第二章 文獻回顧
第二節 跨國倡議網絡對國際組織政策影響分析架
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
38
第二節 跨國倡議網絡對國際組織政策影響分析架構
社會運動透過許多方式造成改變。有些影響立即而明顯，例如政策轉變；有 些則需要花上更久時間，才能醞釀成形，好比文化層面的改變。有些影響短暫且 可逆；有些卻可能造成整體社會及政治體系的變化。因此衡量一項運動的效能，
抑或「運動是否成功」，事實上相當複雜且具挑戰性，不論針對運動目標或整體 社會而言，都很難單獨觀看或衡量。這些影響往往種類繁多，而且並不直接，很 大一部分仰賴我們如何解釋和評估運動的影響。最簡單的評估方式，就是檢視和 運動者需求相關的公共政策，是否造成了改變。（池思親譯，2014）
在此，本文欲參考學者 Corell 和 Bestill 藉由非政府組織在國際氣候談判中的 如何影響國際組織決策的系統性分析架構（Bestill and Corell, 2001），用來分析 跨國倡議團體在新人權領域的倡議情形。他們認為儘管非政府組織在國際環境政 治的影響力與日俱增，但是學界對於在何種情形下以及非政府組織如何影響國際 環境政治，卻缺乏一套系統性的分析，他們批評的其中一個原因就是如何定義非 政府組織在國際場域中的「影響」以及如何評估其影響，不管是在任何議題領域，
他們雖以國際環境政治為出發點，卻試圖提供一套具普遍性、系統性的分析架構，
作為欲了解非政府組織如何影響國際組織政策的研究者參考，本次所探討的主題 雖然並非國際環境政治，而是國際人權領域的政策變化，但希望藉由這一套分析 架構，去檢視在人權場域中，國際組織的政策如何被形塑。
為了提出這套分析架構，他們提出現有 NGO 影響國際組織相關研究中的三 大必須注意的重點：
一、必須決定分析所要適用的政治場域（political arena）；
二、明確定義 NGOs 的「影響」並決定哪些種類的證據可以用來協助標示出影響；
三、檢視 NGOs 活動和所產出的影響間的因果機制（causal mechanism）。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
39
針對第一點，本文所探討的政治領域是國際人權議題的談判。國際人權議題 談判和國際環境議題談判有幾個共通點：首先，他們都是全球性的議題，無法由 單一國家完成，必須借助國際組織及國家間的合作；其次，他們都有國際層次及 國家層次的差異，儘管在國際層次上需要國際間的談判去獲致共識，但若要真正 落實，都還是需要國家國內政策及法律的配合；第三，當我們在考慮跨國倡議團 體對聯合國體系國際組織的影響時，在這類國際談判中，僅有身為聯合國會員的 國家對最後的產出有正式的決策權，也僅有國家代表可以投票是否贊同或反對某 項文件。相對地，倡議團體參與者僅能作為觀察員，不具有投票權。
這對倡議團體來說，要影響國際談判是相對困難的，因此在這樣的情形下，
他們認為在國際環境政治的政治場域中，政府需要的 NGOs 的是相關的知識，因 此 NGOs 可以採取的策略就是提供資訊以影響談判者的立場。（Corell and Bestill, 2001）因此 Knock 認為「當其中一個行為者有意地向另一方提供資訊，與不具有 這樣的資訊時相比，造成後者行為的改變時，就可以被稱之為發生了影響。」
（Knocke, 1990:3）也就是說影響其實包含了兩個部分，第一部分是傳遞資訊的 意圖，第二部分則是，因所接收到的資訊而改變了行動。
如同兩位學者所強調的，本文也希望先釐清討論的主體為何，在原文中，作 者所使用的是非政府組織（nongovernmental organizations, NGOs）一詞，許多研 究者往往猶豫於該使用何種名詞以便精確反映他們所研究的團體特質，有人使用 國際非政府組織（international nongovernmental orgranizations, INGOs），有人用 環境非政府組織（environmental NGOs,），有些學者則偏好用跨國或倡議網絡，
有 些 人 則 使 用 草 根 組 織 （ grassroots organizations, GROs ） 或 是 社 群 組 織
（community-based organizations, CBOs），這些不同的稱呼顯示出，有各式各樣 性質各異的組織。（Bestill and Corell, 2001）由於探討的主要團體農民之路，並 不認為自己是非政府組織，而傾向認為自身是一個跨國社會運動，只是採取與其 他非政府組織合作的方式共同倡議農民權，這些背景不同的組織，為了共同的議
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
40
題及目標展開合作，因此本文將以跨國倡議團體（Transnational advocacy groups, TAGs）泛稱本文提及的相關團體。
Corell 和 Bestill 在分析時，特別提醒研究者要仔細思考所謂的「影響」指的 到底是什麼，他們指出，如果沒有對這一點充分思考過，研究者所提出的證據往 往都是具有特設基礎，也就是說，證據的種類常常缺乏前後連貫性，所提出的證 據往往只適用於某種情況，這會讓比較不同案例造成的影響時產生困難。另外，
也容易造成學者為了證明 NGOs 的影響而過度解讀某些證據（Bestill and Corell, 2001）。
兩位學者認為另一個可能的問題是，研究者所找到的證據不一定可以代表 NGOs 的影響。比如說，研究者可能仰賴的證據包含 NGO 的「活動」（activities，
包含遊說、提交給談判者特定立場的資訊或是草案）、NGO 的「途徑」（access，
例如參加談判的 NGO 數量以及參與的角色），或是/以及 NGO 的「資源」（resources，
如知識、財務及其他資產、支持者數量以及在談判中參與的角色）。整體而言，
瞭解 NGO 的活動、途徑和資源對於辨識 NGO 在國境環境政治談判中的影響十分 有用，但他們指出，要小心避免只用其中一種證據而落入陷阱，另外更需要注意 的是，前述這些證據基本上只告訴我們 NGOs 是「如何」參與國際環境談判，但 並未明確告訴我們相關的影響，也就是說，研究者必須留意到，NGO 的活動並 不會自動轉化成影響。
例如提出跨國倡議網絡（transnational advocacy networks）的學者 Keck 和 Sikkink 就曾提到「為了衡量倡議網絡的影響，我們必須探討不同層面的目標達成
（goal attainment）情形。」（Keck and Sikkink, 1998）這表示，對研究來說，政 治結果是否確實反映了 NGOs 的目標是重要的，因此若能比較 NGOs 所設定的目 標以及所產出的結果，比只聚焦於 NGO 的活動、途徑和資源，更能準確提供相 關的證據。
從這裡，我們可以連結到兩位學者所提，在研究 NGOs 影響時必須特別留意
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
41
的第三個重點：因果機制（causal mechanism），這是為了避免研究者犯下以偏 概全或是過度解釋的錯誤，儘管所找到的證據可能顯示 NGOs 在談判過程中對最 終產出文件或整體的談判文件產生的影響，還是必須注意是否可能須歸因於其他 有類似目標的行為者的影響，因此他們認為可以採用以下兩種方法：「追蹤過程」
（process tracing）以及「反事實分析」（counterfactual analysis）協助研究者更 加確認 NGOs 參與情形以及影響的因果機制。（Cornell and Bestill, 2001:88）
「追蹤過程」（process tracing）要求研究者在國際談判場域中建立起連結 NGOs 影響的證據和影響的邏輯連結（logical chain）。其主要核心正在於「透過 紀錄每一個因果關係鏈上的元素去衡量彼此的因果關係」。（Bestill and Corell, 2001）比方說，這樣的邏輯連結在於：首先展示 NGO 參與了刻意的資訊傳遞，
其次，檢視談判者是否已接收到資訊，最後，則是行為者的行為改變是否與提供 資訊的內容相符。（Cornell and Bestill, 2001:88）比方說，研究者可以收集與 NGO 從事活動相關的證據（包含活動（activities）及資源（resources）），他們如何 試著傳遞知識及資訊給談判者（途徑），參與談判的代表對於這些資訊是否有回 應，以及這些回應是否與 NGO 的立場一致（目標達成情形）（Bestill and Corell, 2001）。
而「反事實分析」（counterfactual analysis）是假設這些 NGOs 並未參與談 判過程，談判結果是否會有所不同。這可以透過實驗以及訪問談判參與者去檢驗，
而為了避免過於武斷的解釋，應盡量訪問可直接觀察到資訊的傳遞與接收的 NGOs 以及政府代表情形的觀察者，去避免過度陳述任何團體的影響。（Cornell and Bestill, 2001:88）
‧
資料類型 NGO 參與（Participation）
活動（activities）
目標達成情形（goal attainment）
結果（outcome）
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
43
什麼是在國際環境政治談判 中連結 NGO 參與以及其影響 的因果機制？
如果 NGO 並未參與談判，會有什 麼樣的結果？
（資料來源：作者繪製，取材自 Cornell and Bestill, 2001:89）
另外他們也特別提出，要把這個架構應用到案例上時，可以設計出一套指標 去衡量 NGO 在國際環境政治談判的影響，假如 NGO 是有影響的，可以期待看到 NGO：（1）參與談判；（2）提供支持特定立場的紙本資訊（例如新聞稿、研究 報告或是傳單等）給相關政府的公部門或是給談判會議；（3）提供支持特定立 場的口頭資訊（例如在談判會期中發表聲明、舉行資訊會議（information meeting）
或研討會）；（4）透過直接的聯繫提供政府代表團特定建議。另外，在國際環 境場域中，可能還會期待 NGO 團體做到：（5）有機會在談判中定義環境議題；
（6）有機會形塑談判議程；（7）有能力確保他們所支持議題的特定文件被包含 至公約中。以上這些都是表格中的架構與 NGO 參與（活動、途徑及資源）以及 NGO 目標達成情形（談判結果及過程）相關的指標。（Cornell and Bestill, 2001:90）
以個別變項而言，這些指標無法顯示出影響的程度，但是若將這些指標加總 來看，則可以看出 NGO 的影響程度屬於高、中或是低。前述指標（1）－（4）
所衡量的是 NGO 的參與情形，雖然非常重要但仍不足以衡量 NGO 的影響，但若 缺乏（1）－（4）中的指標，NGO 也無法起到影響談判的作用；至於（5）－（7）
項指標，則代表 NGO 參與後可觀察到的效果，並且對於判斷任何特定案例中 NGO 的影響起決定性的關鍵；（Cornell and Bestill, 2001:90）至於要如何去衡量 NGO 的影響程度究竟是高、中等或是低呢？他們舉例說明，或是 NGO 參與的談判卻 未有效果，代表影響程度低；而當 NGO 參與的談判，且對形塑談判過程有效果，
項指標，則代表 NGO 參與後可觀察到的效果，並且對於判斷任何特定案例中 NGO 的影響起決定性的關鍵；（Cornell and Bestill, 2001:90）至於要如何去衡量 NGO 的影響程度究竟是高、中等或是低呢？他們舉例說明，或是 NGO 參與的談判卻 未有效果，代表影響程度低；而當 NGO 參與的談判，且對形塑談判過程有效果，