各國公務人員福利措施之啟示

第二節 各國公務人員福利措施之啟示

於第二章部分，我們首先介紹了關於社會福利與社會公平之理論，並清 楚地得知，福利的目的就是要保障人們的生活，使其享有公平的發展機會。

同樣的，企業組織、公家單位的福利措施就是要保障員工於食衣住行育樂各 方面的發展，使其能專注地為公司與組織發揮所長。

其次，我們分別詳細介紹了美國、英國、法國、德國、日本與新加坡等 六個先進國家之公務人員福利措施。比較結果可以發現，各國由於其國情、

歷史背景之不同，各國所注重之福利措施項目亦有所差異。例如，美國歷來 強調自由競爭與自由市場，國家職能是愈小愈好，政府掌管、介入的事務也 是越少越好。因此，不同於我國與加拿大，美國並沒有所謂的全國性、強制 性的健康保險體制。人們需仰賴其服務之公司組織購買醫療保險，或自行向 保險公司購買醫療保險。

由於醫療保險不具備強制性，因此每個人所享受的醫療保險服務也有所 差別。福利優渥的公司願意提供員工較佳的醫療保險，而某些對員工較為苛 刻的公司，僅提供最低保障的醫療保險，或甚至是完全沒有醫療保險福利。

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醫療保險之非強制性的特徵，同樣也表現於聯邦政府公務人員之福利措 施上。我們注意到，聯邦政府提供之醫療保險服務計畫即包括至少三種：「聯 邦雇員健康優惠保險（Federal Employees Health Benefits Program）」、「聯邦 雇員團體生命保險（Federal Employees Group Life Insurance）」，以及「長期

20 必須注意的是，由於醫療保險費用即為昂貴，許多人根本毫無能力購買醫療保險。美國境內

看護保險計畫（Long Term Care Insurance Program）」等。而前述之保險計畫，

均可依據個人需要選擇是否參與。此外，相關保險計畫亦如同外面販賣之商 品，區分不同層級與類型，員工亦能考量自身需求，再決定自己究竟應購買 何種類型之保險計畫產品。

另一方面，與美國相較，我國之醫療保險體制則較能顧及全盤之需求。

於全民健康保險部分，基於社會風險共同分擔的原則，全民健康保險乃是採 取強制性投保的政策。無論貧賤貴富，全中華民國國民均有義務參與全民健 康保險。儘管每位投保人所需繳納之保費，會依據其收入而有所差異，但每 人所能享受之醫療服務卻是相同的。相同之精神亦表現於公務人員所享受之

「公務人員醫療保險」上。每位公務人員均有義務加入「公務人員醫療保險」

體制，保費依據其級別、職等、薪俸而調整，並於每月薪水中扣除。同樣的，

不同公務人員所繳納之保費雖有所差異，但其能享受之醫療福利卻是相同 的。

除了因國情歷史之特殊性所造成之差異外，另一方面，我們也注意到，

各國之公務人員福利措施仍有其一致性與共通性。例如，年假的給予，退休 金的給予與相關的撫卹措施。而各國亦非常重視人員的培訓，於美國部分，

聯邦政府提供了「學生貸款代償計畫（Student Loan Repayment）」、「在職進 修補助（Tuition Assistance）」與「進修發展計畫（Employee Development）」

等措施，協助員工之在職訓練，同時也為聯邦政府延攬優秀的人才。

英國則設立了「文官訓練學院」，開辦一般類行政級文官之系統化訓練 課程，如一般行政、管理技術、訓練技巧、國際關係、政府法令、社會政策、

會計、統計等學科的講授研討。德國於 1969 年成立之「聯邦公共行政學院」， 為其中高級公務員訓練主要機構。而「聯邦公共行政專科學校」，主要為培 育聯邦政府各部門上級職非技術性公務員，另亦辦理受委託公務員之培育、

晉升訓練，從事實用的專業教學以及管理科學之研究發展等任務。日本政府 人事院內則設有「公務員研修所」，承辦中央政府共通性之大學參加上級甲 種考試職前訓練及中上層級主管訓練業務。

各國政府不約而同對於員工在職訓練均採取十分重視的態度，即展現出

各國政府均體認到公務人員素質與人力資源之重要性。在社會環境快速變遷 下，一般民眾要求政府服務的品質也將會不斷提高。而政府團隊要能符合民 眾的期待，亦必須加速提升學習能力，以建立一個學習型政府。因此，推動 公務人員終身學習，提供公務人員必要之在職訓練，即為提升公務人力素質 及面對此一環境變遷的有效策略與作法。而為訓練公務人員、持續提升國家 行政官僚人員之人力素質，我國政府亦設立「公務人力發展中心」。期盼培 訓行政院所屬中高級公務人員管理發展知能，辦理人事人員專業訓練暨公務 人員業務講習與研討，研究開發人力資源，並就訓練技術與方法進行研究、

評估及推廣，藉以提昇公務人員決策品質與組織效能，落實職涯發展，實現 終身學習理念，以奠定國家永續發展的堅實基礎。

另一項各國公務人員福利措施發展值得注意的趨勢則在於，對於女性員 工之尊重及其相關福利措施之改進。前已提及，1960 年代女性主義思潮的 發展，深深地影響著社會發展的各個層面。其所造成的影響即在於，各企業 與公家單位開始愈加注重婦女的福利需求。根據台大社會工作系教授王麗容

（1998）的觀點，女性主義對於婦女福利政策主要抱持以下的觀點：

（一）建立超越性別中立，邁向性別平等的職場政策：

隨著女性勞動參與率的提升，以及解放女性傳統照顧角色壓力的需 要，如何整合工作與家庭或平衡工作與家庭兩領域的責任是必要的。

從女性主義觀點，真正需要的措施是創造人一個性別平等的企業文 化、工作組織和公司政策，尤其在界於員工的工作與家庭平衡需求時，

應從「企業問題觀」（Business Issue）轉為「策略性人力資源觀」（Strategic Human Resource Issue）經由提升員工之工作與家庭平衡措施來再建立 勞資之間的社會契約（Social Contract）（Hooyman & Gonyea 1995）。

除了建立策略性人力資源觀落實工作與家庭政策之外，這一類措施 和繼續之其他方案應緊密結合，包括員工生涯發展方案、員工生產力提 升方案、員工領導訓練方案、健康促進方案。此外，性別歧視、職業隔 離、薪資或升遷歧視等，都是必需排除的措施。

（二）增強政府角色，邁向性別正義的公共政策：

政府有責任保障人民在職場的工作權，而且為達職場上的性別正義

（gender justice），公共政策的角色有其必要性：

（1）它可以用意識型態和道德性理由，而企業因勢利導。

（2）只要私部門開始支持家庭依賴者 ，職場之間將形成次級勞動 市場和初級勞動市場工作者之間的不平等。

（3）政府有責任創造一個整体福祇，並使用法令強制達成此目標。

並將家庭取向福利擴展到低收入勞動者身上。他們建議政府可採取 兩種途逕：第一提供雇主一個福利免稅激勵方案給低收入工作者，這包 括雇主將福利提供給地方性兒童照顧提供者，成人日托中心或居家服 務。第二政府可強制雇主提供依賴照顧福利（Dependent care benefits）。

對於婦女福利之需求，也表現於各國之福利措施。除產假、育嬰假的給 予，許多國家則開始於各公家單位推廣「哺乳室」的設立。讓產後員工於上 班時間，能夠於隱密的環境內擠奶。另外，職業婦女每個月更享有「生理假」。 於我國政府部分，諸多公家單位內部更設立有「兩性平等委員會」，定期開 會討論單位內部相關之性別政策，同時也處理相關之性騷擾案件。

第三節 公務人員福利措施之創新與強化

俗話說，「窮則變、變則通」。其主要意旨在於，面對資源稀少的狀況，反而 會尋求其他較為彈性的作法，且通常較能獲致更令人滿意的成果。平心而論，公 務人員住宅及福利委員會近年來所面臨之狀況，不正是此言之最佳寫照！

全球化的浪潮，驅動各國政府進行政府體制之改革。如同第四章所述，OECD 主要工業先進國家之政府預算支出佔國內生產毛額之百分比，自 1980 年代起即 出現不斷下降的狀況。如何善用政府預算，將每一分錢做最具經濟效益的運用，

遂成各國政府之當務之急。

面對經濟資源緊縮之窘境，將「績效管理」引入政府公共政策管理領域，開 始成為各國政府財政運用之不二法門。簡單來說，所謂的績效管理即是將「成本 效益」之概念帶入公共政策之制訂與執行過程。任何公共政策於制訂過程期間，

均需將該政策所可能造成的花費與效益進行評估，倘若其評估結果是合理且令人 滿意的，該政策才能正式上路實施。而於政策實施過程中，對於其產生之任何非 預期性的正面或負面效果，亦需持續追蹤。最後對於政策之執行結果，更需進行 通盤之檢討。行政人員需詳細整理該政策所造成之總體花費及整體效益，計算其 經濟效益。於此基礎上，進而評定該政策之實施成果，同時詳加慎思該政策未來 持續進行的可能性。若評定結果為正面的，則必須更積極地考量，持續實施特定 政策之改進空間，與持續增加其經濟效益之可能性。²¹

「績效管理」之概念，亦被引入至政府公務人員之福利體制內。而利用績效 管理概念所開展之福利措施，則可被視為創新福利。通常經濟效益的增加主要是 透過兩種途徑：一為成本的降低，另一則為效用（utility）的提高。而這兩部分 則能夠從「供給面」與「需求面」來探討。職是之故，創新福利之設計亦能從供 給面與需求面來討論。

「績效管理」之概念，亦被引入至政府公務人員之福利體制內。而利用績效 管理概念所開展之福利措施，則可被視為創新福利。通常經濟效益的增加主要是 透過兩種途徑：一為成本的降低，另一則為效用（utility）的提高。而這兩部分 則能夠從「供給面」與「需求面」來探討。職是之故，創新福利之設計亦能從供 給面與需求面來討論。