入國許可法制

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第四章 外國人國境管制之法制

第一節 入國許可法制

世界人權宣言及公政公約等國際人權公約僅賦予外國人有條件之離境權，但 並不享有進入其他國家之「入國權」，故外國人原則上須經過主權國家之許可方 得進入該國家，個人並不能主張進入本國以外之其他國家權利²³⁸。但晚近特定國 際公約則賦予特定外國人享有入境其他國家之權利，如兒童權利公約則揭櫫基於 家庭團聚權，外國人享有進入締約國之「入境權」；另移徙工人公約則更進一步 強化對外國人遷徙自由之保障，移徙工人進一步得主張「暫時離開權」或「再入 境權」，惟該再入境權係暫時離開權之延伸，其先決要件仍係該移徙工人之前已 入境該國，本次僅係休假短暫離境，故其與前述兒童權利公約基於家庭團聚權，

所賦予父母或兒童完整之入國權利不同。

縱一般外國人並未享有屬於國家主權之入境權，但國內學者亦有主張如基於 憲法第 22 條所保障之家庭團聚基本權，與我國國民結婚之外國配偶仍應享有入 境權²³⁹。學說上認為外國人除基於家庭團聚權而享有入境權外，尋求庇護之難民 例外亦享有「入境特權」²⁴⁰；另更有學者指出依據國際人權法及相互尊重、互惠 原則等國際習慣法，外國人之入境權已形成「原則許可、例外禁止」，且例外禁 止入國之情形尚須符合法律保留原則²⁴¹。

238 許義寶，移民法制與人權保障，中央警察大學出版社，初版，2017 年 8 月，頁 10。

239 葉錦鴻，論外國配偶的法律地位－以入境、居留與歸化為中心，臺灣國際法季刊，第 11 卷，

第 3 期，2014 年 9 月，頁 7-26。蔡震榮，自外國配偶家庭基本權之保障論驅逐出國處分--評臺 北高等行政法院 95 年度訴字第 2581 號判決，法令月刊，第 60 卷，第 8 期，2009 年 8 月，頁 21-37。廖元豪，移民－基本人權的化外之民－檢視批判「移民無人權」的憲法論述與實務，月旦法 學雜誌，第 161 期，2008 年 10 月，頁 102。

240 李震山，論移民制度與外國人基本權利，臺灣法學雜誌，第 3 期，2003 年 7 月，頁 51-65。

許義寶，移民法制與人權保障，中央警察大學出版社，初版，2017 年 8 月，頁 33。

241 許義寶，外國人之入國程序與限制之研究，法令月刊，第 57 卷，第 11 期，2006 年 11 月，頁 36。

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至於國內司法實踐上，司法院解釋第 558 號則揭櫫僅「有戶籍國民」享有絕 對返國權，「無戶籍國民」並不具有隨時入國之權利，仍須經許可方得返國；另 晚近司法院解釋第 708 號²⁴²及第 710 號²⁴³均揭櫫外國人及大陸地區人民皆未享有 自由入境我國之權利，故我國司法實務尚未肯認外國人具有入國權，惟釋字第 710 號解釋仍較以往之實務見解有所突破，強調行政機關應審慎處理國人配偶之強制 出境處分，否則將影響人民之家庭團聚權²⁴⁴。但較可惜者，該號解釋針對家庭團 聚權僅聚焦於強制出國面向，並未就外國人入國權之部分有所聯結。

另行政實務之見解亦與司法實踐相同，主管簽證核發之權責機關亦認為是否 容許特定外國人進入國境，純粹是一國主權之所及，故持外國護照者，應無主張 進入我國國境之自由權利²⁴⁵。而這也是目前司法及行政實務一貫之見解，亦即外 國人並未享有自由進入我國之入國權，均須申請許可後方得入境我國，且該權利 尚難因家庭團聚權之考量而有差異性之保障。

揆諸上開世界人權宣言及公政公約等國際人權公約之規範，以及國內司法實 務見解，均認為外國人並無自由進入我國之權利，故入境權仍係屬國家主權。目 前我國法令對於外國人入境我國均採事前許可制，且簽證之核發即屬行使國家主 權之行為²⁴⁶，惟依外國人身分之不同，其許可之法令依據及權責機關即有所差異，

以下謹就相關入國許可規定分述之。

242 司法院解釋第 708 號：外國人並無自由進入我國國境之權利，而入出國及移民署依系爭規定

收容外國人之目的，在儘速將外國人遣送出國，非為逮捕拘禁犯罪嫌疑人……。

243 司法院解釋第 710 號理由書：是在兩岸分治之現況下，大陸地區人民入境臺灣地區之自由受 有限制……。

244 司法院解釋第 710 號：……除因危害國家安全或社會秩序而須為急速處分者外，強制經許可 合法入境之大陸地區人民出境，應踐行相應之正當程序（參酌聯合國公民與政治權利國際公約第 十三條、歐洲人權公約第七號議定書第一條）。尤其強制經許可合法入境之大陸配偶出境，影響 人民之婚姻及家庭關係至鉅，更應審慎。

245 2002 年 12 月 31 日外國護照簽證條例第 12 條之修正理由：……又對外國護照之簽證，係國家 行使主權之行為；就是否容許特定外國人進入國境，純粹是一國主權之所及，國際法對此種裁量 權限幾乎沒有任何限制；縱使地主國以該拒絕給予簽證之行政決定為最終有效決定，未提供任何 司法救濟途徑時，亦不違反任何國際法規範。另日本國法院實務認為，簽證發給與否，屬日本政 府裁量權範圍內事項，即便拒絕，只要不違反條約或國際法常規，應不產生違法問題。是以持外 國護照者，應無主張進入我國國境之自由權利，此無待規定；併予敘明。

246 依據外國護照簽證條例第 1 條規定。

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第一項 外國人

依據外國護照簽證條例第 4 條及第 6 條規定，持外國護照來臺之外國人，應 持憑我國核發之有效簽證方得進入我國，該簽證係外國人持憑前來我國之許可，

而現行簽證計有外交、禮遇、停留、居留簽證等 4 類²⁴⁷，申請簽證目的則有探親 等 10 餘種事由²⁴⁸。但對於美國、加拿大等特定國家國民，或因特殊需要，我國得 給予免簽證待遇²⁴⁹或准予抵我國時申請簽證(下稱落地簽)。基此，依據上開規定，

如外國人欲進入我國，原則上均須事先申請我國簽證，例外者為我國給予免簽證 待遇之特定國家國民，故我國可以透過簽證之審核及准駁，確認來臺之外國人係 屬無國家安全之隱憂或疑慮，且其身分為真實者²⁵⁰。

其次針對安全有疑慮或身分為不實之外國人，外交部得拒發簽證且不附理由

251，但此情形已於 2009 年有所突破²⁵²，目前針對特定國家國民與我國國民結婚者，

如經外交部面談後不予受理或駁回其所申請之文件證明及來臺簽證，外交部應以 書面說明理由，並附記救濟程序通知當事人²⁵³，大幅提升對外國配偶來臺家庭團 聚權之保障，惟此程序事項之保障仍屬行政處分作成後之保障；另對於已持有簽 證者，外交部亦得撤銷或廢止其簽證，並得委託其他機關辦理，目前外交部係公

247 依據外國護照簽證條例第 7 條。

248 依據外國護照簽證條例施行細則第 10 條。

249 依據外交部領事事務局網站公告，目前我國給予免簽證待遇之特定國家計有 65 國，其中泰國、

汶萊、菲律賓、俄羅斯等 4 國試辦免簽證待遇迄 109 年 7 月 31 日止。

250 蔡庭榕，論外國護照簽證、查驗與反恐執法，第三屆恐怖主義與國家安全學術研討會論文集，

2007 年，頁 151­162。

251 依據外國護照簽證條例第 12 條。

252 2009 年 8 月 19 日監察院外交及僑政委員會第 4 屆第 7 次聯席會議糾正外交部：「對外國配偶 來臺簽證申請准駁，概認係屬政治問題，不受司法管轄，侵害當事人訴訟基本權，同時濫用外國 護照簽證條例所賦予之裁量權，對外國配偶簽證申請之拒絕處分，不採書面方式及未附理由暨未 載明不服時如何救濟之教示條款，侵害當事人訴訟基本權，並有違武器平等原則，與正當法律程 序有悖。另於辦理外國配偶簽證申請（居＜停＞留簽證）准駁，未基於事物本質與一般外國人為 不同對待，違反憲法第七條平等原則並有侵害人民家庭團聚及共同生活權之嫌。該部所屬駐外館 處辦理外國配偶簽證申請之面談人員，迄無裁量權行使基準之面談辦法等行政規則可資依循，且 教育訓練尚屬闕如等情事，均有違失」乙案。

253 依據外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第 13 點。

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告委託予移民署辦理²⁵⁴，其中拒發簽證之事由計有 12 種、撤銷或廢止簽證之事 由則計有 15 種之多²⁵⁵。

又為避免無國籍人士於離開其所持外國護照之發照國後，恐喪失當地居留權 而無法返回該國，外交部基於我國利益得不受理其簽證申請²⁵⁶。而對於享有免簽 證待遇之特定國家人民，縱無法於入國前審核其身分真實性，但如於其入國時發 現有上開拒發簽證情形或移民法禁止入國之事由時，該外國人仍不得以免簽證進 入我國²⁵⁷；另外國人縱已取得簽證，如入國時有禁止入國情形者，亦不得進入我 國，此即「雙重許可入國制度」，該制度將置於本節後段討論。

綜上，簽證之核發係屬國家主權之行為，國家可藉由簽證制度過濾安全有疑 慮、身分非真實或不符我國國家利益之外國人²⁵⁸，縱享有免簽證待遇之外國人無 法於事前進行身分審查，但如於入國時發現其有拒發簽證或禁止入國之事由時，

該外國人仍無法以免簽證入國，故我國透過簽證制度以達成外國人入國管制之目 的。

第二項 無戶籍國民

無戶籍國民係指未曾或尚未在臺設有戶籍但具我國國籍者，與有戶籍國民同 屬具中華民國國國籍之國民，原則上亦應享有我國憲法所賦予國民之基本權，如 憲法第 15 條所保障之居住及遷徙自由權利。但我國在 1987 年解嚴後，因仍持續 面對中共威脅，故執政者乃制定通過動員戡亂時期國家安全法，明定國人入出境

無戶籍國民係指未曾或尚未在臺設有戶籍但具我國國籍者，與有戶籍國民同 屬具中華民國國國籍之國民，原則上亦應享有我國憲法所賦予國民之基本權，如 憲法第 15 條所保障之居住及遷徙自由權利。但我國在 1987 年解嚴後，因仍持續 面對中共威脅，故執政者乃制定通過動員戡亂時期國家安全法，明定國人入出境