第四章 外國人國境管制之法制
第二節 禁止入國法制
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爰又稱特殊單一入國許可。
故在特殊單一入國許可制度下，查驗許可已成為唯一的入國許可，故查驗入 國即等同於許可入國307，此際「未經查驗入國」是否即應視為「未經許可入國」， 而適用刑事責任之法律效果，尚難謂無法制上疑義。這類形式上理應事先取得入 國許可證件之外國人，卻因享有免簽證待遇，倘實質上未經查驗而擅自進入我國，
因自始並未取得任何入國許可，故筆者認為該類案件應直接適用「未經許可入國」
之法律效果，而非如適用雙重入國許可機制之外國人般，單純課以「未經查驗入 國」之行政責任308。
第二節 禁止入國法制
鑑諸我國對於境外人士之入出國管制，除透過簽證制度篩濾申請人之身分及 資格外，縱該境外人士已取得入臺許可，我國移民署人員於查驗時仍得依規定將 其禁止入國，構成所謂的雙重入國許可。其中後者有關禁止入國之規定，適用對 象包含各類境外人士，從外國人、無戶籍國民、大陸地區人民、香港澳門居民等 均有各自所適用之禁止入國事由。
其次在法理上，禁止入國之行政行為究否屬行政處分，早期入出國管理之主 管機關曾函示管制入境與拒絕簽證均同屬國家主權之行使，係不得表示不符之範 疇309，惟晚近針對禁止外國人入國，訴願管轄機關不僅肯認其具有行政處分之性 質而受理之，更就行政機關因未詳查相關事證所為之禁止出國(境)處分，認訴願 有理由而撤銷原處分310，故實務上已肯認禁止入國(境)為行政處分而得為行政爭
307 依據移民法第 22 條。
308 目前如適用免簽證待遇之外國人如發生未經查驗即擅自進入我國之情形，實務上仍以「未經 查驗入國」之行政責任處分之。
309 2000 年 3 月 3 日內政部台 89 內訴字第 8902076 號函：經核有關原處分機關對外國人身分管 制入境處分，其性質與我國駐外使領館或機構對於外國人申請入境所做拒絕簽證之行為，均同屬 國家主權之行使，揆諸首揭函示意旨及規定，係不得表示不符之範疇。
310 2013 年 8 月 20 日內政部訴願決定書 1020430092 號：原處分機關……仍未檢附訴願人有參與 100 年 6 月 11 日反核活動之證據，故本件訴願人於 100 年 6 月 11 日是否確有參與非法集會遊行
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訟之標的，有效保障境外人士之權益。
第一項 禁止入國事由
一、外國人
(一)禁止入國事由
我國現行對於禁止外國人入國之主要法令依據為移民法第 18 條第 1 項，其 禁止外國人入國之事由共計有未帶護照或拒不繳驗等 15 款，均屬列舉規定而非 例示，主管機關不得自行依職權裁量，增加負面表列以外之事由，而否准該外國 人入國，故倘外國人並無符合上開負面表列之禁止入國事由，則主管機關即有許 可其入國之義務，此係遵守法治國原則，並非拋棄我國家主權311。對於該 15 款禁 止入國事由，學說上有許多分類方式，如依事由造成危害之態樣，區分為「屬於 無正當身分及資格者」、「可能對我國造成具體危害者」、「有無法如期出國之疑慮 者」、「其他有害我國利益之顧慮者」等四類312。
另如依禁止入國之效力而論，可區分為「非持續性」及「具持續性」，前者 如有事實足認在我國無力維生、無回程或次一目的地之機(船)票、未帶護照或護 照失效等事由，均屬單一性或暫時性之情形，倘下次來臺時已滿足入國之要件，
如已備妥回程機票、已帶有效護照、具備足夠資力在我國生活等，即可查驗許可 入國，故此類之禁止入國事由並無一定管制期間之規範，多數均僅係本次禁止入 國，但並不影響下此來臺之權益；另後者之情形則包含持用偽(變)造之護照或簽
活動不明，原處分機關未予詳查即禁止訴願人入國 3 年，原處分自有可議，應由本部予以撤銷。
311 簡建章，入出國許可基本問題之研究，中央警察大學國境警察學報，第 6 期，2006 年 12 月，
頁 230。
312 學者許義寶依據禁止入國事由所造成危害之程度，區分為「屬於無正當身分及資格者」、「可能 對我國造成具體危害者」、「有無法如期出國之疑慮者」、「其他有害我國利益之顧慮者」等四類，
其中第 1 類含移民法第 18 條第 1 項第 1 款至第 4 款、第 2 類含移民法第 18 條第 1 項第 5 款至 第 9 款、第 3 類含移民法第 18 條第 1 項第 10 款至第 12 款、第 4 類含移民法第 18 條第 1 項第 13 款至第 15 款。許義寶，入出國法制與人權保障，第 3 版，第 1 刷，五南，2019 年 1 月 25 日，
頁 25、230。
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證、冒用護照、虛偽陳述、有犯罪紀錄、曾經違規等可能對我國安全造成危害或 身分真實性具疑慮者，均屬管制一定期間不得入國之對象，該禁止入國之規制效 力具有持續性，而得成為提起撤銷訴訟之客體。但前者之效力係屬一次性，故經 拒絕入國而離臺之當事人僅得提起確認訴訟，撤銷訴訟則非合法之訴訟類性。
(二)禁止入國期間
外國人凡符合上開移民法第 18 條第 1 項各款事由時，境管機關即得禁止其 入國，查移民法有關禁止入國期間之規範，僅針對「逾期停留、居留或非法工作」
之情形定有 1 年至 3 年之禁止入國期間313，但其他事由之管制期間，移民法卻付 之闕如。更甚者，現行境管機關所為之禁止入國處分，相關管制期間逾 3 年之情 形所在多有，其管制期間之依據則為「禁止外國人入國作業規定」。
「禁止外國人入國作業規定」第 1 點即開宗明義揭示此規定係為執行移民法 第 18 條禁止外國人入國案件而訂定，但移民法第 18 條並未授權行政機關訂定此 一法規，顯見此一規定非屬行政程序法第 150 條所稱之法規命令。次查該作業規 定之規範內容，第 2 點至第 5 點均係針對各種禁止入國事由明定管制期間，從最 短的管制 1 年至最長的永久管制，尤其該作業規定更明定逾期停留、居留未滿 91 日者，得不予禁止入國314。
睽諸上開作業規定，並非移民法所授權主管機關所訂定之法規命令，但該作 業規定已訂有各類禁止入國事由之管制期間及減免情形等規範，依其性質應屬行 政程序法第 159 條所稱解釋性規定及裁量基準之行政規則。惟查該作業規定有關 禁止入國期間逾 3 年及免除逾期外國人管制之規定，均與現行移民法第 18 條有 所扞格，尤其移民法目前僅明定逾期或非法工作之管制期間為 1 年至 3 年，顯見 該作業規定有關管制期間逾 3 年之規範尚難無牴觸移民法之虞，而有侵害外國人 遷徙自由之疑慮。另實務對於主管機關未審酌各案之特殊事實或情形，就有犯罪 紀錄等管制事由進行禁止入國期間之差別處遇，而一律適用前述作業規定所定之
313 依據移民法第 18 條第 3 項。
314 依據禁止外國人入國作業規定第 5 點第 1 項第 1 款。
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期間予以管制，主管機關所為之處分有違法律授權裁量之意旨，而有裁量怠惰之 情形，該管制作為即屬違法之處分315。
再者，依據司法院解釋第 443 號所揭櫫之「層級化法律保留原則」，限制人 民自由或權利之事項應由法律或法律具體授權之命令訂之；另針對主管機關所發 布之命令，則僅能規範執行法律之細節性、技術性次要事項。惟在移民法僅定有 管制期間 1 年至 3 年之規範下，「禁止外國人入國作業規定」卻規範管制期間得 逾 3 年，甚至有永久管制之規定，已涉有嚴重限制或干預人民遷徙之自由，爰有 關管制期間之規定應由法律或法律具體授權之法規命令訂之，而該作業規定僅得 就執行禁止入國之期間訂定細節性、技術性之裁量基準，故此作業規定有關管制 期間之規範，不無違反法律保留原則之虞。
二、無戶籍國民 (一)禁止入國事由
無戶籍國民目前入國仍須經許可，且其入國申請如有符合移民法第 7 條所定 不予許可之情形，該不予許可處分可再區分為「羈束處分」及「裁量處分」，相 關限制或干預無戶籍國民返國權之規定，業經大法官宣告合憲在案316。而無戶籍 國民之返國亦有雙重入國許可體系之適用，縱事先所申請之來臺簽證已許可，但 入國查驗時如有移民法第 7 條之情形，境管機關仍可作出拒絕入國之處分。
其次，在雙重入國許可體系下，無戶籍國民之禁止入國事由與不予許可事由 完全相同，均明定於移民法第 7 條，而這也是與外國人相異之處317，但禁止入國
315 最高行政法院民國 107 年 6 月 28 日 107 年度判字第 366 號：……茍主管機關未依各案有特殊 不同之事實區分其禁止入國期間，一律於外國人有作業規定所列情形，即逕予適用作業規定所訂 之禁止入國期間，自不符合法律授權裁量之意旨，其裁量權之行使，即屬裁量怠惰，所為之處分 即屬違法。上訴人在國外有性猥褻犯罪紀錄，被上訴人依作業規定第 5 點第 1 項第 4 款規定，認 其禁止入國期間為 10 年，是否有考量其違法情節、違反次數及危害程度，原審未使被上訴人為 適當之說明，未盡審理之能事。
316 司法院解釋第 558 號：……僑居國外具有中華民國國籍之國民若非於台灣地區設有住所而有 戶籍，仍應適用相關法律之規定（參照入出國及移民法第三條第一款、第五條第一項、第七條規 定），此為我國國情之特殊性所使然。
317 如外國人、大陸地區人民、香港澳門居民等，其前階段之簽證准駁事由及後階段之禁止入國事 由並未完全相同。
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係屬後階段之不予許可，係由境管機關人員於查驗時所作之處分，部分事由僅適 用於入國查驗時之情狀，如攜帶違禁物、未帶護照或拒不繳驗等，惟立法者卻將
係屬後階段之不予許可，係由境管機關人員於查驗時所作之處分，部分事由僅適 用於入國查驗時之情狀，如攜帶違禁物、未帶護照或拒不繳驗等，惟立法者卻將