第一章 緒論
第二節 研究動機與問題
救科技與管理學刊，4（2），64-71。
第二節 研究動機與問題
壹、研究動機
協力治理（collaborative governance）乃近代公共行政領域最受到關注的議題
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之一，相較於合作（cooperation）與協調（coordination），協力是一種更高層級的 集體行動（collective action），強調各獨立自主的行動者們在對等、信任、共同目 標、相互理解與尊重之下，透過正式與非正式的溝通，針對共同的議題創造與建 立社會資本、共識認知與資源共享（李長晏、林煥笙，2009；林淑馨，2016；Thomson
& Perry, 2006）。災害防救即是運用協力治理的最佳場域，協力是面對自然與科技 風險（hazards）與災害（disasters）的必要基礎（Waugh & Streib, 2006）。災害防 救不僅是工程技術的問題，亦包含人的管理、資訊的管理、資源的管理、政策的 管理等全面整合（李鴻源、馬士元，2014：51），需要中央政府、地方政府、營 利組織、非營利組織等各行動者，整合彼此的資源與能力，在對等的夥伴關係之 下，共同解決看似與自身沒有直接關聯，實際上卻息息相關的災害防救問題。因 此，推動組織協力（organizational collaboration）對台灣整體災防工作之順利進行 有著關鍵性的影響（張鎧如，2018：81）。
多數防災社區計畫採行的委外執行便是協力治理於災害防救的具體展現之 一，地方政府藉由引入學術機構、財團法人、或私人公司的力量與資源，共同解 決地方自主防災能力不足的問題。不論是中央或是地方政府，在眾多的協力夥伴 中，學術機構近幾年來迅速比下他者，成為政府的優先協力夥伴。根據公共工程 委員會之政府採購資訊公告系統，各縣市政府於 106 與 107 年度水患自主防災社 區計畫，以及災害防救深耕計畫第二期與第三期之決標公告如表 1-2 所述；從中 可發現水患自主防災計畫雖有較多私人公司參與，但整體而言，選擇委託學術機 構的縣市仍為多數，若以深耕計畫來說，則更完全是學術機構的天下。其中大部 分學術單位皆是以大學名義承攬計畫，惟成功大學與宜蘭大學分別係以財團法人 與社團法人之名義，但由於兩者皆明顯地與大學相關（組織成員、組織地址、組 織名稱等），因此本研究仍認定兩者為學術機構。此外，科技部自 2015 年起陸續 補助 22 個學術機構協助 22 個地方縣市政府建置跨領域細緻災害情資庫及帶動 智慧防災研發技術。此些例子說明了從中央至地方，我國政府現今對於災害防救
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表 1-2 近二期水患自主防災社區計畫與災害防救深耕計畫各縣市協力團隊
縣市 協力團隊
106 年度水患自主防災社區計畫 107 年度水患自主防災社區計畫 災害防救深耕計畫第二期 災害防救深耕計畫第三期 基隆市 N/A 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 財團法人中興顧問社 中華城市管理學會
臺北市 N/A N/A 臺灣大學 臺灣大學
新北市 銘傳大學 銘傳大學 臺灣大學 臺灣大學
桃園市 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 中央大學 中央大學
新竹市 N/A*** N/A*** 中央大學 中央大學
新竹縣 立洲工程顧問有限公司 立洲工程顧問有限公司 中央大學 中央大學
苗栗縣 澤佑工程顧問有限公司 澤佑工程顧問有限公司 暨南大學 暨南大學
臺中市 財團法人資源及環境保護服務基金會* 財團法人資源及環境保護服務基金會* 逢甲大學 逢甲大學
南投縣 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 N/A 暨南大學 暨南大學
彰化縣 雲林科技大學 雲林科技大學 雲林科技大學 雲林科技大學
雲林縣 逢甲大學 逢甲大學 雲林科技大學 雲林科技大學
嘉義市 雲林科技大學 雲林科技大學 雲林科技大學 中正大學
嘉義縣 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 台灣整合防災工程技術顧問有限公司 高苑科技大學 中正大學
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領域皆相當仰賴學術機構，學術機構成為推行災防相關政策或服務時主要且不可 或缺的協力夥伴。
值得注意的是，地方政府並不是與大學內的單一一位教師協力，而是委託其 下的研究中心協助建置防災社區，例如臺灣大學氣候天氣災害研究中心（臺北市 災害防救深耕計畫）與水工試驗所（連江縣災害防救深耕計畫）、銘傳大學國土 減災規劃設計研究中心、逢甲大學防災及營建中心、雲林科技大學為水土資源及 防災科技研究中心、成功大學防災研究中心、屏東科技大學災害防救科技研究中 心。研究中心乃許多大學的新興機構，其結合諸多不同領域，以研究與發展為目 標，並逐漸成為政府決策者解決大型跨領域問題的起始點（Bozeman & Boardman, 2003: 4）。我國地方政府辦理水患自主防災社區計畫，或是深耕計畫這類較大型 計畫皆偏好選擇大學研究中心印證了其對政府政策的重要性，研究中心之運作將 是我國未來防災社區建置與發展的一大關鍵。
然而，隨著往後希望建立更多防災社區，現行委託大學研究中心的運行模式 能夠符合未來需求嗎？過往社區營造的經驗皆顯示大學協力團隊在計畫執行的 過程中同時扮演著許多不同的角色，而此些不同的角色對於社區成敗具有關鍵性 的作用（江大樹、張力亞，2008、2012；魯俊孟、邱偉誠，2011；陳文學、邱韻 芳，2017）。在社區營造的案例中，一個大學團隊通常僅輔導一至三個社區，但 現行災害防救的相關計畫中，無論是水患自主防災社區或是深耕計畫，卻是一個 大學團隊負責整個縣市，這對團隊而言無疑是人力與資源上的嚴峻挑戰，在此限 制之下，大學團隊是否還能夠扮演那麼多關鍵性的角色不禁讓人感到懷疑。雖然 在深耕 1、2 期計畫後，各地方已有不少具專業能力與經驗的大學協力團隊，但 整體數量仍尚未充足，若同一大學團隊同時擔任多個以上直轄市、縣（市）之協 力團隊，將可能因人力或資源不足而影響計畫工作項目，且團隊本身的工程或社 會科學專長亦影響計畫推動（消防署，2017：18-19、42）。協力團隊除了每年除 了輔導建置新的防災社區，亦需協助既有防災社區維持運作，這對協力團隊無非 疑是莫大的壓力。與社區營造相同，大學團隊在防災社區中扮演著許多重要的角
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在新公共管理時期，政府與民間的合作經常透過委外或外包（outsourcing）
的方式進行，雙方是一種單向的授命關係，經常發生政府無法有效管理契約，且 自我限縮、卸責等問題；協力治理3有別於「委託─代理」的外包關係，相對地 強調結合公、私部門各自優勢，互補彼此弱勢，以長期合作的夥伴關係相待，在 共享附加價值的觀念基礎上，創造協力綜效（synergy）（曾冠球，2017）。不過這 並不代表契約外包從此於政策舞台上消失，事實上「契約型政府」（government by contract）是不可避免的趨勢（陳敦源、張世杰，2010：19；Kettl, 2006: 13）。防 災社區之相關計畫雖然鼓勵政府與私人公司或學術機構協力，但雙方的關係仍然 建立於正式契約的框架之下，以契約為彼此互動的基礎。其實委外與協力治理並 不互斥，更精確地說，協力治理的意義與關係應為委外的價值與精神，委外辦理 啟動的是民間與政府合作且競爭的關係，是資源共享也是績效競賽，委託人與代 理人相互成長、相互學習，建立真正有意義的關係（李宗勳，2007：43-44）。
然而，在協力治理獲得大量推崇之際，現今的研究卻逐漸顯示協力治理並非 如此美好，協力治理的意義仍難以與委託的精神相融。契約上的關係導致政府往 往過於強調「經濟上的效率」與「行政的合理性」，而忽略了協力治理所產生的
「非預期後果」（unintended consequences），同時政府亦容易因評鑑考核或經費核 銷而對協力團隊產生上對下的關係，破壞協力治理的根本元素：「對等」與「互 信」（張力亞、江大樹，2016；林淑馨，2018）。對於協力治理非預期後果的成因，
陳敦源、張世杰（2010）具體地指出是因為協力網絡中的利害關係人會產生合作 對競爭、開放對封閉、可治理性對彈性、課責對效率等困境，而若要建立穩定發
3 文獻上有許多類似的名稱描述著類似的概念，例如公私協力夥伴關係（public-private partnerships, PPPs）（陳敦源、張世杰，2010）、公私協力（public-private collaboration）（李宗勳，2007），為避 免閱讀上的混淆，本研究統稱為協力治理。
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展、持續學習的協力過程，便需要透過了解協力動機以在集體目標與個人利益中 取得平衡。
近年來，行動者的協力動機逐漸受到重視，藉由創造出正確的誘因，使協力 網絡內的各個利害關係人願意彼此合作乃協力治理成功之基礎（Tang & Tang, 2014: 220）。管理協力治理網絡包含了啟動（activating）、設定（framing）、動員
（mobilizing）、整合（synthesizing）四項行為，透過了解各行動者的動機，管理 者得以激勵各關係人，創造出共同承諾，使各方願意投入協力，確保協力治理成 功（Agranoff & McGuire, 2001: 298-301）。然而，行動者的協力動機並不容易掌 握，一位行動者的動機並非僅限一種，每位行動者都可能同時在多種不同動機之 下而採取某一特定行為。不同的動機皆能夠獨立地刺激行動者採取特定行動，但 當多種動機同時作用，動機間的交互作用卻可能產生出乎意料的結果，動機間或 許是相輔相成，卻也可能相互衝突（Tang & Tang, 2014: 222）。
更加複雜的是，一個行動者往往可以再分割成數個行動者，組織便是其中一 例，組織是一個行動者，而組織內的成員亦是行動者。許多協力治理的研究聚焦 於組織間的互動關係，但組織的行為是由組織成員所決定與執行，故協力治理不
更加複雜的是，一個行動者往往可以再分割成數個行動者，組織便是其中一 例，組織是一個行動者，而組織內的成員亦是行動者。許多協力治理的研究聚焦 於組織間的互動關係，但組織的行為是由組織成員所決定與執行，故協力治理不