第四章 個案分析：以「農民權」為例
第一節 聯合國人權理事會「農民權」宣言推動過程
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第四章 個案分析：以「農民權」為例
第一節 聯合國人權理事會「農民權」宣言推動過程
一、於聯合國人權理事會推動農民權宣言的歷程
從聯合國在 1948 年發表《世界人權宣言》，並進一步在《公民權利和政治 權利國際公約》以及《經濟、社會及文化權利國際公約》規範相關內容後，身為 人類一份子，農民及其他鄉村工作者就應該同等享有被聯合國大會認可的所有一 切人權。然而，自從以上兩公約在 1966 年聯合國大會上決議通過後，至今已 50 年，農民及鄉村工作者仍相當脆弱並面臨高風險處境。農民、無地民、鄉村工作 者、牧人及漁民代表了生活在極端貧窮中者的 70%以及受飢者中的 80％。數以 百萬計的農民及鄉村工作者是歧視及迫害人權的受害者，因為並未擁有正式的工 作，他們之中大多數的人都並未受到國際勞工組織所發表的公約的保護。
對農民之路來說，農民權公約的首次提案是出現於 2000 年在印尼北蘇門答 臘所舉辦的工作坊、隨後 2001 年在印尼雅加達的土地改革研討會以及 2002 年在 雅加達的農民之路大會，發表了宣言初版的文件草案（Golay 2009, Saragih 2005），
儘管一開始是由亞洲（主要是印尼）的會員組織倡議，但這個提案很快就受到農 民之路各國會員組織的歡迎。
在聯合國人權理事會中，針對改善農民及鄉村工作者工作環境的討論，首先 是出現在食物權相關決議中，早在 2008 年，人權理事會 7/14 號關於食物權的決 議，人權理事會就曾請人權諮詢委員會評估各種可能的措施以落實並確保人們擁 有食物權，在該決議第 10 條中提及：「認識到 80%的飢民生活在農村地區，50%
的飢民為小農戶和傳統農民，鑒於各種投入的費用不斷增加，農田收入減少，這 些人特別容易陷入糧食無保障的困境；貧窮的生產者越來越難獲得土地、水、種 子和其他自然資源；國家對小農耕者、漁業社區和地方企業的支持是糧食保障和
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落實食物權的關鍵所在。」（UN Human Rights Council, 2008）儘管當時還未出現 專門探討農民權的決議，但在食物權相關決議中，人權理事會就已經認知到保障 農民和鄉村地區工作者的權利是落實食物權的重要條件之一。
為了改善各地農民所面臨權利未受到足夠保障的困境，農民之路在 2008 年 3 月間在南韓首爾舉辦的國際協作委員會（International Coordinating Committee, ICC ） 中 提 出 《 農 民 權 利 宣 言 ─ 婦 女 與 男 子 》 （ Declaration of Rights of Peasants-Women and Men）草案，正式開啟在國際層次推動農民權宣言的運動
（Via Campesina, 2009）；同年 3 月，聯合國人權理事會在決議 10/12 的第 10 點 中再次確認了前述 7/14 號決議的第 12 點；在此號決議中，人權理事會亦要求人 權諮詢委員會研究在食物權脈絡中的歧視情況，並針對這樣的情形提出適當的建 議和改善政策，並在第 6 點：「強調必須保證小農戶、傳統農民及其組織，尤其 包括農村婦女和弱勢群體能公平和不受歧視地獲得土地權」（UN Human Rights Council, 2009），可以看到人權理事會注意到農民和鄉村工作者受歧視的情形，
並試圖採取措施改善。
2010 年 2 月，人權理事會諮詢委員會提出了《人權理事會諮詢委員會關於 在獲得食物權利方面歧視的初步研究》22，其中就在食物權方面的歧視關注了對 農民、婦女、兒童、難民及其他弱勢團體的歧視，並在第三點「反對歧視的政策 和戰略」（Anti-discriminatory policies and strategies）中的第三項特別提出並肯定 了農民權利作為對抗歧視的策略：
「……關於農民和食物權的背景文件：…在世界許多地區，小農戶、沒有土 地的人、佃農、農業勞工及靠傳統的捕魚、狩獵及放牧謀生的人是最受歧視的人，
是侵害食物權的第一批受害者……」其他提到：「……像所有的人一樣，農民受益 於保護人權的國際的國際文書，特別是《經濟、社會及文化權利公約》和《公民
22 本文聯合國相關文件中譯文均依聯合國發表之中譯文名稱。
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權利合政治權利國際公約》所規定的權利保護。這些權利中的許多權利對農民權 利提供重要保障。但這些文書顯然並不足以充分保護農民的權利，解決對農民實 際上的歧視。根據經濟、社會及文化權利歧視委員會提出的歧視定義，在許多國 家，農民在歷史上和社會上受到歧視……」（UN Human Rights Council, 2010a）。
基於認為現有的國際公約並不足以提供農民足夠的權利保障，無法讓農民免 於歧視，該研究報告提到了：
「……2008 年 6 月，農民之路與其成員組織，經過七年多的協商，通過了《農 民權利宣言─婦女與男子》，並於 2009 年向人權理事會及聯合國大會提交了該《宣 言》，作為對世界糧食危機的應對。 “農民之路”的宣言是可以改善食物權保護 的反歧視戰略的重要範例……」
這份報告也將該《宣言》作為本研究報告的附件，可以看出，人權理事會認 為農民之路所提交的這份宣言草案內容極具參考價值，甚至在結論中，該研究報 還告指出：
「……在食物權方面保護免受歧視的最重要的新發展之一，是 “農民之路”在 2008 年 6 月通過《農民權利宣言─婦女與男子》。自世界糧食危機以來，該宣言 作者所作分析，更具重要性。諮詢委員會認為，現在是就可能制定一個關於農民 和包括從事傳統捕撈、狩獵和放牧生活在內的生活在農村地區的其他人的權利的 新文書的意義和重要性進行初步研究的時候了。」
也就是說，聯合國文件中首次提出建議為了保障農民及其他鄉村工作者的權 利，應制定新的國際權利文書。
在 2010 年 4 月間，人權理事會通過第 13/4 號決議指出，理事會將會尋求會 員國、相關的國際及區域組織、國家人權機構及公民社會團體有關改善農民及其 他鄉村工作者權利的意見，諮詢委員會將會將這些意見納入研究的結論中（UN Human rights Council, 2010b）。
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2010 年 12 月，諮詢委員會提出《對改善農民權及其他在鄉村地區工作者權 利的初步研究》報告，結論中提出僅執行現有人權體系的國際規範不足以保障農 民及鄉村工作者權利，需要獨立產出一份文件（宣言或公約）去保障其權利（UN Human rights Council, 2010c）；2010 年，聯合國人權理事會決定由其諮詢委員會 中的 18 位專家學者研提方案以保護農民及從村勞動者權利。
2012 年 3 月，人權理事會諮詢委員會提交了《人權理事會諮詢委員會關於 促進農民和其他農村地區勞動者權利的最後研究報告》（UN Human Rights Council, 2012），其中的附件包含一份由諮詢委員會通過的《農民權及鄉村工作者權利宣 言》（Declaration on the rights of peasants and other people working in rural areas），
並在同年 9 月 21/19 號決議中，決定：
「……組成一個不限成員名額政府間工作小組，任務是在諮詢委員會提交的 草案基礎上，就聯合國農民和其他農村地區勞動者權利宣言草案進行談判、最後 定稿並將其提交人權理事會，同時避免過去、現在和未來的相關意見和建議過早 地做出決議……」
這個政府間工作小組的成立，確認了人權理事會朝著產出一份《聯合國農民 權與農村工作者權利宣言》的方向努力，這個工作小組首次在 2013 年開會，至 今並定期召開會議繼續促成該《宣言》的產出。
依據 21/19 號決議，2013 年 7 月 15 至 19 日，該小組召開為期 5 個工作日 的第一次會議，推動農民權宣言的主要倡議團體包含農民之路（Via Campesina）、
歐洲與第三世界中心（CETIM）和糧食第一信息和行動網（FIAN International）都 列席該次會議。
二、推動農民權利宣言的意義
農民之路的一切努力，就是希望可以讓聯合國發表農民權宣言，甚至進一步 產出相關的公約，那麼究竟產出這個公約對跨國農民運動有什麼好處呢？在最終
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達到產出公約的目標前，至少在過程中，學者認為有以下幾點好處：首先，透過 這些努力在全球治理環境中所創造出的空間，展現出了能見度以及對政府和政府 間組織的壓力，讓那些農民權受到侵害地方的情形能因農民權公約的發佈受到討 論；其次，隨著宣言的發表，就算這份文件不具法律效力，將會產生一連串可作 為著力點的規範；最後，對人權文件草案的深入討論，有利於建立正當性、強化 地方政府的認可（Edelman and James, 2011）。
而在訪談中，身為農民之路會員組織的受訪者也提到通過農民權宣言對在地 團體的意義為何，主要是希望因為通過宣言對各國的農業政策產生影響，甚至是 造成壓力，也因為農民之路與聯合國緊密的互動關係，如果有任何重要的在地議 題或情形，會員組織也希望可以透過農民之路的全球秘書處向聯合國傳達並產生 影響：
「…以農民之路他的國際地位，他是跟聯合國長期有合作，而且在聯合國就是在 農業政策和農民權是會被諮詢的團體，像近期農民之路和聯合國就有合作一個
《農民權和鄉村工作者權利宣言》，這個宣言其實是 2009 年農民之路找了一批 專家學者去擬出來的，然後提給聯合國，那聯合國後來提出來的版本其實是 based on 這個版本，那他當然有調整啦，有做蠻多調整，但是他的核心理念其實是農 民之路的版本，我們東亞和東南亞區最近就會討論要怎麼把自己國內農民和農村 遇到的狀況去回饋到法條裡面，那這個法條可以從聯合國那邊發出來之後，回過 頭來讓各國政府在實行農業政策時有個大綱依據，甚至是壓力，因為你是會員國 的話，那樣的宣言假設你簽署了，你就必須去執行，所以像這個部分就是農民之 路是一個具有國際地位的團體，那當他們願意以他的名義發出聲明，那因為我們 是會員國之一，這個時候這個壓力其實是很有意義的，再加上他們和聯合國是有
《農民權和鄉村工作者權利宣言》，這個宣言其實是 2009 年農民之路找了一批 專家學者去擬出來的，然後提給聯合國，那聯合國後來提出來的版本其實是 based on 這個版本，那他當然有調整啦，有做蠻多調整，但是他的核心理念其實是農 民之路的版本，我們東亞和東南亞區最近就會討論要怎麼把自己國內農民和農村 遇到的狀況去回饋到法條裡面，那這個法條可以從聯合國那邊發出來之後，回過 頭來讓各國政府在實行農業政策時有個大綱依據，甚至是壓力，因為你是會員國 的話，那樣的宣言假設你簽署了，你就必須去執行，所以像這個部分就是農民之 路是一個具有國際地位的團體，那當他們願意以他的名義發出聲明，那因為我們 是會員國之一，這個時候這個壓力其實是很有意義的，再加上他們和聯合國是有