題。立. 此，在如此不適宜居住的環境之下，如何抵禦或減少天然災害可能造成的傷害將. ‧ 國. 學. 貳、臺灣防災社區之推行. 面對天然災害，我國政府近年來積極推動防災社區，期望藉由基層民眾的力. ‧. 量，在災害來臨前與發生時能更有效地準備及因應。劉怡君與陳亮全（2015）將. sit. y. Nat. 我國防災社區推動的歷程分成孕育期（1999 年九二一地震以前）、發韌期（1999. al. er. io. 年至九二一大地震以後至 2009 年莫拉克颱風以前）、擴張期（2009 年莫拉克颱. v. n. 風以後）等三個時期。在九二一地震前，社區人力主要運用於消防事宜，此時雖. Ch. engchi. i n U. 尚無明確的防災社區之概念，但相關的思維藉由實務運作與國外案例的研究而逐漸萌芽。九二一地震後，社區自主應變救災的能力受到中央部會更高的重視，中央單位紛紛推出防災社區之相關計畫。莫拉克風災後，建置防災社區的計畫蓬勃發展，除中央部會的計畫以外，許多地方政府與社區在颱風中體認到社區自主防救災的重要，因而加入建置防災社區之行列中。綜觀這三個時期，九二一地震及莫拉克颱風為我國推動防災社區之關鍵時間點。在經歷此些大規模的災害後，救災人力與工程技術的窘迫及限制顯得更加明顯（陳亮全、劉怡君、陳海立，2004；楊永年，2009），因此政府有高度動機尋求其他的防救災途徑。以整體趨勢來說，我國防災社區的任務是從救災、緊急應 2. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(12) 變逐步拓展至減災與備災。最初的「義勇消防組織」與「睦鄰救援隊」皆旨在運用社區民力於第一時間的緊急處置，而隨著災害防救概念的發展，現今的防災社區則更強調災害發生前的準備，例如災害潛勢調查、繪製避難地圖、定期災害演練等等，以降低災害的損失。（劉怡君、陳亮全，2015）。在眾多防災社區的計畫中，並非所有計畫皆由提出組織自行執行，劉怡君與陳亮全（2015）將防災社區的推動模式歸納成三種類型：委託外部組織執行、由內部單位執行、自行辦理。絕大多數的防災社區計畫皆為委託外部組織執行，內部單位執行與組織自行辦理為少見之執行模式，自行辦理者更均為民間團體之計. 政治大成學術機構、財團法人、私人公司行號；又綜觀所有委外執行的計畫，則以委託立. 畫。接受委託外部組織包含民間組織與專業團隊兩類，其中專業團隊又可以細分. 學. 我國防災社區發展歷程與模式. （九二一 . . 運用於消防領域. 署）、鳳凰志工隊（消防署）、婦. y. 彌補消防人力之不足. 女防火宣導隊（消防署）. 區自主應變之重要性. 實施計畫（九二一重建會、災防. al. v i n Ch 中央部會開始注重社 i U e n g c h委外執行；社區防救災總體營造 n. . 內部單位：義勇消防組織（消防. io. 地震前）. 以救災、緊急應變為主 . sit. . 相關計畫與執行方式. Nat. 孕育期. 發展內容. ‧. 時期. er. 表 1-1. ‧ 國. 學術機構為最多。各階段發展與模式詳見表 1-1。. 發韌期. . 中央主導規劃與執行. 會）、土石流自主防災社區（水保. （九二一. . 結合災害防救與社區. 局）、推動防災示範社區三年工. 營造. 作計畫（災防會）、防災社區實施. 從緊急應變逐漸擴展. 計畫（消防署）. 地震後至莫拉克颱. . 風前）. . 至事前減災及備災 . 內部單位：臺灣健康社區六星計. 始與外部專業團隊合. 畫──社區治安（文建會）、防災. 作. 社區倍增計畫（桃園縣政府） 3. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(13) 表 1-1. 我國防災社區發展歷程與模式（續） . 自行辦理：社區安全防災系列活動（臺大城鄉所）. . 到社區防救災能力之. （水利署）、災害防救深耕五年. 重要. 中程計畫（消防署）、莫拉克颱風. 越趨強調因地制宜，利. 災區生活重建服務中心（內政. 用社區自身資源. 部）、莫拉克颱風災後社區組織. 重建（文建會）、坡地社區防災自政治大主關懷輔導與推廣計畫（建研民間團體加入立更加開放地方政府與. . 強化政府、社區、外部. 所）、社區防災示範里計畫（臺北. ‧ 國. 學. 颱風後）. 委外執行：水患自主防災計畫.  擴張期（莫拉克. 地方政府與社區體認 . 市政府）、示範社區安全防災營. 係. 造計畫（臺北縣政府）、自主防災. ‧. 組織三方間之夥伴關. y. Nat. 社區專案計畫（紅會）. io. n. al. 內部單位：防災社區專案計畫. er. . sit. . （桃園市政府）. v i n Ch  自行辦理：自主防災社區專案計 engchi U. 畫（紅會）、防災社區培力計畫（世展會）. 資料來源：整理自“防災社區之回顧與課題”，劉怡君、陳亮全，2015，災害防救科技與管理學刊，4（2），64-71。. 第二節. 研究動機與問題. 壹、研究動機協力治理（collaborative governance）乃近代公共行政領域最受到關注的議題 4. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(14) 之一，相較於合作（cooperation）與協調（coordination），協力是一種更高層級的集體行動（collective action），強調各獨立自主的行動者們在對等、信任、共同目標、相互理解與尊重之下，透過正式與非正式的溝通，針對共同的議題創造與建立社會資本、共識認知與資源共享（李長晏、林煥笙，2009；林淑馨，2016；Thomson & Perry, 2006）。災害防救即是運用協力治理的最佳場域，協力是面對自然與科技風險（hazards）與災害（disasters）的必要基礎（Waugh & Streib, 2006）。災害防救不僅是工程技術的問題，亦包含人的管理、資訊的管理、資源的管理、政策的管理等全面整合（李鴻源、馬士元，2014：51），需要中央政府、地方政府、營. 政治大下，共同解決看似與自身沒有直接關聯，實際上卻息息相關的災害防救問題。因立. 利組織、非營利組織等各行動者，整合彼此的資源與能力，在對等的夥伴關係之. 有著關鍵性的影響（張鎧如，2018：81）。. 學. ‧ 國. 此，推動組織協力（organizational collaboration）對台灣整體災防工作之順利進行. ‧. 多數防災社區計畫採行的委外執行便是協力治理於災害防救的具體展現之. y. Nat. 一，地方政府藉由引入學術機構、財團法人、或私人公司的力量與資源，共同解. er. io. sit. 決地方自主防災能力不足的問題。不論是中央或是地方政府，在眾多的協力夥伴中，學術機構近幾年來迅速比下他者，成為政府的優先協力夥伴。根據公共工程. al. n. v i n 委員會之政府採購資訊公告系統 C ，各縣市政府於 h e n g c h i 106U與 107 年度水患自主防災社. 區計畫，以及災害防救深耕計畫第二期與第三期之決標公告如表 1-2 所述；從中. 可發現水患自主防災計畫雖有較多私人公司參與，但整體而言，選擇委託學術機構的縣市仍為多數，若以深耕計畫來說，則更完全是學術機構的天下。其中大部分學術單位皆是以大學名義承攬計畫，惟成功大學與宜蘭大學分別係以財團法人與社團法人之名義，但由於兩者皆明顯地與大學相關（組織成員、組織地址、組織名稱等），因此本研究仍認定兩者為學術機構。此外，科技部自 2015 年起陸續補助 22 個學術機構協助 22 個地方縣市政府建置跨領域細緻災害情資庫及帶動智慧防災研發技術。此些例子說明了從中央至地方，我國政府現今對於災害防救. 5. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(15) 表 1-2. 近二期水患自主防災社區計畫與災害防救深耕計畫各縣市協力團隊. 106 年度水患自主防災社區計畫. 107 年度水患自主防災社區計畫. 災害防救深耕計畫第二期. 災害防救深耕計畫第三期. 基隆市. N/A. 台灣整合防災工程技術顧問有限公司. 財團法人中興顧問社. 中華城市管理學會. 臺北市. N/A. N/A. 臺灣大學. 臺灣大學. 新北市. 銘傳大學. 臺灣大學. 臺灣大學. 桃園市. 台灣整合防災工程技術顧問有限公司. 中央大學. 中央大學. 新竹市. N/A***. 中央大學. 中央大學. 新竹縣. 立洲工程顧問有限公司. 中央大學. 中央大學. 苗栗縣. 澤佑工程顧問有限公司. ‧. 暨南大學. 暨南大學. 臺中市. 財團法人資源及環境保護服務基金會*. y. 協力團隊. 逢甲大學. 逢甲大學. 南投縣. 台灣整合防災工程技術顧問有限公司. sit. 縣市. 暨南大學. 暨南大學. 彰化縣. 雲林科技大學. 雲林科技大學. 雲林科技大學. 雲林縣. 逢甲大學. 雲林科技大學. 雲林科技大學. 嘉義市. 雲林科技大學. 雲林科技大學. 雲林科技大學. 中正大學. 嘉義縣. 台灣整合防災工程技術顧問有限公司. 台灣整合防災工程技術顧問有限公司. 高苑科技大學. 中正大學. 政治大台灣整合防災工程技術顧問有限公司立銘傳大學. ‧ 國. 學. N/A*** 立洲工程顧問有限公司澤佑工程顧問有限公司. Nat. 財團法人資源及環境保護服務基金會*. n. al. 雲林科技大學. Ch. engchi U. 逢甲大學. er. io. N/A. v ni. 6. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(16) 表 1-2. 近二期水患自主防災社區計畫與災害防救深耕計畫各縣市協力團隊（續）財團法人成大水利海洋研究發展文教. 財團法人成大水利海洋研究發展文教. 財團法人成大研究發展基. 財團法人成大研究發展基. 基金會. 基金會. 金會. 金會. 高雄市. 高雄大學. 高雄大學. 高雄大學. 高雄大學. 屏東縣. 屏東科技大學. 屏東科技大學. 屏東科技大學. 台東大學. 台東大學. 臺南市. 屏東科技大學. 連江縣. N/A***. N/A. al. 屏東科技大學. Ch. 金會銘傳大學. 銘傳大學. 桃園創新技術學院. 澎湖科技大學. 銘傳大學. 銘傳大學. 臺灣大學. 臺灣大學. y. 金門縣. 高苑科技大學. sit. N/A. n. 澎湖縣. 社團法人永續發展工程學會**. io. 社團法人永續發展工程學會**. Nat. 宜蘭縣. N/A. engchi U. N/A***. er. N/A. 財團法人成大研究發展基. ‧. 花蓮縣. 基金會. 學. 基金會. ‧ 國. 財團法人成大水利海洋研究發展文教台東縣. 政治大財團法人成大水利海洋研究發展文教立屏東科技大學. v ni. 資料來源：作者自繪 *環保署捐贈財團法人 **宜蘭大學建築與永續規劃研究所成立之組織 ***以深耕計畫辦理水患自主防災社區 7. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(17) 領域皆相當仰賴學術機構，學術機構成為推行災防相關政策或服務時主要且不可或缺的協力夥伴。值得注意的是，地方政府並不是與大學內的單一一位教師協力，而是委託其下的研究中心協助建置防災社區，例如臺灣大學氣候天氣災害研究中心（臺北市災害防救深耕計畫）與水工試驗所（連江縣災害防救深耕計畫）、銘傳大學國土減災規劃設計研究中心、逢甲大學防災及營建中心、雲林科技大學為水土資源及防災科技研究中心、成功大學防災研究中心、屏東科技大學災害防救科技研究中心。研究中心乃許多大學的新興機構，其結合諸多不同領域，以研究與發展為目. 政治大 2003: 4）。我國地方政府辦理水患自主防災社區計畫，或是深耕計畫這類較大型立標，並逐漸成為政府決策者解決大型跨領域問題的起始點（Bozeman & Boardman,. 是我國未來防災社區建置與發展的一大關鍵。. 學. ‧ 國. 計畫皆偏好選擇大學研究中心印證了其對政府政策的重要性，研究中心之運作將. ‧. 然而，隨著往後希望建立更多防災社區，現行委託大學研究中心的運行模式. y. Nat. 能夠符合未來需求嗎？過往社區營造的經驗皆顯示大學協力團隊在計畫執行的. er. io. sit. 過程中同時扮演著許多不同的角色，而此些不同的角色對於社區成敗具有關鍵性的作用（江大樹、張力亞，2008、2012；魯俊孟、邱偉誠，2011；陳文學、邱韻. al. n. v i n 芳，2017）。在社區營造的案例中，一個大學團隊通常僅輔導一至三個社區，但 Ch engchi U. 現行災害防救的相關計畫中，無論是水患自主防災社區或是深耕計畫，卻是一個大學團隊負責整個縣市，這對團隊而言無疑是人力與資源上的嚴峻挑戰，在此限制之下，大學團隊是否還能夠扮演那麼多關鍵性的角色不禁讓人感到懷疑。雖然在深耕 1、2 期計畫後，各地方已有不少具專業能力與經驗的大學協力團隊，但整體數量仍尚未充足，若同一大學團隊同時擔任多個以上直轄市、縣（市）之協力團隊，將可能因人力或資源不足而影響計畫工作項目，且團隊本身的工程或社會科學專長亦影響計畫推動（消防署，2017：18-19、42）。協力團隊除了每年除了輔導建置新的防災社區，亦需協助既有防災社區維持運作，這對協力團隊無非疑是莫大的壓力。與社區營造相同，大學團隊在防災社區中扮演著許多重要的角 8. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(18) 色、提供許多重要功能，但其面對的對象與環境卻較傳統社區營造更加龐雜，在此之下的大學團隊對防災社區真能保持加分的效果嗎？. 貳、研究問題在新公共管理時期，政府與民間的合作經常透過委外或外包（outsourcing）的方式進行，雙方是一種單向的授命關係，經常發生政府無法有效管理契約，且自我限縮、卸責等問題；協力治理 3有別於「委託─代理」的外包關係，相對地強調結合公、私部門各自優勢，互補彼此弱勢，以長期合作的夥伴關係相待，在共享附加價值的觀念基礎上，創造協力綜效（synergy）（曾冠球，2017）。不過這. 政治大 contract）是不可避免的趨勢（陳敦源、張世杰，2010：19；Kettl, 2006: 13）。防立並不代表契約外包從此於政策舞台上消失，事實上「契約型政府」（government by. ‧ 國. 學. 災社區之相關計畫雖然鼓勵政府與私人公司或學術機構協力，但雙方的關係仍然建立於正式契約的框架之下，以契約為彼此互動的基礎。其實委外與協力治理並. ‧. 不互斥，更精確地說，協力治理的意義與關係應為委外的價值與精神，委外辦理. sit. y. Nat. 啟動的是民間與政府合作且競爭的關係，是資源共享也是績效競賽，委託人與代. al. er. io. 理人相互成長、相互學習，建立真正有意義的關係（李宗勳，2007：43-44）。. v. n. 然而，在協力治理獲得大量推崇之際，現今的研究卻逐漸顯示協力治理並非. Ch. engchi. i n U. 如此美好，協力治理的意義仍難以與委託的精神相融。契約上的關係導致政府往往過於強調「經濟上的效率」與「行政的合理性」，而忽略了協力治理所產生的「非預期後果」（unintended consequences），同時政府亦容易因評鑑考核或經費核銷而對協力團隊產生上對下的關係，破壞協力治理的根本元素：「對等」與「互信」（張力亞、江大樹，2016；林淑馨，2018）。對於協力治理非預期後果的成因，陳敦源、張世杰（2010）具體地指出是因為協力網絡中的利害關係人會產生合作對競爭、開放對封閉、可治理性對彈性、課責對效率等困境，而若要建立穩定發. 文獻上有許多類似的名稱描述著類似的概念，例如公私協力夥伴關係（public-private partnerships, PPPs）（陳敦源、張世杰，2010）、公私協力（public-private collaboration）（李宗勳，2007），為避免閱讀上的混淆，本研究統稱為協力治理。 9 3. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(19) 展、持續學習的協力過程，便需要透過了解協力動機以在集體目標與個人利益中取得平衡。近年來，行動者的協力動機逐漸受到重視，藉由創造出正確的誘因，使協力網絡內的各個利害關係人願意彼此合作乃協力治理成功之基礎（Tang & Tang, 2014: 220）。管理協力治理網絡包含了啟動（activating）、設定（framing）、動員（mobilizing）、整合（synthesizing）四項行為，透過了解各行動者的動機，管理者得以激勵各關係人，創造出共同承諾，使各方願意投入協力，確保協力治理成功（Agranoff & McGuire, 2001: 298-301）。然而，行動者的協力動機並不容易掌. 政治大下而採取某一特定行為。不同的動機皆能夠獨立地刺激行動者採取特定行動，但立握，一位行動者的動機並非僅限一種，每位行動者都可能同時在多種不同動機之. 當多種動機同時作用，動機間的交互作用卻可能產生出乎意料的結果，動機間或. ‧ 國. 學. 許是相輔相成，卻也可能相互衝突（Tang & Tang, 2014: 222）。. ‧. 更加複雜的是，一個行動者往往可以再分割成數個行動者，組織便是其中一. y. Nat. 例，組織是一個行動者，而組織內的成員亦是行動者。許多協力治理的研究聚焦. er. io. sit. 於組織間的互動關係，但組織的行為是由組織成員所決定與執行，故協力治理不僅是組織間的行為，也是個人行為的展現。個人的動機、屬性、參與流程都可能. al. n. v i n 促成社會結構與組織上的改變C ，因此探討協力治理應兼顧巨觀的組織層次以及微 hengchi U 觀的個人層次（曾冠球，2011）。組織有組織的動機去選擇與其他組織協力，但. 組織成員亦有個人的動機而操縱組織參與協力。個人擁有自我對目標的承諾，也同時與背負對組織、對團隊的承諾，而個人與總體的目標差異將導致協力風險的增加（Keast, Mandell, Brown, & Woolcock, 2004: 364）。組織的動機與個人的動機皆能夠造成協力的結果發生，然而當組織層次的多種動機以及個人層次的多種動機同時作用時，結果可能是促使協力更加穩固，卻也可能是相互衝突。過往從組織層次探討非營利組織進行協力的文獻指出，組織參與協力的動機包含經費考量、提升知名度、相同理念、提高社會對組織的理解與信賴等等（林淑馨，2016）。另一方面，對地方政府而言，其從事協力的動機則有服從與追求 10. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(20) 權威、資源依賴與交換、提升與取得正當性、共同目的與價值、領導者的推動（張鎧如，2018）。從這些研究中可以發現有些動機較偏向理想，屬於一種利他（altruism）的傾向，例如追求實踐服務社會的理念；但同時也有某些動機較為現實考量，偏向自利傾向，例如經費考量、資源依賴。組織層次的動機會有此兩種傾向，個人參與協力的動機亦是如此。古典經濟學或是公共選擇理論皆指出個人的行為是出自於理性自利的考量，例如 Olson（1965，董安琪譯，1989）的集體行動理論，但也有部分學者認為個人行為並非總是自私的（selfish），而是具有利他的精神（Elster, 1989: 35）。. 政治大他之分。協力關係若欲穩固，組織與其成員皆必須有充足的動機相互配合，共同立綜合上述，協力動機可以分成個人與組織兩層次，而各層次內又有自利與利. 與外單位合作，但組織的動機可能出於自利與利他，個人動機亦可能是自利與利. ‧ 國. 學. 他。多種不同層次與傾向的動機對參與協力人員便產生了交互作用，人員在滿足. ‧. 個人層次的動機之餘，尚需考量組織層次的動機。若個人與組織都是以自利，或. y. Nat. 都以利他為優先，則對於是否要與外單位進行協力便相對明確許多，制度上也因. er. io. sit. 而較容易設計參與誘因。然而，動機間的交互作用也可能是組織偏向利他，但個人卻偏向自利，或是相反的情形，在彼此動機相互衝突下，欲與外單位進行協力. al. n. v i n 則需要一定程度的調適，否則協力網絡便難以穩固，但可以預期的，兩者間的調 Ch engchi U 適並非易事。因此，各層次動機之間的動態關係需要有更深入的研究，唯有理解. 動機的交互關係，針對各行動者在意的要素與以提供，驅動其長期投身參與，協力的綜效才得以實踐。我國現今對於災害防救之研究多聚焦於相關法規體系（楊永年，2009；江大樹、張力亞、梁鎧麟，2014）、風險溝通（曾敏惠、吳杰穎，2014）、單一地區個案經驗討論（周瑞生、吳家輝，2014；吳偉寧、謝政勳，2018），但對於協力治理應用於災害防救之研究卻尚未充足，學術界與實務界仍有相當大的發展空間以深耕災害防救領域之組織協力研究（張鎧如，2014）。另一方面，過往關於協力治理動機的研究多著重於非營利組織（林淑馨，2016；Gazley, 2010; Tang & Tang, 11. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(21) 2014），此處所稱之非營利組織係指由民間個人，基於共同的理念、目標、興趣而組成之組織，成員來自各方，而未對學歷與專業知識具較高的門檻；但隨著政府越來越傾向選擇大學研究中心為災害防救領域之協力夥伴，針對研究中心參與政府計畫的研究便顯得有所迫切。綜合上述，目前對於研究中心參與災害防救之協力動機之研究仍顯不足，而在研究中心逐漸於協力中扮演關鍵性角色之際，針對學術機構的協力動機予以深入研究將有助於穩固其與政府之協力網絡，進而發揮災害行就之成效。本研究以分析學術機構成員參與地方政府災害防救計畫之協力動機出發，運用成功大學防災研究中心與臺南市政府協力建置水患自主防災社. 政治大於災害防救能有更完善之協力成果。立. 區為個案，一方面彌補現存文獻之不足，另一方面從而促使研究中心與地方政府. 臺南市自從 2012 年配合經濟部水利署《易淹水地區水患治理計畫》開始建. ‧ 國. 學. 置水患自主防災社區以來，一直是每年評鑑的常勝軍。第一年所推動的 7 個社區. ‧. 中即有 2 個獲得當年度特優社區 4；截計至 2017 年，全市 35 個的水患自主防災. y. Nat. 社區中，有 7 個社區曾榮獲特優社區的殊榮，獲得優等或甲等社區的社區亦不在. er. io. sit. 少數，仁德區二行里與後壁區新嘉里更在 2012 至 2014 年間達成特優社區三連霸，永康區崑山里更是運用其水患自主防災社區的編組，在 2016 年 0206 地震中. al. n. v i n 。除此之外，水利署於 2015 年增設績優直轄市、縣（市） Ch engchi U. 協助救災後援的任務. 5. 獎項，臺南市在 2015 至 2017 年這段期間亦完成三連霸，為全國六都中唯一獲得. 此榮譽的直轄市。在如此輝煌成績的背後，成大協力團隊扮演了關鍵的角色，其走入各個社區，帶領社區從零開始，逐步地建立起自主防災的觀念與組織 6，若沒有成大團隊的努力，絕無今日臺南市水患自主防災社區的佳績。. 水利署將評鑑平均分數達 80 分以上者分為甲等、優等、特優三類，其中以特優為最佳。吳勝利（2017）。自主防災社區評鑑再傳捷報，臺南市政府榮獲績優城市特優，社區獲獎數全國第一。臺南市災害防救電子報， 2018 年 11 月 16 日，取自： http://www.tainan.gov.tw/tainan/epaper_view.asp?id={A2692CFF-1979-4B11-82F7-73219DB5F168}。 6 嚴峻偉、李鎮鍵（2018）。臺南市水利局推動水患自主防災社區執行績效再創佳績，連續 3 年經評鑑榮獲全國績優直轄市。臺南市災害防救電子報， 2018 年 11 月 16 日，取自： https://www.tainan.gov.tw/tainan/epaper_view.asp?id={45E19307-1300-4F65-B988-F43A9D2C4FC8}。 12 4 5. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(22) 因此，本研究選擇成大防災研究中心參與臺南市水患自主防災社區計畫為個案，結合相關理論並透過質性研究法，深入分析研究中心成員願意與臺南市政府協力是因為何種原因，而個人與組織層次的動機之間是否有所衝突，對於水患自主防災社區的實際建置與維運又有何影響。具體而言，本研究之研究問題為：一、成大防災研究中心之研究人員與臺南市政府協力建置水患自主防災社區的動機為何？二、個人層次的協力動機與組織層次的協力動機發生什麼樣的交互作用？是相互吻合？抑或是相互衝突？. 政治大若兩者相互衝突，研究人員又如何自我調適？立. 三、當動機間是相互吻合，什麼樣的原因導致個人與組織動機相符？又. 四、兩層次動機交互作用的結果對於實際自主防災社區之運行產生何. ‧ 國. 學. 種影響？. ‧. 從災害防救領域觀之，探討研究中心與地方政府之協力動機將有益於災害防. y. Nat. 救相關政策之成效，本研究之目的即在於透過分析研究中心成員之協力動機，使. er. io. sit. 地方政府未來與研究中心協力時，能夠理解研究中心之思維，以建構得以保持雙方長久合作夥伴關係之網絡，進而完全發揮研究中心之優勢於災害防救之中。倘. al. n. v i n 若以更寬廣的視角觀之，除了災害防救領域，現今許多政策的推行皆可看見大學 Ch engchi U 教師或研究中心的身影，在強調大學在地陪伴的趨勢之下，學術機構與地方政府. 的協力將對我國未來社會發展產生關鍵的影響。本研究對於研究中心成員協力動機之探討將可做為借鏡，希冀藉由本研究促使學術機構與地方政府能有更加穩固之協力網絡，幫助我國社會整體發展。. 13. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(23) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 14. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(24) 第二章. 文獻回顧. 為使本研究分析能夠奠基於較適當的框架，以完善地回答上述研究問題，本章分別針對防災社區之概念、研究中心之興起，以及研究中心成員協力動機，進行理論與過往研究上之探討，希冀藉由回顧相關文獻，先行建構出較清楚的研究圖像。由於國內對於大學研究中心參與災害防救協力之文獻仍較缺乏，故本研究借用過往大學團隊參與社區營造、非營利組織參與政府計畫、產學合作等相關研究，逐步歸納研究中心於防災社區中相關行為的意義與動機。. 政治大應用社區力量於災害防救. 第一節. 立. ‧ 國. 學. 壹、以社區應對天然災害一、社區自主防災的重要. ‧. 自 1990 年代起，社區成為台灣政治、社會、經濟等諸多領域的新顯學，眾. y. Nat. sit. 人對於社區充滿各種正向的想像，認為社區能夠促成進步（李永展，2009）。舉. n. al. er. io. 凡福利、健康、住宅、就業、文化、治安等公共服務紛紛舉起社區大旗，強調以. i n U. v. 社區為基地，實踐各種公共服務（黃源協、蕭文高、劉素珍，2009）。社區有著. Ch. engchi. 許多不同定義，例如徐震（1988：35-36）將社區定義為：「社區是居住於某一地理區域，具有共同關係、社會互動及服務體系的一個人群。」Mattessich 與 Monsey （1997，轉引自詹火生、黃源協、陳小紅、薛承泰、古允文，2014：29）認為社區是：「人們在一個地理上被範定的區域內，且彼此及社區中的人具備社會面與心理面的聯繫。」綜合此些定義可以歸納出社區擁有地理與心理兩種面向，地理指的是一群人居住於相近的地區，心理則指這群人因為共同利益、共同問題、共同需要而產生共同的社區意識，並產生緊密的鏈結。其中心理連結為社區發展最重要的元素（李永展，2009），居民對社區與其他成員心理的歸屬感促使其視社區事務為己任，因而關心社區、主動參與，提供社區發展的動力與能力。 15. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(25) 所謂防災社區乃係運用社區力量，使居民面對災害時「有能力降低災害發生的風險」、「能承受災害衝擊，並降低災害損失」、「災後可以迅速恢復，並能持續發展」（李瑞陽、陳柏蒼，2016：312）。聯合國《2015-2030 仙台減災綱領》反覆強調跨部門的合作與夥伴關係，而社區即為其中一個重要的行動者，相關重點包括：藉由社區使民眾「明瞭風險」、「提升社區防災整備以強化應變工作」、「邀集社區成員參與政策、計畫和規範標準的設計與推動」等等（國家災害防救科技中心譯，2015），期待由社區進行第一線的動員，並與地方政府、企業、非營利組織合作，擴大社區災防能量，減少災害衝擊與增加災後復原之能力。依地緣的觀. 政治大發生時即刻緊急應變，或共同參與災後重建，有效降低傷亡與縮短復原時間（王立. 點，社區居民對於地區擁有較高的認識，若經由專業人員的訓練，便能夠在災害. 价巨，2017：51-52）。在心理面來說，災害帶來生命、經濟、交通等諸多面向的. ‧ 國. 學. 破壞，這些問題並非僅作用於特定人之上，所有人皆承受著受災害的影響。災害. ‧. 製造出社區共同的問題，衝擊著社區共同的利益與需求，因此社區居民會有較高. y. Nat. 的意願採取集體行動，彼此合作，共同抵禦災害。綜合上述，社區是對抗災害最. er. io. sit. 直接也是最有效的單位，災害這把「近火」總是來得又快又猛，相較於政府緩不濟急的「遠水」，社區民眾以平時的準備為基礎，運用自身能力即時應對災害問. n. al. 題才是最有效的防災途徑。. 二、防災社區的內涵. Ch. engchi. i n U. v. 災害防救在運行上可區分為「減災」、「整備」、「應變」、「復原」等四個重要階段，防災社區在不同階段存在著不同的內涵，此些內涵並不全然互斥，而是彼此相容，或許更可以說一個完整的防災社區必然需要有這些內涵。防災社區之內涵大致可分成三種：抗災社區（disaster resistant community）、耐災社區（disaster resilient community）、永續社區（sustainable community）。（一）抗災社區 Gies（2000）聚焦於防災社區的抵抗災害的功能上，認為防災社區的目 16. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(26) 的在於避免天然風險（natural hazards）變成天然災害（natural disasters），比起事後的復原，更有效減少生命財產損失的辦法變為避免災害發生。因此防災社區代表著透過將減災原則與技術應用於決策過程中的效果極大化，以令災害的損失極小化，甚至是杜絕災害的發生。此內涵為減災與整備階段的寫照，經由事前充分準備，盡力降低災害發生的可能，避免災害實際發生，縱使不幸發生災害，也能降低損失，例如社區用較強韌的建材興建房屋、颱風來臨前將社區室外物品固定、及早撤離社區內的老弱婦孺等等。美國聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency, FEMA）1997 年推出. 政治大強居民的社區意識，並整合地方政府、非營利組織、地方企業的力量，以社立. 的前導性計畫《Project Impact》即強調在災害發生前降低風險，經由教育增. 區為基礎，積極投入減災事務，透過事前預防以降低災害衝擊（McCarthy &. ‧ 國. 學. Keegan, 2009: 1）。. ‧. （二）耐災社區. y. Nat. 視天然災害為難以避免的事情，因此防災社區的重點在於如何克服災害. er. io. sit. 對社區的衝擊，使社區能夠在災害發生後迅速開展開建工作，回復過往生活（李瑞陽、陳柏蒼，2016：314）。耐災能力又可稱為韌性，Norris、Stevens、. al. n. v i n Pfefferbaum、Wyche 與 Pfefferbaum（2007: 127）認為韌性是形容一個物品或 Ch engchi U 系統在遭遇外力影響後能夠回復平衡狀態（equilibrium）的能力，例如描述物材受到擠壓後能夠回彈而非斷裂，並且比起探討外在的衝擊大小，韌性更著重於回復成平衡狀態的速度。耐災社區乃從應變與復原的階段探討防災社區的內涵，描述社區能夠承受災害的衝擊，雖會遭受災害的影響但不會因此崩解，反而可以迅速回復原狀。《2015-2030 仙台減災綱領》一再強調地方耐災能力，結合公私部門，透過結構或非結構性的措施，提升經濟、社會、個. 人、環境的耐災能力，而災後重建的首要目標便是達成將「更耐災的重建」（build back better）（國家災害防救科技中心譯，2015）。. 17. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(27) （三）永續社區永續社區的核心概念為「一個能與災害共存」的社區，係指居民了解其居住的實質環境，並能夠與災害共存；因此永續社區不僅強調對居住環境的認識，更期望透過相互合作、持續地改善，以降低社區民眾與財產暴露於災害的機會，減少社區的脆弱性（vulnerability），朝永續發展的目標前進（李瑞陽、陳柏蒼，2016：314）。民眾參與是永續社區的一個關鍵，期待藉由居民主動參與災害防救事務，使其擁有災害風險意識與應變管理的能力，因而投入減災、整備、應變、復原等任務，使社區得以在災害環繞的環境中永續. 政治大防救四個階段，認為災害為社區中每一位居民生活的一部分，所有人皆必須立. 發展（許耿銘，2017）。永續社區擁有較為全面的意涵，其同時涵蓋了災害. 正視災害問題，因此民眾需要積極參與，了解社區環境、災害風險、緊急應. ‧ 國. 學. 變等等，在災害來臨前多加防備，在災害來臨後妥善處理，在災後過後迅速. ‧. 恢復，並從每次災害中學習與修正，讓社區得於災害中永續發展。. n. al. sit er. io. 一、外部專家在防災社區中的角色定位. y. Nat. 貳、藉外部專家協助建置防災社區. i n U. v. 對於社區工作者而言，社區工作是指「結合政府與民間力量，透過專業者的. Ch. engchi. 協助，在社區民眾的集體合作中，改變社區及提升社區生活」，其中專業者對社區發展具有關鍵性的作用；外部專家受派或受邀到社區中協助推動社區工作，他們不單單是專業上的人力資源，亦是外部資源的中介者，協助缺乏資源（例如知識、設備、人力）的社區取得所需，且其必需一定程度地強調介入的有效性與不可取代性，以獲取社區信服（李易駿，2011：64-83）。在防災社區的建置中，此樣的外部專家來自於學術機構、財團法人、私人企業或非營利組織（劉怡君、陳亮全，2015）。過往社區營造之研究指出，基於對專業知識與營造資訊的有效掌握，協力團隊在社區營造的過程中往往必須同時扮演著誘導、協調、整合等多重角色（江大 18. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(28) 樹、張力亞，2008）。建置防災社區同樣也是如此，專業團隊提供知識與促成的功能，例如教育、分析、規劃、評估等等，如圖 2-1 所示，這些功能象徵著協力團隊在運行過程中的多重角色。其一方面傳遞知識，並同時促使社區的外部環境與內部關係適合防災社區運作。綜整我國學術機構在防災社區中的各種功能，本研究歸納出其於建置的過程中同時扮演著知識傳播者、社區整合者、資源媒介者等三種不同角色。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2-1 專業團隊在防災社區中的功能資料來源：改編自“全民防災知識傳播”，李瑞陽、陳柏蒼，2016，載於陳柏蒼（編），災害管理與實務，315。（一）社區賦能者賦能（empowerment）之意義可分成兩種層次：一方面，其代表讓行動者擁有權責相符的職能；另一方面，亦更為重要的是，賦能係指使原本能力不足的行動者變得有能力（江大樹等人，2014）。楊永年（2009）認為八八風災中，地方政府無法動員災區居民撤離的原因在於民眾防災知識不足，特 19. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(29) 別是偏遠地區的社區，居民往往因缺乏知識而不知如何自救、如何求援，也不知道防災資源在哪裡。外部專家在輔導防災社區的過程中透過課程、工作坊、實地踏勘、分析災害潛勢等等，告訴居民正確的防災知識與流程，並經由演習後評估，讓民眾了解缺點與方式，使原本知識與技能皆不足的居民獲得成長，變得有能力自主抵禦災害，並且從中凝聚社區防災意識，進而民眾願意主動參與，因此外部專家對防災社區是一個賦能者的角色。值得注意的是，大學教授在賦能者的角色上具有極佳的效果，吳偉寧與謝政勳（2018）在高雄市永安區的研究中指出許多社區民眾對於大學教授的指導產生高度. 政治大民眾更願意接受他們的建言，而透過他們的指導，民眾得以理解災防知識且立的順服，居民相當願意聽取教授的意見並實際執行。顯示大學教授的屬性使. 願意自救與互救，使自主防災的目標得以實踐。. ‧ 國. 學. （二）組織整合者. ‧. 過往許多社區營造的經驗皆顯示團隊在輔導過程中必須面對社區內派. y. Nat. 系角力的問題，在中央政府長期以經費補助作為誘導之下，村里辦公室、社. er. io. sit. 區發展委員會、社區管理委員會為獲得財源而惡性競爭，使社區成為權力與資源的競技場（江大樹、張力亞，2012：4）。縱使社區內組織沒有對立，但. al. n. v i n 彼此間也可能鮮有合作。在暨南大學參與南投縣眉溪部落的個案中，社區除 Ch engchi U 內部的村里辦公室、發展協會、長老教會、產銷班等外，外部尚有社福機構. 與基金會，組織林立且運作能量不一，彼此的資源與資訊亦未充分共享，因而需要暨大團隊協助整合（陳文學、邱韻芳，2017）。自主防災的知識、流程、演練並不僅是社區內某一群人的事情，唯有所有社區居民皆認同此一理念並願意實行，防災社區才能夠發揮功效。因此，外部專家在擔任賦能者之餘，亦須扮演社區內組織整合者的角色，協助串聯社區內的各個組織，使社區形成彼此相連的網絡。國內許多外部專家在輔導防災社區時皆曾遭遇派系問題，有的團隊積極介入整合，有的選擇開放、不涉入，但即便是後者，外部專家仍會將相關防災知識與流程告訴各方人馬（吳杰穎、康良宇，2007）。 20. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(30) （三）資源中介者從過往社區營造的案例中可以發現專業團隊時常擔任社區與外部行動者間的中介角色，替社區帶來缺少的資源。江大樹與張力亞（2008）便指出南投縣桃米社區的成功部分來自新故鄉文教基金會引介世新大學與農委會進入社區，對社區產生極大的鼓舞作用。防災社區亦是如此，防災知識涵蓋災害管理、緊急醫療、社會經濟等不同專業，且防災也無法與工程脫鉤，但此些構成防災社區的必要要素皆是社區居民一般難以取得的資源，因此外部專家需要扮演資源中介者，協助導入必要資源。我國鄉鎮市層級政府長期苦. 政治大少，故借助外部專家替社區引入資源便顯得更加重要。外部專家媒介的資源立. 於人力與經費短缺（廖俊松、張文昌，2007），而社區的資源又比地方政府. 可能是經費也可能是人，例如吳杰穎與康良宇（2007）在研究中發現中央警. ‧ 國. 學. 察大學的團隊在輔導的過程中，因為自身的屬性而替社區帶入警政與消防的. ‧. 資源，又或者大學教授會透過自身的關係，向政府爭取經費補助，以取得社. sit. y. Nat. 區所需的工程或設備。. io. al. er. 二、外部專家在防災社區中的工作項目. v. n. 在建置防災社區的過程中，外部專家以其專業輔導社區，負責規劃與教導災. Ch. engchi. i n U. 害防救相關概念與事物（周瑞生、吳家輝，2014）。若暫不區分各防災社區是針對土石流、水患或何種其他特定災害，綜觀國內各項防災社區計畫可以歸納出外部專家在建置防災社區中進行著以下工作項目：（一）傳播防災知識教育訓練可說是外部專家在防災社區中最重要的功能，藉由教導災害防救的知識與技能，或是傳授災害預警與監控器材的使用方式，增強社區人員災害應變管理的能力（廖俊松、張文昌，2007；曾敏惠、吳杰穎，2014；劉怡君、陳亮全，2015）。推動方式包括請專家學者至社區講習課程，說明災害基本觀念與簡易災害防救方法，或者以工作坊的方式，讓居民在小組討論 21. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(31) 及參與操作之下，實質練習防災技巧，並且凝聚共識，使大家體會透過社區力量解決問題（陳怡君、吳榮平，2017）。社區意識與社區參與是構成社區能力不可或缺的要素，而社區能力是社區發展的媒介與後盾；社區永續發展的前提是擁有足夠的能力，唯有透過社區居民對社區的認同、彼此合作主動參與，才能實踐發展目標與策略（詹火生等人，2014：44-45）。教育訓練的目的即在於增進社區能力，藉由專家學者的講授，讓居民了解災害風險，凝聚對社區的認同，進而主動參與災防事務，以達成防災社區的目標，實現永續社區的理想。. 政治大防災社區啟始於社區環境風險評估，藉由分析社區的脆弱度及易致災因立. （二）分析災害潛勢. 子，並製作成災害潛勢圖、防災地圖或建立資料庫，以分析日常環境的災害. ‧ 國. 學. 類型、地點與影響範圍，從而排定各項工作之優先順序（廖俊松、張文昌，. ‧. 2007；周瑞生、吳家輝，2014；Thomalla, Downing, Spanger-Seigfried, Han, &. y. Nat. Rockström, 2006）。災害潛勢涉及專業知識與技術，一般民眾，甚至是地方. er. io. sit. 政府人員皆難以進行。藉由專家學者帶領社區居民實地踏勘，民眾得以更加理解自身居住的環境，客觀地探詢潛在的災害問題。在踏勘的過程中，專家. al. n. v i n 學者可以藉此與居民溝通，使民眾實質地了解災害風險，這有助於提升社區 Ch engchi U. 意識（曾敏惠、吳杰穎，2014）；另一方面，分析災害潛勢可讓教育訓練更貼近社區現實狀況，專家學者除教導一般性防災知識外，更可依據地方特性調整課程重點，並促使社區針對脆弱因子予以補強。協助擬定防災計畫與作業計畫當面臨災害時，若社區居民能夠即時採取正確的因應行動，便能夠將災害損失降到最低，並阻止災情擴大，而要能夠迅速作出正確的作為，制定合適的防災計畫便相當關鍵。藉由專家學者的指導，社區居民可以依照社區災害潛勢分析，並整合地方災害防救議題，共同討論解決策略（周瑞生、吳家輝，2014）。此外，對於策略的落實，社區需要有更細部地規劃，包含所需 22. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(32) 時程、預算、人力、預期成果等等（李瑞陽、陳柏蒼，2016：318），此些細節皆是專家學者需要積極輔導之處。災害來臨時有許多事情必須完成，例如開設避難所、撤離老弱婦孺、劃定警戒區、管理物資、災後重建等等，若缺乏明確的規劃，此些任務便難以有效率地進行。借助專家學者在組織及災害領域的專業，社區得以幫助制定較為順暢之計畫，進而有效發揮防災功效。（三）協助人員編組社區要能夠有效率地執行防災事務便需要組成相對的組織，藉由組織使成員工作有較整體地規劃與分配，進而極大化自主防災之效果。曾敏惠、吳. 政治大織方式，一種為社區領袖（例如里長、社區發展協會會長）自行尋找組織成立. 杰穎（2014）整理國內水患自主防災社區中的社區防救災組織發現有兩種組. 員，另一種為經由社區與協力團隊之討論，雙方對組織架構與任務功能交換. ‧ 國. 學. 意見，來回協商並予以調整與及修正，取得共識後形成社區防救災組織。李. ‧. 瑞陽與陳柏蒼（2016：318）認為組織編組需要以社區擬定的防救災對策為. y. Nat. 基礎，並依據社區特性研擬合適的組織架構，例如李鎮鍵與蔡宗旻（2018）. er. io. sit. 指出在臺南市之個案中，對於聚落較密集的社區，成大團隊協助其區分成整備組、疏散組、警戒組、引導組與收容組，但聚落較為分散的社區則改以聚. n. al. 落編組。. Ch. （四）協助與評估演練結果. engchi. i n U. v. 社區居民需要定期演習以實際操作防災計畫，藉由具體的情境設定，使眾人在個案中了解與熟悉流程與設備的運作。演習的目的在於幫助社區從中學習、檢討、進步，使防災社區得以長期且持續的推動，以達成永續發展（李瑞陽、陳柏蒼，2016：38），因此每一次演習過後皆必須進行檢討，否則演習將淪為形式而喪失成效，而檢討的過程便是專家學者發揮其價值之處。透過邀請專家學者組成評估小組，由專家學者扮演公正第三方，針對應變單位的減災、整備、應變作為及標準作業程序進行評核，同時評估單位的資源與能力限制，並測試跨單位間的協調能力（陳昶憲、陳柏蒼，2016：412）。專 23. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(33) 家學者以超然的地位，分析社區防災能力的優缺，並提供相對改善方法，協助社區擁有更妥善的流程與技術。例如周瑞生與吳家輝（2014）在臺北市社區防災的研究中便觀察到榮光里會定期舉行模擬演練，並進行教學內容分享與討論，經由專家學者的協助，使居民獲得諮詢與所需技能。. 第二節. 研究中心與地方政府協力動機. 壹、防災社區中的大學研究中心多數社區工作中，外部專家係以團隊的形式進入社區，整個工作團隊一起進. 政治大 82）。在建置防災社區上，大學研究中心逐漸成為水患自主防災社區或深耕計畫立. 行工作，協助推動社區發展的工作（Hadley et al., 1987，轉引自李易駿，2011：. ‧ 國. 學. 等災害防救計畫中輔導社區的主要外部專家團隊，由研究中心的數位研究人員 7 組成專業團隊，以團隊合作的方式執行政府委託，協助社區強化防災能力。以下. ‧. 將針對研究中心的特質及參與災防協力之意義進行討論，以了解研究中心為何成. sit. y. Nat. 為政府近年的主要協力夥伴。. n. al. er. io. 一、研究中心之特質. i n U. v. 晚近以降，研究中心在臺灣各大學內如雨後春筍般迅速竄出，上至校級、院. Ch. engchi. 級，下至系級，各單位紛紛成立各種不同特色的研究中心，設置研究中心儼然成為一股趨勢。Bozeman 與 Boardman（2003: 17）將研究中心定義為：「一個在大學內以研究為目標的正式組織，且由來自一個以上系所的研究人員所組成」，此定義強調研究中心成員來自跨領域專業；除此之外，資源共享、成員相互學習等特質亦在相關研究中被反覆地提及，這些特質正係研究中心的基石，影響著研究中心的運作。對防災社區而言，此些特質更是研究中心能超越其他單位，成為政府協力夥伴的關鍵。. 研究中心的成員有具教職身分的教師、不具教職身分的研究員、研究助理等等，為避免產生混淆，本研究統一以研究人員（researcher）稱之。 24. 7. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(34) （一）跨領域整合研究中心強調涵蓋多個不同領域人才，在彼此合作與相互激盪之下，替製造新知提供源源不絕的能量，突破傳統以學科領域為區分的學術環境（Boardman & Corley, 2008）。研究中心宛如一個平台，開放不同領域的學者共同合作，強調匯聚不同領域而增加研究能量，解決過往因為僅以單一領域進行研究而導致結果過於侷限的弊病。棘手問題（wicked problem）是現今政府面臨的最大挑戰，其具有非結構性、多層次、難以窮盡的特質：一個社會問題連接著許多子問題，當嘗試解決問題時，結果勢必影響其他層面，因. 政治大（Weber & Khademian, 2008）。研究中心在涉及國家重要利益的計畫中往往立. 此在充滿不確定性之下，對於問題的認知與解法總是難有共識且遍布衝突. 扮演領導的角色，成為政府尋求解決較大規模，且需跨領域整合之科學與科. ‧ 國. 學. 技問題時的起始點（Bozeman & Boardman, 2003: 4）。防災社區也是如此，建. ‧. 置社區的過程涉及諸多學門，例如土木工程、災害管理、社經心理等等，傳. y. Nat. 統委託單一領域學者的模式往往造成結果侷限於特定一方，而研究中心彌補. n. al. er. io. 化社區防災能力。. sit. 了此一缺失，以研究中心為整合知識的場域，提供更完整的計畫，全面地強. （二）資源整合與共享. Ch. engchi. i n U. v. 研究中心不僅幫助研究人員相互交流，亦有助於資源共享，研究人員各自提供擁有的資源與設備，彼此共享，一來避免重複購置的浪費，二來研究人員增進研究人員使用資源的機會。以研究中心將學者之間的協力制度化被視為是大學進行的研究最有效率的方式之一，其中原因即為成員資源及設備的整合與共享，尤其對工程領域、自然科學、醫學領域的研究人員而言，此一特質更是重要（Landry & Amara, 1998; Bozeman & Corley, 2004）。就務實面來說，研究中心共享與整合資源的特質使其能夠承攬大型計畫，例如成功大學研究總中心成立的契機為過往欲承接彰化濱海工業區的開發計畫，總計畫經費達一億八千多萬（鄭昱芸，2011），如此大型的計畫難以由單一研究 25. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(35) 人員所能負擔，但在研究中心的整合之下，團隊有更大能量負荷計畫所需的人力、物力、財力等花費。防災社區計畫亦是如此，多數縣市的水患自主防災社區或深耕計畫預算皆達數百萬元，臺南市更投入近四千萬元的預算於第三期深耕計畫之中，唯有研究人員共享資源，更有效率地使用資源，使研究能量能夠集中而不發散，這類涵蓋全縣市的大型計畫才得以完整地執行，社區防災能力亦才可以獲得提升。（三）成員間相互學習對研究人員來說，研究中心不僅是一個工作的地方，亦是一個學習的機. 政治大 and technical human capital）（以下簡稱 S & T 人力資本）的概念，其係一套立. 會。Bozeman、Dietz 與 Gaughan（2001）提出科學與技術人力資本（scientific. 研究人員在進行研究中可使用的特別資源，為個人擁有關於科學、技術、社. ‧ 國. 學. 會知識、技巧與資源的總和，例如曾受的正規教育訓練、人員之間的社會網. ‧. 絡等等。研究發現研究中心使研究人員能夠從彼此合作中學習到不同領域的. y. Nat. 知識、獲得關於實務操作的默會知識（tacit knowledge），並且掌握解決複雜. er. io. sit. 問題所需要的知識與技能（Bozeman & Corley, 2004），而許多研究亦證實研究人員彼此協力對學術產出有正面效果（Landry, Traore, & Godin, 1996;. al. n. v i n Ponomariov & Boardman,C 2010）。在防災社區上，研究發現工程背景與社區 hengchi U 營造背景的協力團隊在輔導社區上會出現優先項目不一致的情形，前者傾向防災工程，後者偏向公共議題的操作（吳杰穎、康良宇，2007），但若能利用研究中心內多領域的專業，使研究人員相互學習並瞭解兩者皆是防災社區所必須，而不可偏廢特定領域，便能以更完整的方式輔導社區。. 二、參與災防協力對研究中心之意義研究中心的出現讓許多人相信大學除了能夠發表學術文章，更能達成過往不被鼓勵，或是被認為難以實踐的行為，例如應用導向的研究、將研究成果應用於商業、技術轉移等等（Boardman & Corley, 2008）。過往大學習慣與世俗隔絕，例 26. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(36) 如德國教育學家洪堡德（W. Humbolt）以學術自由不受其他勢力干擾、學院生活單純化為原則設計柏林大學的組織，發展「為學術而學術」的精神，使大學免於流俗（顧忠華，2000：99）。研究中心替大學開啟新的篇章，在研究中心與地方政府協力，協助政府輔導防災社區的過程中，大學跨出了傳統的學術領域，研究人員將其擁有的知識透過研究中心傳遞於民眾，以研究中心促進社會整體發展。教育訓練向來為大學研究人員的專長，美國一項對於數個南方州政府與大學人員的調查指出，高達 95%的政府人員時常或偶爾使用大學資源，25%的人覺得大學提供的服務是最佳的，而且大多數的受訪者皆認同大學對地方政府最大的貢. 政治大識傳播的觀點，與地方政府協力使學術機構能夠克服理論與實務間的鴻溝，將立獻來自提供教育訓練計畫（Henry, 1976，轉引自 Apfel & Worthley, 1979）。以知 8. 知識轉移於現實生活之中。知識的影響力來自於其之可行動性（actionable），可. ‧ 國. 學. 以被研究人員、企業、政策制定者所應用，而可行動性的知識來自於結合理論與. ‧. 實務、知識與行動，使行為人得以擁有更充足的力量，更全面地瞭解問題. y. Nat. （Antonacopoulou, 2009）。研究中心在社區裡扮演賦能者的角色，肩負將日常生. 展，永續傳承新世代（周瑞生，2014）。. al. er. io. sit. 活的防災觀念向下紮根，透過社區幹部、社區居民及社區宣導，讓知識廣泛地拓. n. v i n 與地方政府協力對學術機構亦是一種自我挑戰，從協力過程中反思既有的知 Ch engchi U. 識，並嘗試創造新知。學術機構與政府協力可視為產學合作的一種形式 9，而產學合作促使研究不再單純聚焦於基礎理論，而與應用與實務結合，將僵固的知識創造成可行動性的知識，研究人員則在克服種種問題的過程中培養高層次及跨領域的知識探索能力（陳宗權、林博文、朱默庵，2012；龍仕璋、呂執中，2012；侯勝宗，2016）。藉由與地方政府協力，研究人員得以發現實務上影響防災社區的因素，例如社區的地理環境、組織派系、經濟文化等等，學理與實務間的落差. 本研究主要探討研究中心與政府之協力關係，雖許多研究係以大學整體為主體，但因為研究中心為大學下屬單位，為避免引用上混淆，本段將以學術機構統稱研究中心與大學二者。 9 參見大學法第 38 條。 27 8. DOI:10.6814/NCCU201900788.

(37) 便給予了研究人員進行研究的空間。從研究理論與實務的差距中，研究人員得以調整或修正過往理論，形成更貼近現實的新知。藉由產學合作，知識不再一成不變，而是在學術與實務間反覆修正，成為社會發展的助力。另一方面，學術機構與地方政府協力是知識產業化的具體展現。具備供高等教育與研究發展能力的大學不僅是無償的服務機構，更是一個珍貴的知識性商品（許麗萍、李培元，2015）。結合自身的技術研發與智慧財產權管理能力，輔以商業運作模式，學術機構可以將自身的知識商品化，一方面提高其在研究與教育方面的社會價值，並同時獲得所需資源（溫肇東、樊學良，2013）。研究中心與. 政治大務，乙方支付酬勞，雙方各取所需。許多研究中心被賦予解決國家問題、帶動區立. 合作機構之間的關係就如同商業間的關係，在彼此合意的契約之下，甲方提供服. 域經濟發展、技術轉移等諸多使命（Bozeman & Boardman, 2003: 8），而研究中心. ‧ 國. 學. 則可從服務中賺取收入（陳恆鈞，1995；Bozeman & Corley, 2004）。建置防災社. ‧. 區也是如此，地方政府透過契約外包的方式，向研究中心採購勞務，工作團隊將. y. Nat. 知識轉移至社區居民，政府因此得以提供公共服務，而研究中心則獲得報酬、名. 貳、地方政府與研究中心協力之動機 a. er. io. sit. 聲、設備、人力等資源。. n. iv l C n hengchi U 學術機構進入社區並非新的協力模式，從過往的《社區總體營造計畫》，到. 現今的《社會創新與社會實踐計畫》、《大學社會責任實踐計畫》（university social responsibility, USR）等等，其皆鼓勵大學走入地方，陪伴當地社區，協助居民解決社區問題。在建置防災社區的過程裡，大學研究中心的身影遍布其中，然而為什麼地方政府要選擇大學研究中心為協力夥伴呢？雖然研究中心具備上述的特質，但除了研究中心之外，許多的私人顧問公司都能提供相同的輔導功能，亦確實有數縣市政府與顧問公司協力，然為何仍是以研究中心為多數呢？在初步分析研究中心之特質後，本段將接續探討更根本的問題：地方政府與研究中心協力之動機為何？ 28. DOI:10.6814/NCCU201900788.