國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第六章 結論與修法芻議
鑑諸我國之特殊歷史因素及兩岸分治且對立之狀態，造成我國對於外國人身 分之定義及範圍較其他國家更為複雜，除藉由國籍有無區分本國人及外國人，更 透過戶籍制度劃分出無戶籍國民、大陸地區人民、香港澳門居民等特殊身分人士。
而該類特殊身分人士則因其入國、居留、定居均須許可，且在臺如有違法違規情 事，亦有收容遣送等規定之適用，相關權利義務事項幾乎與外國人相同，故學說 上有認為無戶籍國民、大陸地區人民等均為「特殊」身分之外國人；另司法院解 釋第 454 號則揭櫫居住及遷徙自由之權利，得視規範對象之身分不同，而容許合 理之差別規範。以下謹就本文各章節所探討之內容及修法建議，臚陳如下：
一、 修正兩岸人民關係條例施行細則，限縮大陸地區人民身分之定義及範圍 惟實務上有關外國人與大陸地區人民之身分界定，仍存有定義混淆之處，因 前者係採國籍為區分標準，後者則以戶籍為判準，但兩者交錯之處即存在於已取 得外國護照之大陸地區人民，縱該大陸地區人民已喪失大陸戶籍且註銷大陸護照，
依戶籍與國籍之區別方式，該大陸地區人民之身分應已轉換為外國人，但如其在 國外尚未居住滿 4 年或該 4 年期間之返陸居住日數逾 30 日者，則其身分仍為大 陸地區人民而非外國人，兩岸人民關係條例施行細則已明文規範。基此，該子法 就旅居國外大陸地區人民之解釋性規範，並非以戶籍作為身分區分基準，而係以 旅居國外時間作為判準，不無牴觸母法規範，而有違反法律優越原則之虞；另以 行政命令規範持外國護照者之身分，如其旅居國外未滿 4 年，則其身分仍視為大 陸地區人民，牴觸現行移民法及國籍法等法律所規範之外國人定義，恐與法律保 留原則容有未符，故兩岸人民關係條例施行細則第 7 條之規定應儘速修正。
二、 在國際法及國內法架構下，外國人所享有之權利及其範圍
有關外國人所享有之權利及其範圍，公政公約等國際人權公約均揭櫫「歧視 禁止原則」，權利之保障原則上均不區分主體為本國人或外國人，且外國人原則
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
上皆享有「出國權」，另驅逐出國則應符合申辯、覆判、救濟等正當程序。部分 特定條約如難民地位公約及禁止酷刑公約則揭示「禁止推回原則」；兒童權利公 約及移徙工人公約等則明定外國人之(再)入國權。故外國人已係相關國際人權公 約之保障主體，在接受國之國境管制措施下，原則上均享有出國權、禁止推回原 則及驅逐出國之程序保障事項，部分特定身分之移民，如兒童或移徙工人等，更 享有(再)入國權。
另就國內學說見解而論，外國人得否享有相關權利及其範圍，我國學界通說 均視該權利之性質進行劃分，而採「權利性質說」，差異點僅在劃分之方式，多 數係採「三分法」，部分則採「二分法」。前者係依人權、國民權、公民權之性質 進行劃分；後者則將公民權併入國民權內。因人權為自然權利，外國人均應享有 且應獲保障；國民權性質上多屬受益權或經濟權，原則上係以本國人優先；公民 權則與國家主權具高度關聯性，外國人較難以主張或享有。但較為妥當之解釋方 法應以「普世人權」為依歸，並視該外國人與我國之密切關係或關聯程度，區分 外國人之保障程度與方法。次就外國人遷徙自由之學說見解部分，該權利包含離 境權、入境權及居留權，外國人原則上均享有離境權，但例外時可加以限制；另 入境權係基於國家主權之行使，外國人並無享有入境權，但如該外國人係尋求庇 護之難民或與我國具實質密切聯繫者，如國人之外國配偶等，即得例外主張入境 權；末就居留權而論，一旦外國人獲准入境並居留後，移入國即應保障該外國人 之居留權。
再就國內司法實務而論，早期有關外國人權利保障之司法院解釋，如釋字第 303 號、釋字第 385 號、釋字第 560 號等均集中於憲法第 15 條所定之財產權，
迄 2013 年之司法院解釋第 708 號方揭櫫外國人有關人身自由之保障，並宣告移 民法之收容應採法官保留原則，否則有違憲法第 8 條之正當法律程序。另對於大 陸地區人民之權利保障部分，早期司法院多採寬鬆之審查標準，均以兩岸人民關 係條例係憲法增修條文所授權規範兩岸間人民權利義務之「特別立法」為由，並 以相關子法係基於「確保臺灣地區安全與民眾福祉」等立法目的，而逕宣告相關
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
限制之規定均屬合憲，如司法院解釋第 497 號及第 618 號；晚近司法院則採取較 嚴格之審查標準檢視大陸地區人民之「人身自由權」及「收養子女權」等基本權 保障，先後透過釋字第 710 號解釋及第 712 號解釋宣告兩岸人民關係條例部分規 定違憲。基此，實務見解均已肯認外國人及大陸地區人民等特殊身分之外國人均 享有憲法上之基本權保障，司法院亦對此陸續作出相關解釋。
三、 修正兩岸人民關係條例，將大陸地區人民之收容天數與外國人趨於一致 惟針對屬於人權性質之人身自由權而論，外國人或大陸地區人民均得享有，
且所受保障程度應與本國人相同，不得有差別待遇，且晚近司法院已分別作出釋 字第 708 號及第 710 號解釋，但細究上開兩號釋字，仍可發現司法院仍因外國人 及大陸地區人民身分之不同，對其人身自由之保障作出差別待遇之解釋。而此一 差別處遇更體現在立法形成上，修正後之移民法及兩岸人民關係條例雖對於收容 制度均明定採法官保留原則，但前者規範外國人之總收容期間不得逾 100 日，惟 後者卻容許大陸地區人民之總收容天數高達 150 日，顯見大陸地區人民之人身自 由保障遠不及外國人，而後者之立法理由亦直指係因兩岸人民關係條例為憲法增 修條文授權下之特別立法，故大陸地區人民之收容制度可與外國人為差別規範，
足證我國行政與立法機關均一慣援引上開論述，作為大陸地區人民差別待遇之法 理依據。基此，當務之急應係由立法者儘速修正兩岸人民關係條例，將大陸地區 人民之收容天數與外國人趨於一致，以週延保障大陸地區人民之人身自由，並衡 平與外國人之權利保障。
四、 外國人遷徙自由為憲法所保障，正當法律程序為驅逐出國之合憲性要件 另再細究外國人遷徙自由之司法實務而論，則陸續有司法院釋字第 443 號、
第 454 號、第 558 號、第 710 號等解釋，揆諸上開司法院之相關解釋，足見遷徙 自由之適用主體已從國民(役男)擴張至無戶籍國民，再到晚近之大陸地區人民，
顯見司法實務肯認該類特殊身分之外國人得主張憲法第 10 條遷徙自由之基本權，
但保障密度得因本國人(有戶籍、無戶籍國民)或非本國人之身分，而有合理之差 別待遇。此外，遷徙自由之實質內涵亦因司法實踐而逐步外延，從早期之任意旅
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
居及入出境權利，中期涵蓋人性尊嚴、言論講學自由、婚姻家庭權、工作權等面 向，再到晚近之廣義人身自由，顯見遷徙自由之涵蓋範圍已大幅外延，非僅只是 侷限於傳統之入出境權利，尤其是婚姻家庭權之保障亦係遷徙自由之外延範圍，
釋字第 710 號更據此揭示應審慎處理婚姻移民者之驅逐出境案件。末就遷徙自由 之保障而論，除應踐行憲法第 23 條所定之法律保留原則及比例原則等一般基本 權保障原則外，晚近司法實踐更將正當法律程序原則作為驅逐出國之合憲性要件。
五、 修正大陸地區人民相關辦法，明確區分代申請人停權處分之性質
針對國境管制之行為形式，實務上多數見解均認為不予許可入國、禁止入國、
限制出國、驅逐出國等入出國管制處分係消極性條件規定，而不具裁罰性，其性 質均非屬行政罰，而無行政罰法之適用。就代申請人之停權處分而論，縱行政機 關仍認為該處分不具裁罰性，惟晚近最高行政法院已於判決中揭櫫系爭停權處分 係屬裁罰性不利處分，而有行政罰法之適用，但該判決對系爭處分之原因事實並 未進行細緻化分類，管見以為應依處分原因及目的之不同而進行區分，如停權處 分係肇因於「大陸地區人民」之違規行為則具裁罰性；倘源於「邀請單位」之違 規行為則不具裁罰性，透過處分之目的是否可有效防止違規之發生或督促未來義 務之履行等作為判準，決定該處分之性質是否為預防性抑或裁罰性。
六、 修正移民法有關無戶籍國民入國須經許可規定，研刪絕對禁止入國之規範 另就外國人國境管制之法制而論，目前我國對於外國人之入國係採「雙重入 國許可制度」，而我國對於外國人所採行之雙重入國許可，適用對象亦包含特殊 身分之無戶籍國民，但無戶籍國民與有戶籍國民同屬具我國國民，其差異僅係在 臺是否設有戶籍，原則上亦應享有我國憲法所賦予國民之基本權，如入國權等遷 徙自由權利。但現行移民法卻明定無戶籍國民仍適用雙重入國許可制度，更甚者，
如單一國籍之無戶籍國民有犯罪習慣或有偽(變)造護照等情形者，更屬絕對禁止
如單一國籍之無戶籍國民有犯罪習慣或有偽(變)造護照等情形者，更屬絕對禁止