第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
第一節 研究背景
在全球化趨勢下，跨國或跨境之人流移動或移居已逐漸增加，進而衍生諸多 移居國之入出國管制問題，尤其近年來伴隨著受迫害者尋求庇護之難民議題1，更 造成許多國家在處理國境管制措施上面臨重大挑戰及內部反對聲浪，進而影響執 政者之統治權威。而我國因地理位置關係，緊臨大陸及香港澳門，更容易面臨陸 港澳人士尋求庇護之問題，尤其在中國大陸對其內部2與香港及澳門地區3抓緊掌 控力道後，勢將產生新一波之難民潮，惟我國難民法目前仍在草案審查階段4，縱 該草案順利經立法院三讀通過施行，但難民法仍排除陸港澳人士之適用5，相關陸 港澳人士之庇護申請、審查及安置等程序，勢必仍加劇我國對入出國管制之難度 及挑戰。
我國除須面臨上述之難民庇護問題外，外國人身分之界定及範圍等問題更造 成現行之國境管制措施及法制體系漸趨複雜及困難，首先在兩岸分治且對立之狀 態下，我國於憲法增修條文內以地區而非國家來指稱對岸，立法者更透過制定「臺 灣地區與大陸地區人民關係條例」加以規範兩岸人民往來事務，並以「戶籍」作 為區分臺灣地區人民與大陸地區人民之判準；其次，戶籍除係作為兩岸人民身分
1 聯 合 新 聞 網 ， 中 東 難 民 船 停 哪 裡 ？ 歐 洲 沒 人 要 ， 2019 年 7 月 7 日 ， https://udn.com/news/story/6809/3914923，最後瀏覽日期：2019 年 8 月 10 日。
2 科 技 新 報 ， 科 技 監 控 下 的 中 國 ， 再 也 不 會 有 六 四 ？ ， 2019 年 6 月 8 日 ， https://technews.tw/2019/06/08/china-technology-monitoring-june-fourth-incident/，最 後瀏覽日期：2019 年 8 月 10 日。
3 三立新聞網，香港反送中政治難民需求增加！綠委呼籲難民法應盡速通過，2019 年 6 月 20 日，
https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=558185，最後瀏覽日期：2019 年 8 月 10 日。
4 TVBS 新 聞 網 ， 民 團 籲 通 過 難 民 法 建 立 審 查 及 保 護 機 制 ， 2019 年 6 月 20 日 ， https://udn.com/news/story/6656/3543372，最後瀏覽日期：2019 年 8 月 10 日。
5 美國之音，難民法難產 中國異議人士滯留台灣逾 70 天(邱伊翎：難民法通過也不適用於中國 異議人士)，2018 年 12 月 28 日，https://www.voacantonese.com/a/taiwan-refugees-law-20181207/4691089.html，最後瀏覽日期：2019 年 8 月 10 日。
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之區分標準外，更係國民得否享有居住及遷徙自由等國民權之依據，因在現行入 出國及移民法制之架構下，未在臺設有戶籍之國民並未享有返國權，該類國民來 臺前均須事先申請入國許可，且更未享有部分先進國家外國人之免簽證待遇，其 入國權利之保障遠不如外國人，惟司法院解釋第 558 號已作出合憲性解釋，肯認 立法者得以戶籍之有無區分國民入國是否須經許可。基此，在我國特殊之國情使 然及兩岸分治之情形下，立法者透過制定相關兩岸及入出國法制，創設大陸地區 人民與無戶籍國民等特殊身分者，而這類特殊身分人士亦係其他國家所無，更加 複雜化我國之國境管制行為及相應之法制架構設計。
除因我國特殊國情及時空背景因素而造成國境管制行為及法制面臨嚴峻挑 戰外，隨著我國於 2009 年制定「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利 國際公約施行法」(以下簡稱兩公約施行法)，更將國際人權公約所明定之人權保 障規範於國內直接生效6，相關入出國管制之法制架構立即面臨衝擊，尤其係「公 民與政治權利國際公約」明定對外國人驅逐出國之程序保障內容，如依法裁判、
申辯、覆判、委託申訴等正當程序7，另其他國際人權公約如「歐洲保護人權及基 本自由公約8」及「有關難民地位公約9」等皆陸續揭櫫驅逐出國之正當法律程序，
相關國際人權規範均直接衝擊我國強制出國之相關法制架構與行政作為。該類影 響與衝擊主要體現於 2011 年入出國及移民法有關驅逐出國程序之修正，尤其係 陳述意見等權利性保障事項10，惟美中不足者係此階段之修法僅明定在臺居留之 外國人才享有申辯之機會，爰審查會所給予之陳述意見權並未依外國人之身分事 由及所受侵害之基本權性質進行區分，甚至與國人具有婚姻關係之外國配偶，僅
6 公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第 2 條：兩公約所揭示保障人權 之規定，具有國內法律之效力。
7 依據公民與政治權利國際公約第 13 條。
8 依據歐洲保護人權及基本自由公約第 1 條。
9 依據有關難民地位公約第 32 條。
10 2011 年 11 月 8 日移民法第 36 條第 4 項之修正理由：外國人構成強制驅逐出國之事由，入出 國及移民署得本於國家主權之行使強制外國人出國，現行第二項規定係於部分情形始召開審查 會，給予當事人陳述意見之機會，惟為進一步保障已取得居留、永久居留許可外國人之居留權益，
依公民與政治權利國際公約第十三條規定意旨，對於國內合法居留之外國人執行驅逐出國前，以 每案召開審查會審查為原則，例外始得不經審查會審查逕行強制驅逐出國，爰修正第二項規定。
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因不具居留身分，致其申辯機會遭受剝奪，影響家庭團聚權等權利甚鉅。
國際人權公約除就外國人之驅逐出國程序有所規範外，亦定有相關外國人之 入國或申請庇護等權利保障事項，如「兒童權利公約」則揭櫫外國人基於家庭團 聚權所享有之「入境權11」，「保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約」
則更定有外國人之「暫時離開權12」及「再入境權13」；另對於受迫害外國人之保 護而論，「有關難民地位公約14」及「禁止酷刑和其他殘忍不人道或有辱人格的 待遇或處罰公約15」均定有「禁止推回原則」。該類國際人權公約對於外國人入 國權及受迫害庇護權之保障，亦陸續影響入出國管制之相關措施，前者之再入境 權已透過重入國許可規範保障之16，惟後者有關不推回原則部分，我國現行法令 並未有所明文規範17，充其量僅係主管機關藉由事實上認有「暫緩強制驅逐出國」
之事由加以解釋18，但該規定與不推回原則之意旨仍屬有間。
嗣後在我國司法實踐上，就外國人在入出國管制下之權利保障而論，最重要 之基本權莫過於憲法第 10 條所保障之遷徙自由，從早期 1997 年之司法院解釋第 443 號揭櫫遷徙自由旨在保障人民有任意旅行各地之權利，至 1998 年釋字第 454 號解釋揭示遷徙自由之意涵更包括「入出境」權利，且保障密度得依外國人身分 之不同而有合理之差別處遇，迄 2003 年司法院解釋第 558 號之劉鐵錚大法官不 同意見書更大幅外延遷徙自由之保障意涵，不僅包含旅行或入出境之權利，更外 延至人性尊嚴、人格發展、言論講學自由、婚姻家庭團聚權、工作權等基本權之 保障。晚近 2013 年司法院釋字第 708 號及第 710 號更對外國人基本權之保障作
11 依據兒童權利公約第 10 條。
12 依據保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約第 38 條。
13 學者張鑫隆將「暫時離開權」進一步延伸為遷徙自由之「再入境權」。張鑫隆，《保護所有移工 及其家庭成員權利國際公約》與我國看護移工之人權保障，臺灣勞工季刊，第 51 期，2017 年 9 月，頁 4-13。
14 依據有關難民地位公約第 33 條。
15 依據禁止酷刑和其他殘忍不人道或有辱人格的待遇或處罰公約第 3 條。
16 依據外國人停留居留及永久居留辦法第 20 條第 1 項。
17 翁燕菁，國門前的難民──不遣返原則與難民法，月旦法學雜誌，第 250 期，2016 年 3 月，
頁 158-170。王龍寬，淺論我國難民法草案之幾個問題，萬國法律，第 216 期，2017 年 12 月，
頁 24。
18 依據外國人強制驅逐出國處理辦法第 6 條第 1 項。
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出劃時代之解釋，首先揭櫫對於外國人之收容應符合法官保留原則，另對於遷徙 自由之保障而論，該解釋除援引相關國際人權公約之規範外，更揭示外國人之驅 逐出國應踐行正當法律程序，方符合遷徙自由之保障意旨。揆諸上開司法院歷年 就遷徙自由所作之相關解釋，足見遷徙自由之適用主體已從國人擴張至外國人，
再到晚近之大陸地區人民，另遷徙自由之實質內涵亦因司法實踐而逐步外延，從 早期之任意旅居及入出境權利，中期涵蓋人性尊嚴、言論講學自由、婚姻家庭權、
工作權等面向，再到晚近之廣義人身自由，顯見遷徙自由之涵蓋範圍已大幅外延，
非僅只是侷限於傳統之入出境權利。
基此，從國際人權公約揭示外國人之相關權利，至國內司法實踐上對於外國 人遷徙自由之解釋，皆陸續周延對外國人入出國權利之保障，尤其在兩公約施行 法制定後，即影響我國對於外國人之國境管制措施；嗣後在司法院解釋第 708 號 及第 710 號出爐後，更直接衝擊有關遣送及收容等入出國管制之法制體系及行政 行為，亦帶動後續一連串國境管制之制度變革及法令修正，同時亦影響相關之行 政爭訟與國家賠償等救濟決定，該類議題均有深入探究之空間。