研究背景

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第一章 緒論

第一節 研究背景

壹、自然環境下的臺灣

由於位處歐亞板塊與菲律賓海板塊交界，又同時在西太平洋颱風行經的路線 之上，天然災害長期以來為臺灣揮之不去的夢魘。在世界銀行（World Bank）針 對各國災害風險的分析中，臺灣可說是最不適宜人居的國家之一：全國 73.1%的 土地與 73.1%的人口同時暴露於 3 種以上風險（hazard）之中，若放寬至 2 種以 上的風險，更有 99.1%的土地與 98.9%的人口暴露於其中（Dilley, Chen, Deichmann, Lerner-Lam, & Arnold, 2005: 4-7）。高天然災害風險在歷年死傷人數上即可充分印 證，依據消防署統計¹，我國近 20 年間（1998-2017）共計 3,837 人因為颱風、地 震、水患、山洪暴發等天然災害死亡，346 人失蹤、12,186 人重傷、54,290 戶房 屋全倒、59,884 房屋半倒。

更嚴重的是，隨著氣候變遷，極端氣候造成降雨強度與時間長度變得更加難 以預測，不僅颱風強度越來越強，過往鮮少釀災的梅雨也成為現今水患的原因之 一。我國過去百年降雨量雖然無明顯變化趨勢，但乾溼季節差異趨於明顯，意即 現今降雨較過往更加密集，雨量集中於夏、秋兩季，豪雨的發生（日降雨量大於 200 毫米）越趨頻繁（周佳等人，2017）。舉例來說，2009 年的莫拉克颱風在短 短 3 天內便帶給臺灣南部相當罕見的極大降雨量，諸多測站累積雨量超過 1,000 毫米，嘉義縣阿里山更達 2,855 毫米，高雄市尾寮山甚至創下臺灣有觀測紀錄以 來的單日及連續二日最大降雨量（陳怡良，2013），造成全國 643 人死亡 ²、60 人

1 消防署（2018）。臺灣地區天然災害損失統計表（47 年至 107 年 8 月）【資料檔】。2018 年 10 月 23 日，取自：https://www.nfa.gov.tw/cht/index.php?code=list&ids=233。

2 同註 2。

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失蹤、99 戶房屋全倒、250 戶房屋半倒，為 1959 年八七水災與 1999 年九二一地 震後，傷亡人數第三高的天然災害。

依照科技部之模擬，在全球持續暖化之下，南部濕季雨量增加幅度將大於北 部，而西部將大於東部，且暖化情形越嚴重，雨量增加幅度越明顯（周佳等人，

2017）。臺灣當今面臨的處境可說是「先天不足，後天失調」，由於位處環太平洋 火山帶，臺灣本已承受高度的地震風險，如今伴隨著全球暖化，極端的大量降雨 又大幅地提升了災害的風險，尤其我國人口主要居住於西半部地區，且人口密度 極高，假若模擬結果成真而吾人卻缺乏準備，勢必產生難以估計的慘痛後果。因 此，在如此不適宜居住的環境之下，如何抵禦或減少天然災害可能造成的傷害將 是當前我國政府必須正視的課題。

貳、臺灣防災社區之推行

面對天然災害，我國政府近年來積極推動防災社區，期望藉由基層民眾的力 量，在災害來臨前與發生時能更有效地準備及因應。劉怡君與陳亮全（2015）將 我國防災社區推動的歷程分成孕育期（1999 年九二一地震以前）、發韌期（1999 年至九二一大地震以後至 2009 年莫拉克颱風以前）、擴張期（2009 年莫拉克颱 風以後）等三個時期。在九二一地震前，社區人力主要運用於消防事宜，此時雖 尚無明確的防災社區之概念，但相關的思維藉由實務運作與國外案例的研究而逐 漸萌芽。九二一地震後，社區自主應變救災的能力受到中央部會更高的重視，中 央單位紛紛推出防災社區之相關計畫。莫拉克風災後，建置防災社區的計畫蓬勃 發展，除中央部會的計畫以外，許多地方政府與社區在颱風中體認到社區自主防 救災的重要，因而加入建置防災社區之行列中。

綜觀這三個時期，九二一地震及莫拉克颱風為我國推動防災社區之關鍵時間 點。在經歷此些大規模的災害後，救災人力與工程技術的窘迫及限制顯得更加明 顯（陳亮全、劉怡君、陳海立，2004；楊永年，2009），因此政府有高度動機尋 求其他的防救災途徑。以整體趨勢來說，我國防災社區的任務是從救災、緊急應

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