全球化與福利國家

關於我國公務人員福利體制措施及其轉型之討論，首先必須先釐清討論的脈 絡情境。

於第一章部分我們已提及，在全球化的浪潮下，各國為吸引外來企業的投資 與本地企業之「留根」，不得不大幅修改其稅賦制度，企圖利用減稅與優惠稅率 吸引國外資本之進駐與投資。同樣的，也希望藉此增加其本地企業繼續留駐本國 發展的誘因。此種稅賦體制的改革所造成之直接影響即在於，國家財政稅入逐漸 的減少。此外，先前 1960-70 年代福利體制的擴張，也為國家造成債務上的壓力。

財政收入的減少與先前債務的積累，迫使國家在政策上不得不重新檢討既定之社 會福利措施，以紓緩財政赤字壓力。

面對全球化的大潮衝擊，各國在福利措施的「改革」（或削減福利）方面卻 有共同的趨向。而相關趨勢，基本上可分為以下三大方向來加予說明：

一、私營化：

英國自 1980 年代中期開始即大幅減少國民公共住宅的提供，同時並開 始鼓勵私營企業進入房屋市場、提供住所給予一般社會大眾；而於全民健康 保險服務（National Health Service）部分，亦開始將部分醫療服務轉由私立 醫院提供。瑞典作為典型的福利國家，亦於 1998 年宣佈將部分退休金制度 私營化，工人在新的退休制度下要付出其每月收入的 18.5%存入其退休金帳 戶內。此外，部份福利服務則開始透過委外經營的方式，直接交由民間企業 單位執行，或由民間企業競標。

政府業務委外經營，似乎也開始成為趨勢。瑞典早於 1983 年時，其全

民健康服務即已將膳食、清潔及洗衣部等輔助服務採取委外經營的方式對外 招標，並外包予競標價格最低者。

二、市場導向：

以醫療服務為例，政府開始鼓勵不同醫院間進行競爭，醫生亦在壓力下 被迫採取低成本、高效益的治療方法，務求降低醫療成本以吸引病人。根據 英國工黨於 1990 年所做的統計顯示，在市場導向的政策影響下，該年總共 減少了 50,000 個護士職缺及 60,000 張病床。在德國部分，覆蓋 92%人口的 疾病基金，亦迫於財政壓力下要求醫院醫生降低開支，減少給予病人的藥 物，進而降低成本。

福利服務市場專業經營化的結果，導致許多福利事業，如醫療、房屋、

自來水等，開始將服務與成本掛鉤，同時強調使用者付費的概念。社會福利 措施改革的結果，導致各項福利服務愈來愈「中產階級化」。而付不起錢的 窮人或低收入戶，唯有使用品質較差的次級服務。

三、福利領取與勞動市場掛鉤：

前美國總統克林頓（Bill Clinton）於總統競選時，即曾提出一項著名的 競選口號：「終結我們所知的福利（End welfares we know）」。此句口號的目 的就是透過削減福利，並提供工作機會，以達成福利的改革。因此，透過一 系列如「工作機會及基本技術」（job opportunity and basic skills, JOBS）計劃 及「工作培訓及伙伴法案（JTPA）等措施，刺激福利領取者投入勞動就業 市場工作，同時更懲罰不參加有關職業訓練活動的福利受助者。用以教導民 眾強化天下無白吃的午餐的認知，惟有自助然後才有人助。

英國布萊爾政府也採取類似的措施，例如驅使 25 歲以下的領取失業救 濟的青年參加 6 個月私營機構試工計劃，做義工，從事環保工作及參加全日 制課程。此外，企業若聘用失業超過兩年的 25 歲以上勞工，每週還能獲得 75 鎊的補貼等，種種措施都務求迫使福利使用者重新投入勞工市場。

總的來說，1980 年代起世界各福利國家於其福利體制改革的趨勢就在

於：國家引入市場機制進入社會福利體制內，同時與民間企業合作，進而降 低福利支出成本，獲取更高品質的福利服務。而在另一方面，我們也注意到，

許多國家對其原有之部分社會福利措施，也開始出現縮減或甚至是取消的狀 況。例如，前已提及，英國政府即開始減少國民住宅的提供，轉由鼓勵民間 私人建設公司興建。換句話說，未來英國民眾無法再繼續享受便宜廉價的國 民住宅，必須開始自費購置自用住宅，其原先享有之住房福利開始被縮減、

取消。

一般社會大眾之社會福利措施面臨減縮、裁減之命運，但對公務人員福 利制度，國家福利預算的緊縮不啻為一項更棘手的難題。先前於第一章關於 國家機器之性質的討論中已提及，國家機器自身最重要的利益就在於「國家 機器的再生產（the reproduction of the state apparatus）」。儘管諸多學者對於 國家機器所必須負擔的職能與任務，擁有不同的解釋。但不能否認的是，國 家機器在行使保護社會、刺激經濟發展、汲取社會財稅資源等各項基本任務 的前提就在於，國家機器必須能持續存在運作。就如同我們在期盼未來能賺 錢養家、出國旅遊、看護家庭等目的的前提就在於，自身的生命必須能夠維 繫。因此，國家機器最基本的任務即在於維繫其國家機器的再生產。

國家機器再生產績效的良窳取決於，為其服務之人員的穩定。也就是 說，負責維繫國家權力機制運作的官僚體系，以及隸屬官僚體系的全體行政 官僚，都必須具備穩定性與持久性。也就是說，國家機器的再生產，即是國 家官僚體系的再生產，更是國家行政官僚的再生產。

國家行政官僚人員的再生產，除給予其必要之薪資，使其得以於市場購 買物品、勞務，以滿足其必要之食、衣、住、行、育、樂需求外，更需給予 適當之福利。換言之，若無適當福利措施之給予，國家機器不僅難以吸收優 秀之行政官僚人員，既有之行政官僚人員亦可能發生求去之窘境。若此困境 不幸發生，則勢必影響國家機器之再生產，國家機器之維繫也將岌岌可危。

簡單來說，處於全球化脈絡下的國家機器，其所面臨之挑戰可謂十分嚴 峻。一方面，稅賦制度的變更，導致國家收入的銳減，不得不縮減各項之福

利預算。另一方面，國家機器為維繫其自身之再生產，對其行政官僚人員福 利之持續給予，仍有其必要性。如何運用稀少的政府公務人員福利預算，給 予公務人員最優質的福利享受，即國家機器於全球化浪潮下所面臨的新挑 戰。