倡議團體目標達成情形

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第三節 倡議團體目標達成情形

在上一節，我們仔細瞭解了農民權宣言倡議團體的參與情形，但必須留意的 是這些證據基本上只告訴我們 NGOs 是「如何」參與談判，但並未明確告訴我們 他們確實造成了結果的改變。因此我們仍須進一步去檢視農民權倡議團體的目標 是否真的有達成？

一、如何衡量倡議團體的影響力

為了解跨國倡議團體目標的達成情形，也就是所謂的產生影響，必須先定義 倡議團體帶來的「影響」是什麼，怎樣才算是有影響力？以社會運動來說，最希 望造成的影響就是政府回應他們的訴求並做出政策改變，因此政府是否因為社會 運動改變作為和政策，必然是評估社會運動影響力最重要的指標。

學者 Batliwala 歸納出 7 項社會運動得以成功影響政策制定的要素：1.他們直 接由受影響者（direct stakeholder）的群體組成，具有對該群體的高度正當性和 代表性；2. 若牽涉到婦女議題，即使該團體直接受影響者為女性，也以性別角 度為出發，並不排觸男性參與；3. 團體在發聲時，不以被動、被壓迫者或受害 者角度，而是提出具有力量的堅定立場，讓他人認真看待他們的訴求；4. 他們 透過擁有研究和數據資料，讓他們的運動成員在面對外界時更有力量去挑戰公共 政策；5. 他們積極與不論是公私相關機構、非政府組織以及研究者連結和合作，

並讓自身得以獲得影響公共政策的途徑，尤其是國際層次上；6. 當他們坐上談 判桌時，所帶來的是針對改善他們情形明確的永續解決方案（sustainable solution）；

7.藉由與其他機構和研究者的合作，改變傳統上社會運動者面對研究者的被動關 係，讓運動者不再只是處於「被研究者」的角色；8. 支持運動者人數漸多，且 跨國跨地域，當人數達到一個無法被忽視的數字時，訴求才有機會受到重視。

另外，儘管社會運動的組成非常鬆散，但去區分社會運動群體中的直接受政 策影響者（direct stakeholders）以及那些並非直接受影響者仍然是重要的，在許

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多情況下，影響政策的倡議空間常常被些較具菁英性質（elite）的非政府組織

（NGOs）佔滿，這些 NGOs 對政策的改變不一定是有直接的關連性的當事者（受 影響者），也往往和受影響者對問題本身抱持不同的看法。（Batliwala, 2002）

另一方面，政府或權力機構在吸納公民團體意見時也常常掠過那些社會運動中的 直接受影響者，而邀請上述具菁英性質的 NGO 團體參與政策制定過程，原因正 在於某些社會運動具有基進性、難以控制或不易對話，相較於較了解政治運作語 言的非政府組織，政府較不易與社會運動者直接對話。

許多學者認為跨國社會運動最重要也最顯著的影響在於在國際場域中重新

（再）建立討論的主題，並將他們在乎的議題放入議程中（McMichael, Scoones, Newell, Friedmann and MacNair），尤其是 Phil McMichael 特別強調農民之路不只 是在特定主題上重新建立議題，更讓人們重新思考和辯論「發展」本身。Amenta et al.(2010)也指出，社會運動在政黨影響的環境下，對「議題設定」(agenda setting) 的影響最為重要，也就是說，他們的行動讓政治人物和一般民眾注意到一些原本 被忽視的意見，更甚者，願意讓一些人更深入去研究相關議題，甚至將議題納入 國會投票時的利益交換的考量等，但學者也提出，社會運動在政策制定或立法過 程的初步階段比較容易發揮效果，但若牽涉的議題牽涉高度政治和經濟利益，或 是社會爭議極大、民意早已關注的議題，所能產生的影響力就相對有限。

二、檢驗農民權宣言倡議網絡的目標達成情形

從一開始，在草擬《聯合國農民權與鄉村工作者權利宣言》時所遇到的最大 挑戰，就是找到一個可讓大家接受的談判基礎。2012 年聯合國人權理事會（Human Rights Council）的諮詢委員會（Advisory Committee）所提出的宣言草案，有些國 家支持，也有些國家反對，但這份草案成為一份可供大家討論的基礎，有利於在 將來產出最後定案的聯合國宣言。

以我們在第二章所介紹的架構來分析，在「農民權」宣言倡議目標達成情形

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部分，可就「過程」及「結果」兩個面向去檢驗。

首先，以過程來說，談判者是否曾經討論 NGO 的提案（或者停止討論 NGO 的提案）？談判中是否曾經討論到 NGO 所創造的新名詞呢？

在這一點上，就人權理事會所釋出的農民權討論相關文件來看，其答案應可 視為肯定。例如在 2010 所提出的《人權理事會諮詢委員會關於在獲得食物權利 方面歧視的初步研究》（UN Human Rights Council, 2010a）中，就提到了：

「……2008 年 6 月，農民之路與其成員組織，經過七年多的協商，通過了《農 民權利宣言─婦女與男子》，並於 2009 年向人權理事會及聯合國大會提交了該《宣 言》，作為對世界糧食危機的應對。“農民之路”的宣言是可以改善食物權保護的 反歧視戰略的重要範例……」

人權委員會特別將農民之路所提交的報告提出來，稱該《宣言》的內容可作 為對抗歧視的重要範例，並將其作為報告的正式附件，可見人權委員會對該文件 內容的重視。

而在 2013 年 7 月所召開的政府間工作小組第一次會議，我們除了看到重要 倡議團體農民之路、CRTIM 和 FIAN 列席參與外，從會議報告中中也可看出會中 的討論的許多內容都與農民之路的主張相近，小組討論了三個主題：1.農民的重 要性，包括他們對糧食安全、防止氣候變化和保護多樣性的積極貢獻；2. 農村 地區的人權情況，特別是在歧視、貧窮和飢餓方面的情況；3. 編寫聯合國農村 和其他農村地區勞動者權宣言的必要性，發言的次序依序是政治和區域集團、會 員國最後是民間組織和國家人權機構。其中有許多和農民之路主張近似的發言，

在討論農村地區的人權情況時，一些發言者指出：

「…現行法律框架不足以承擔保護農民權利的義務，需要新的標準，國際人 權法中缺乏關於土地的人權，這是法律上的一個空白，因為土地對於農村的生計 來說至關重要。」

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這樣的概念，正和糧食主權訴求中，農民有「對土地和領土的權利」這一點 十分近似。而也有發言者同意「農民和農村地區其他勞動者常常得不到司法和法 治。這種情況阻礙他們享有人權。」另外，也有發言者點出究竟制定農民權宣言 可以對農民帶來什麼實際上的幫助，他認為：

「一項宣言儘管本身不諱在法律上有約束力，但重要的是，他會影響關於農 民權利的司法判例。」也因此「必須制定額外的法律來保護農民，因為現行法律 沒有向他們提供充分的保護。」這些發言都符合倡議團體推動農民權宣言的動 機。

至於在討論編制聯合國關於農民和農村地區其他勞動者權利的宣言的必要 性時，儘管有一些代表團提出以下理由反對宣言草案：

「宣言提出的新權利沒有得到廣泛的共識；提出的權利以農民作為一個特殊 類別受到區別待遇為依據；宣言聲稱賦予農民以集體權利，這在國際人權法中沒 有依據。」

另一方面，與會代表團也提出了相當多贊成制定《宣言》的意見，並說明了 制定宣言的優點，他們評論說，這種宣言可以：

「在確保和保護與農場工人趨於一致的農業權利方面發揮作用；有助於提高 現有權利的一致性和能見性；便於認識新的權利。如土地權、種子權和生物多樣 性的權利；有助於將這些權利確定為可以通過集體行使的個人權利；發出一個強 大的政治信號，即：農民是人類未來的關鍵，需要受到更好的支持和保護；支持 傳統的農民系統，擴大傳統的農業知識；更好地確定農民面對的問題以及國家在 克服這些問題方面可以做的事情；闡明農民面臨的問題及其原因以及如何解決飢 餓和營養不良，加強糧食主權的問題；幫助保護受到多種歧視和暴力的女性農民；

幫助確定非國家行為者，如跨國企業等等的責任，確定諸如獲得生產性資源（包 括土地、水和種子）等等的問題；幫助解決小規模漁業社區面臨的關鍵問題；加

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強農民的權利，從而提高他們的自尊，幫助他們克服面臨的歧視和邊緣化；作為 社區可以用作確保農村地區勞動者權利的一個工具，幫助處理新的衝突，防止農 民的權利受到諸如旅遊開發、石油和天然汽探勘、水產養殖、農業活動、專屬權 協議、漁業私有化、出口導向型生產和污染等等方面的主要威脅。」

從這段紀錄可看出，許多與會者對於制定宣言的效果採取十分正面的態度。

此外，我們可以注意到代表團在討論中提到了由農民之路所創造的新名詞「糧食 主權」，在該報告中，也記錄下代表團也針對這個名詞的用法提出討論，有些人 提出疑問：

「要求重新審議該詞，並問是否可以用其他術語來取代 “糧食主權”一詞，

如 “適足糧食權”或 “糧食安全權”等。」與會者指出：「糧食主權的概念不應僅 僅由於他可能被看作是一個新概念而予以摒棄，“糧食主權”一詞很重要，因為他 強化以前的標準，而且已經被作為一個概念在使用，並被有些國家的國內法所收 入。」

另有人指出：「所有概念，包括可持續發展和糧食安全等，在某一時刻都是 新的概念，他們強調說，聯合國機構，包括聯合國社會發展問題研究所（United Nations Research Institute for Social Development, UNRISD）以及聯合國糧食及農 業組織等提出的糧食安全定義與糧食主權的定義非常接近。」

儘管各代表團看法不一，也有人對糧食主權此一名詞是否適合放進宣言中感

儘管各代表團看法不一，也有人對糧食主權此一名詞是否適合放進宣言中感