公務人員住宅及福利委員會職能及其轉型之研究

中 華 大 學

碩 士 論 文

公務人員住宅及福利委員會

職能及其轉型之研究

系 所 別：行政管理研究所碩士班

學號姓名：M09517015 林 玉 山

指導教授：黃 國 敏 博 士

中華民國 九十六 年 七 月

著作權聲明

論文題目：公務人員住宅及福利委員會職能及其轉型之研究

論文頁數：186 頁

系所組別：中華大學行政管理學系研究所碩士班

研 究 生：林 玉 山

指導教授：黃國敏博士

畢業年月：民國 96 年 7 月

本論文著作權為林玉山所有，並受中華民國著作權法保護。

誌 謝 辭

四季更替，歲月如流，轉眼之間三年的研究生求學生活，隨著論

文的定稿而告一段落。學海無涯，未來鑽研書海求知的旅程，正待我

整裝以赴，再度尋幽探究。回顧在中華大學行政管理研究所學習研究

的這段歲月裡，充滿著酸甜苦辣的回憶。但這一路走來還算順利，非

常幸運的能夠得到師長們的諄諄教悔，以及一群善體人意樂於分享的

同學們相互幫助及鼓勵，就此豐富了我的人生，也開拓了展新的視野

與宏觀的願景。

特別要感謝指導教授黃國敏博士悉心的指導，恩師的專業素養，

使我對於學術研究有更深一層的體會。每當學生遭遇研究瓶頸時，恩

師總是耐心的引導學生走出思考及觀念的囹圄。在課餘之外，恩師更

是我在待人處世的好導師，言談間總能讓學生得到寶貴知識的啟發。

除此之外，亦非常感謝口試委員邱冠斌博士及李長晏博士在本人求學

過程及論文審查口試中，給予寶貴的意見及指導，使本論文臻至完

善。也感謝系上的葉嘉楠博士、曾建元博士、黃淑芬助理、謝淑玲大

姊、學長學弟們平日的指導及幫忙。以及撰寫論文過程中協助提供資

料的長官及同事們，沒有您的幫助，是無法完成本論文。

再者，還要感謝我的家人及朋友們，您們的關懷與祝福，是我順

利完成本階段學程的原動力。特別要感謝內人 汝屏的支持及鼓勵，

讓我專心求學進修成長。在中華行管所及大亞教學中心進修的九百多

個日子裡，雖然艱辛卻是永遠令人難忘的美好回憶。

林 玉 山 謹識

２００７年７月

摘 要

自 1980 年代隨著「全球化（Globalization）」於西方的興起，歐美先進國家 開 始 致 力 於 經 濟 事 務 的 改 革 。 於 私 有 市 場 部 分 ， 相 關 規 定 逐 漸 鬆 綁 （de-regulation），力求市場經濟的自由化。於公共行政體制部分，除推動國營事 業的私有化以外，更重要的措施則在於政府財政預算的縮減與福利體制的改革。 本研究旨在探討，面對國家財政預算縮減的窘境，政府公務人員享有之福利措施 所遭逢的衝擊與變革。 國家機器為保持其再生產，需仰賴於穩定的公務人員體系之運作。公務體 系之福利措施不僅具備貼補之作用，同時更能凝聚員工之向心力，使其得以專心 於本業，提昇行政績效。然政府預算之縮減，對既有之福利措施勢必造成影響。 本研究即以「公務人員住宅及福利委員會」為研究焦點，試圖剖析該單位如何秉 持行政績效的原則，運用「創新福利服務」、「策略連盟」之概念，整合各單位組 織之資源，同時結合民間企業之優勢，充分運用社會資源，發展全新的公務體系 福利措施，進而滿足公務人員對福利之需求，並穩定其工作士氣。 本論文將揭示研究主旨與反省相關福利理論；並詳細介紹主要的歐美先進國 家其公務人員福利措施之特色，與其相互間之比較，並理出吾人可借鏡之處。以 及介紹我國公務人員體系之福利措施，並詳盡解析「公務人員住宅及福利委員會」 所發展出之各項福利措施。至於結論與討論將同時對現行之公務人員福利措施提 出建言與其相對應之建議事項。 關鍵詞：全球化、福利體制、創新福利服務、策略連盟、運用社會資源

Abstract

From 1980's along with “globalization " is at the rise of the west and the Euro-American advanced countries starts concentrating on the reform of economic business. In the privately owned market part, it is related to rule a gradual relaxation (de-regulation), try hard for the liberalism of market economy. In the part of the public administration system, in addition to pushing the privatization of state-run business, more important measure then lies in the reform of cutting of the government public finance budget and welfare system. This research aim is inquiring into, face the embarrassing situation that the national public finance budget cuts, the government functionary of the government possesses of the impact and change come across by welfare measure.

In order to keep its reproduction, the national machine needs to rely on the operation of stable government functionary's system. The welfare measure of the official business system not only have a function of subsidize, in the meantime more can coagulate the employee's centrifugal force, can make it concentrate on core business, promote administration results. However the government budget cut, certainly will cause influence to the current welfare measure. This research namely takes “government functionary's residence and welfare committee" as to study a focus and try to analyze how that unit adhere to the principle of administration results and make use of the concept of “innovation welfare service", "strategy connect alliance" and integrate the resource of each unit organization and combine the advantage of civil enterprise in the meantime and make the most of a social resource and develop all-new official business system welfare measure and then satisfy the government functionary's need to the welfare, and stability its morale.

This thesis will announce to public a research subject and examine oneself related welfare theories; Also introduce the special feature of the main Euro-American advanced countries welfare measure of its government functionary in detail, and it the comparison of mutual, and manage that we can use as an example. And introduce

the welfare measure of my country government functionary's system, and in details analyze various welfare measures that “government functionary's residence and welfare committee" develop. As for conclusion and discussion will in the meantime put forth a suggestion to the current government functionary welfare measure is opposite with it shall of suggestion item.

Keyword: Globalization, welfare system, innovation welfare service, strategy connect alliance.

目錄

第一章 緒論………1 第 一 節 研 究 緣 起 … … … 2 第二節 研究動機與目的………5 第三節 研究概念界定………16 第四節 相關研究文獻回顧………19 第五節 研究架構………22 第六節 研究方法與研究流程………23 第七節 研究限制………25 第八節 章節安排………26 第二章 文獻回顧與討論………27 第一節 關於國家之性質及其職能………27 第二節 福利之功能與效果………35 第三章 各國公務人員福利措施………54 第一節 社會福利與社會公平………54 第二節 美國………57 第三節 英國………68 第四節 法國………71 第五節 德國………74 第六節 日本………78 第七節 新加坡………81 第八節 小結……….85 第四章 我國公務人員之福利措施及其轉型………93 第一節 我國公務人員之福利事項之法令依據………93 第二節 我國公務人員之福利制度………95 第三節 我國公務人員福利措施與公民營企業機構之比較……… 99 第四節 我國公務部門福利制度之檢討………100 第五節 創新福利與「住宅及福利委員會」………102 第六節 「住宅及福利委員會」之施政及其績效………107 第七節 「住宅及福利委員會」之轉型及討論………117 第八節 小結………124 第五章 結論與討論………129

第一節 全球化與福利國家………129 第二節 各國公務人員福利措施之啟示………132 第三節 公務人員福利措施之創新發展……… 135 參考資料………143 附錄………147 附錄Ａ：公教人員保險法………147 附錄Ｂ：公務人員退休法………155 附錄Ｃ：公務人員退休法施行細則………162 附錄Ｄ：公務人員撫卹法………174 附錄Ｅ：中央公教人員購置住宅輔助要點……… 179

表目次

表 1-1 公務人員高普考統計分析………2 表 1-2 中央各機關公教人員輔購（建）住宅統計，1976-2005………14 表 1-3 關於公務人員福利研究之學位論文一覽表………19 表 3-1 美國對員工福利之一般定義………57 表 3-2 美、英、日、德、法、新等國家公教福利措施比較表………85 表 4-1 我國公務人員之福利措施項目………98 表 4-2 歷年「中央公務人員購置住宅貸款基金」之短絀情形………107 表 4-3 中央及地方各機關宿舍管理情形………110 表 4-4 住宅基金價購土地之處理情形………111 表 4-5 公教住宅標售之辦理情形………113 表 4-6 歷年國有眷舍房地之標售情形………113 表 4-7 2007 年度中央機關員工文康活動預定辦理項目、日程一覽表………115 表 4-8 OECD 國家政府支出佔國內生產總值之百分比………125

圖目次

圖 1-1 理論架構圖………22

圖 1-2 研究流程圖………24

圖 2-1 馬斯洛的人類需求層次金字塔………44

第一章 緒論

2001 年 2 月由政府主動召開之「全國行政革新會議」圓滿落幕，政府明確 宣示行政革新目標，企圖推動「六減運動」--- 減事、減文、減章、減會、減話、 減寫，以達成行政效能的提升。 行政革新的目標確實符合多數民眾的期盼。長期以來，政府官僚體系之臃腫 顢頇、效率低落，早已受到社會各界所詬病。行政革新所揭示之各項目標，完全 符合民眾殷切的期待。然相較於民眾的額首稱慶，位居於政府內部的公務人員對 其未來則開始出現不確定感。以職場生涯規劃為報導主題的《Cheers》於 2001 年 11 月號刊載了一篇名為＜公務員，你的未來在哪裡？＞的報導（蘇岱崙 2001）。該篇報導敘述了公務人員對行政革新政策所產生的焦慮與不確定的感 受，他們不僅害怕未來工作量會增大，更擔心自己所享有的公務人員福利是否會 因此縮水。 近來學界對於公務機關之行政職能與行政效率之研究，已所在多有。然關於 公務人員福利與公務人員福利改革議題之研究，則顯得有所不足。本研究即將針 對我國公務人員福利改革議題進行深入之研究，並將其放置於全球化與國家行政 職能革新的脈絡下，進行耙梳整理之工作。

第一節 研究緣起

近年來隨著台灣經濟成長率趨緩，企業逐漸凍結人事調整，對勞力成本之支 出更加斤斤計較。然另一方面，教育改革、高等教育的開放、大專院校的廣泛設 立，每年台灣高等教育體制創造出的大學與碩士畢業生則是逐年增加。民間就業 市場工作機會的減少與社會新鮮人的增多，使得參加公務人員考試愈來愈成為社 會新鮮人的選擇之一。 根據行政院主計處（2003）之資料顯示，近年來公務人員高普考之錄取率， 呈現逐年遞減的趨勢。

表 1-1 公務人員高普考統計分析

2002 年 1998 年 1992 年 報考人數（人） 88,215 99,876 146,888 到考人數（人） 67,240 75,994 108,180 到考率（%） 76.2 76.1 73.7 錄取人數（人） 1,327 2,399 13,013 錄取率（%） 2.0 3.2 12.0 學歷比率（%） 專科以上合計 98.0 95.6 83.0 研究所以上 24.6 7.2 1.7 大學 62.0 62.3 36.0 專科 11.4 26.1 45.3 資料來源：行政院主計處（2003）。 就上述行政院主計處公布之數據資料可以明顯發現，高普考之錄取率從 1992 年的 12%下降到 2002 年的 2.0%。此外，研究所以上學歷自 1992 年的 1.7% 逐年提升至 2002 年的 24.6%；大學學歷自 1998 年突破六成後穩定成長，至 2002 年更攀升至 62%，二者合計約占九成，成為高普考錄取主力。 其次，隨國內高等教育的普及，具備高考應試資格但是卻低報普考者漸增。 2002 年普考錄取者中大專以上學歷（具高考應考資格）高達 97%，較 1992 年的 65.6%增加 31.4 個百分點；另高考錄取者中研究所以上學歷已達三成，增加了 27 個百分點。

最後，近年來高普考試甚至已成為社會新鮮人重要的就業途徑。2002 年高 普考錄取者平均年齡為 28 歲，較 1992 年降低 8 歲。平均錄取的降低暗示著兩種 可能性：其一為越來越多年輕人參加高普考試，此正代表著公務人員逐漸成為社 會新鮮人普遍的就業選擇；其次，它也可能暗示著年輕的應試者於考試準備上較 為努力、較能獲取高分、進而錄取。倘若實情真若如此，這也說明了年輕人所面 臨的就業壓力。相較於其他職業選擇，成為公務人員反而是更好的選擇。 身為公務人員的魅力究竟為何？在台北市某一專營公務人員高考與普考的 補習班，對於成為正式公務人員的好處與優惠有著以下的描繪：1

一、穩定而有保障：

公務人員一旦依法訂程序經考試取得任用資格後，將受到相關法規明訂的各 項保障： 執行職務之保障：提供公務員執行職務之必要措施、保障工作環境之衛 生安全、及執行職務免受迫害等。 身分之保障：非法不得予以撤職、休職、免職、停職、資遣等身分之保 障。 工作權之保障：不可隨予資遣或身分處分。 領取給付之權利：公務員有領取俸給、保險金、退休金、撫卹金等之權 利。 換言之，公務人員無論是任免、待遇、升遷或懲處，都受到法律的約束與保 障，除非違背法令，否則只要考上公務人員並經任命詮敘後，將不必像私人 企業員工一樣，得看老闆的臉色或擔心被資遣而失業等問題。

二、待遇優厚、年年調薪：

大致而言，公務人員的起薪比一般民間企業為高，如高考及格相當委任 第五職等人員的起薪約為 40,815 元左右（國營事業人員約 48,000 元），而 普考及格相當委任第三職等人員的起薪則也有 34,160 元左右。公務人員除 起薪較高之外，並會依照個人年資、考績逐年穩定持續加薪，每年政府還會 視物價變動情形，適時檢調整待遇。比起私人機關來得穩定優渥，且有逐年

遞增加的趨勢。

三、完善的福利制度：

公務人員在職時，除本人可享公保外，其父母、配偶及子女均可依法參 加保險，以安定其生活；另外公務人員也有完善的退休制度，在退休金部分， 也通過了退休法中「其他現金給與」條例，使退休制度更臻於健全。至於在 年終考績獎金方面，也比以往多出一倍。退休後，除可支領退休金外亦可參 加全民健康保險，以保障其晚年生活。 大抵而言，公務人員的福利制度設想已很週全，至於在施行時所遇到的 細則問題，政府已陸續積極改善，因為公務人員就是國家全體的示範，公務 人員的福利亦愈完善，民間企業的員工福利亦愈趨完善。 民間補教業者為吸引學生，對成為公務人員的好處不免會有過於美化之嫌。 但值得注意的是，公務人員所享受的福利保障制度亦成為吸引學生參加高普考試 的重要因素之一。然而，近年來公務人員所享有的福利，卻不斷遭受各界批評。 論者多認為，中華民國政府編制過於龐大，雇用人員過多，行政效率過於低落。 而政府公務人員享有之福利又優於民間企業甚多，使得中央政府每年總預算支出 中，人事費用所佔比例均高達總預算數的 30%左右。另一方面，由於國家總體經 濟發展衰退，礙於國家財政預算緊縮，公務人員相關福利亦於某些部分開始出現 縮水之情形。 公務人員究竟該享有什麼樣的福利呢？民間中小企業員工或許會抱怨，公務 人員每年有固定調薪、1.5 個月保障的年終獎金、三節獎金、國民旅遊卡等，而 許多藍領與低階白領勞工不僅未能享有相同的福利，整天還要擔心自己的飯碗隨 時會不翼而飛。但身處公家單位的公務人員卻也抱怨，高科技廠商科技新貴每年 均能分配到股票，尾牙時更有鉅額的現金獎，與其相較，公務人員享有的福利僅 是杯水車薪。撇開這種「人比人、氣死人」的討論方式，如果我們試圖從更宏觀 的角度來看待此爭議，當各界為了公務人員福利而爭得面紅耳赤時，事實上早已 直指更核心且更根本的問題 ── 亦即「國家的職責」究竟為何？當政府試圖改 革公務人員福利制度以解決財政負擔問題時，基本上已宣示政府仍然維持其經濟 發展的必要性的角色。

無庸置疑，政府如果在人事成本與福利支出的比例過高，勢必擠壓其對於經 濟基礎建設的投資，對國家整體經濟發展將會產生不良的影響。因此，減輕社會 福利負擔是有其必要性。然而，當民間各界發出不平之鳴，要求農工群眾與軍公 教人員亦享有相同待遇的退休福利政策時（如提高農民年金與老人年金），其實 也就意謂著其對國家滿足以及保障人民基本生存權的期盼，認為國家應該保障人 民的退休福利，不應該讓退休老人成為子女們的負擔。一端是「經濟成長」，另 一端則是「社會正義」，處於光譜兩極中的國家該如何定位自身？在實際作為中， 中華民國政府的表現又是如何？更重要的是，處於全球化發展脈絡下的國家，國 家機器又將如何尋求自身的平衡點？本研究將以行政院人事行政局下轄之「公務 人員住宅及福利委員會」（以下簡稱「住福會」）為實際研究案例，針對上述問題 進行深入的思考與檢證。

第二節 研究動機與目的

一、研究動機

面對國內外嚴峻的經濟衰退情勢，西元 2000 年 9 月 16 日就任將滿四個月的 陳水扁總統於其例行記者會上表示：「當務之急是發展台灣經濟，原先要做的很 多社會福利政策可以暫緩」（經濟日報 2000）。新政府對於社會福利立場的宣示， 立即引起各方議論。相對於國民黨對經濟發展的提倡，民進黨在 1990 年即不斷 於各項選舉中鼓吹各項社會福利措施，作為反擊性的策略。當時，民進黨成功地 將自己塑造成為強調社會福利與注重環保議題的政黨。然執政後的民進黨卻又如 同國民黨般，認為經濟發展有其優位性（primacy）。態度立場的前後不一致，實 在讓各界難以捉摸。 （一）公務人員福利權益縮減 根據「財團法人國家政策研究基金會」之整理研究，自從西元 2000 年起公 務人員所遭刪減之福利權益，包括了以下幾個項目：2 2 詳見財團法人國家政策研究基金會，2001，＜一年來刪減公務人員權益及增加負擔情形＞。《國

1、刪減公務員權益並已實施者

（1）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）之發給增加新的限制 原規定：凡當年十二月一日仍在職之現職人員或年度中退休、資遣、死亡 人員，發給 年終工作獎金，退休人員發給年終慰問金。係早期之端午、 中秋、春節各加發半個月薪津合併而成，其目的在「安定軍公教人員生活」 因此均以任職時間長短為計發標準。 新規定：增列減發或不發之規定，包括： a. 平時累積記過一次或累積曠職達三日者，減發三分之一。 b. 累積記過二次或曠職達四日者，減發三分之二。 c. 累積記過三次或記一大過，或考績列丙等，或懲戒記過以上處分，取消 全部年終獎金。 對公務員權益影響情形： a. 與發給年終工作獎金原意不符。 b. 造成重複處罰，例如依公務人員考績法規定，曠職一日或累積達二日 者，或累積達記過以上處分者均不得考列甲等，進而減發其考績獎金及 不得晉級與升等資格均受限制，今再減發三分之一年終獎金(五等五級 非主管人員約扣發二萬元;九等五級主管人員約扣發三萬元，餘類推)， 形成重覆處罰。 c. 今後各機關可能不敢實施重懲或縱有懲罰，亦設法另予獎勵期使功過互 抵，以避免同仁年終獎金受到扣發，影響獎懲功能。 d. 警察機關歷年來均實施重獎重懲，其平時處分案件亦較一般行政機關為 多，所受影響尤大，但學校教師並不適用平時考核記過或懲戒處分，雖 有參照辦理規定，日後執行必將造成公、警、教人員間之分歧與不平， 徒增紛擾。 （2）增加強制休假天數及休假補助規定須檢據報銷 原規定：每年強制休假七天，免檢據發給八千元休假補助。 新規定：自九十年六月一日起，每年強制休假由七天增至十四天，申請休

假補助應檢據週一至週五在國內休假消費之單據核銷，全年最高發給一萬 六千元。 對公務員權益影響情形： a. 增加強制休假天數並限檢附在國內休假當日消費時的單據，造成同仁 因休假旅遊之前購置之必要物品無法核銷。 b. 有部份人員為請領休假補助向旅行社購買發票之情形，助長不良風氣。 c. 強制休假時間過長，業務乏人代辦，影響行政效率與為民服務。 d. 對奉公守法者形成實際福利縮減，影響士氣。 （3）機關簡任非主管未達二人者，縱職責繁重亦不得支領主管職務加給 原規定：依行政院函釋，簡任非主管僅列一人或二人，其職責繁重者，得 有一人比照同級主管人員支給主管職務加給。 新規定：各機關簡任非主管預算員額僅列一人者，於九十年三月「公務人 員加給給與辦法」生效後，除支領有案者可繼續支領至調(離)職為止，嗣 後遞補人員不得支領主管職務加給。各機關簡任非主管預算員額僅列一人 者，自九十年四月一日「公務人員加給給與辦法」生效後進用者，每月減 少 11,060 元之主管職務加給。 對公務員權益影響情形： 簡任雖非主管僅有一人者，職責多較繁重或實際擔負主管工作，以往乃顧 及實際需要而准予核支主管加給，今對繁重者以人數少為理由而不再支 給，實屬本末倒置影響繼任者之工作士氣。 （4）輔購住宅貸款自行負擔利率浮動調整 原規定：公務人員住宅貸款，任職行政機關者，自行負擔之利率為 3.5%， 任職用人費率事業機構及單一薪給行政機關者為 4.5%。 新規定： a. 自九十年度以後核定之公教人員輔購住宅貸款自行負擔利率，由原來

年息 3.5%提高為年息 4%。再經過多次利率調整後，其機制修正為按郵 政儲金二年期存款利率固定加碼方式辦理。已無往年認知上年息 3.5 % 之固定保障。 b. 服務於用人費率事業機構及單一薪給行政機關者利率年息由 4.5%調高 至 5%。 c. 隨後並立即配合金融市場利率走勢逐漸調整員工自行負擔之利率，目 前各年度平均利率約為年息 3%。 對公務員權益影響情形： a. 增加公教人員住宅貸款利息負擔。 b. 目前各銀行存放款利率已大幅調整，公教人員住宅貸款利率與一般融 資利率相差不多，違背照顧公教人員原則。 c. 因員工自行負擔利率之調整機制改變，往後利率還會持續攀升，已無 固定利率之保障。 （5）縮小退休人員照護範圍 原規定：以往凡依法退休之人員均列為照護對象，三節慰問代金多寡， 係由各機關視 經費狀況決定，多數均發給二千元至三千元。 新規定： a. 自八十九年十一月起縮小照護對象，限於： (1)退休(職)時年滿六十歲。 (2)或任職二十五年，年滿五十五歲。 (3)或未具工作能力之退休人員。 (4)擔任危險及勞力等特殊性質職務降齡命令退休人員。 b. 九十年起三節慰問金縮減為一千五百元。 對公務員權益影響情形： 每節慰問對象及慰問金均告減少，不重視退休人員照護。 （6）停辦中央公教人員福利互助業務

原規定： a. 福利互助係由參加人員按福利互助俸額自繳 1%並由政府將原發給 公教人員之眷屬生活補助費撥充福利互助基金，乃屬公教人員互助 性質。 b. 福利互助包括：結婚、喪葬、退休、退職、資遣、重大災害互助及 急難貸款等。 新規定： 人事行政局表示，因＜中央公教人員福利互助辦法＞係屬法規命令，依 行政程序法第一百五十條規定，應有法律授權，方屬適法。因上開辦法 無法源依據，且財務結構不合理造成虧損，經決定自 2002 年起停止辦 理中央公教人員福利互助業務。 對公務員權益影響情形： a.福利互助項目包括：結婚、喪葬、退休、退職、資遣、重大災害均有 核發互助金，並可申請急難貸款等，一旦停辦上述互助權益均喪失。 b.參加互助公教人員自任職之日起即繳納互助金，但互助所得除結婚、 喪葬及重大災害，係按發生之事實核發補助外，其中較重要者即為退 休（或死亡），最高可獲得二十個福利互助俸額之補助。本互助辦法 停辦後，其未退休人員無論繳費時間多長都無法獲得此項補助，而改 以結算金方式依「中央公教人員福利互助結算金換算現值表」換算現 值。其計算公式：互助俸額 ×基數 ×現值換算%（折扣）＝個人結算 總金額。並自 2002 年起分 5 年發還互助人。

2、增加公務人員負擔部分

（1）公教人員保險費率調高 原規定：依公教人員保險法第八條規定，保險費率為被保險人每月保險 俸（薪）給之 4.5%至 9%，實際繳費標準為 6.4%。 新規定：自九十年一月一日起由原來 6.4%調高為 7.15%。 對公務員權益影響情形：

每月個人自付之保險費，大約增加 36 元至 164 元。例如：委任五職等 本俸五級者，增加 75 元，薦任九等本俸五級者，增加 112 元。 （2）退撫基金提撥費率調高 原規定： a.依公務人員退休法第八條規定，由政府與公務人員共同撥繳費用，其 標準係按公務人員本俸加一倍之 8%至 12%費率撥繳，政府撥繳 65%，公務人員自付 35%。 b.自開辦迄今均按 8%撥繳。 新規定： 自 91 年 1 月 1 日起調高為： a. 公務人員：由現行 8%調高為 8.8%。 b.教育人員：由現行 8%分二次調高提撥率至 10.8%(每年各調高 1.4%)。 對公務員權益影響情形： 公務人員自繳部分每月增加 55 元至 280 元，教育人員更多。 （3）公民健保投保薪資將調高 原規定： a. 全民健康保險法第十九條規定，保險費率以 6%為上限，開辦第一年 以 4.25%，第二十七條第一項第一款第一目規定，由被保險人及其 眷屬自付 40%。 b. 目前公務人員係按公保保俸(即本俸)為投保俸額，保險費率為 4.25%。 新規定： 行政院會九十年二月二十一日已通過「全民健康保險法」修正草案，投 保金額將提高至全薪八成，自付比率調降為 30%，政府負擔 70%。 對公務員權益影響情形： 以委任五等本俸五級為例，每人自付保費將增加 37 元，簡任十四職等 人員，每人每月保費增加 162 元。

3、縮減公務員權益事項部分

（1）修訂考績制度 原規定：現行考績法規定係明定得評列甲等之積極條件，及不得評列甲 等之消極條件，凡符合規定者均得評列甲等，無人數比率限制。 新規定：擬將考績列甲等人數之比率規定為「三分之一為原則，最多以 二分之一為限」。 對公務員權益影響情形： 影響公務員之陞遷、晉級及支領考績獎金之權益，每年約有六萬公務人 員受到限制。例如依法原可考列甲等人員，因人數限制改列乙等，在考 績獎金方面將減發半個月約少二萬元至六萬元。 （2）支領月退休金條件將作嚴格限制。 原規定：公務員任職滿二十五年年滿五十歲，得擇支領月退休金。 新規定：擬將現支領月退休金年齡規定為滿六十歲或六十五歲，如要提 早領取，則採減成方式支給（如八折或八五折）。 對公務員權益影響情形： a. 現行退休金係由公務人員與政府共同撥繳費用，建立基金支付，於 建制精算時，係以任職滿二十五年即可擇領月退休金，並無其他條 件限制，迨法案於立法院審議時，增加須滿五十歲者始得擇領月退 休金，其條件已從嚴，如再規定須六十歲或六十五歲始得擇領月退 休金顯影響公務人員請領退休金之合法權益，縱使採用減成方式支 給，亦損及退休人員應得權益。 b. 我國退休制度與日本並不相同，日本雖規定退職年金須年滿六十歲 時開始支領，如未滿六十歲則減支，但日本除退職年金外，另有由 政府預算支付之一次退職津貼，我國係採單一退休制度，擇領月退 休金人員，未滿六十歲或六十五歲之前，如不支給退休金，其退休

後生活費用即無來源。 c. 以目前擇領月退休金比率已高達 78%，如硬性規定須滿六十歲或六 十五歲始得擇領月退休金，勢必延緩新陳代謝功能，阻礙年青學子 就業。或在新規定變更前辦理退休造成公務人員搶退風潮。據瞭解 消息披露後已有很多公教人員關切此事。

4、其他刪減之爭議

其他相關福利措施之刪減，則以「18%」優惠存款利率所引起之爭議為最。 部分學者認為，民進黨於執政後態度的轉變，正代表著「經濟發展」課題自身早 於政府施政中取得了「自主性」。無論是任何政黨執政，為了顧及其執政的「合 法性（legitimacy）」，都不能忽略經濟的持續成長。而另一方面，亦有學者表示， 民進黨對經濟發展議題的讓步，正意謂著難以阻擋的全球化趨勢（李易駿 2002）。面對全球化的競爭，各國政府不得不逐漸鬆綁對市場 ── 尤其是資本 市場 ── 的管制（de-regulation）。對外，為了吸引外資，不得不取消諸多過去 對於本土企業的保護性政策，允許外國資本的自由進出。對內，為了避免企業出 走、資本外流，政府則逐步降低相關勞動保護的限制，減免稅賦，藉以吸引本土 資本留根。而政府大幅降低稅賦，造成財政緊縮之同時，則不得不大幅刪減政府 財政支出。通常政府刪減財政支出的首要科目，即是刪減各項福利預算，它同時 包括社會福利預算與公務人員福利項目等。 （二）全球化的影響 乍看之下，全球化對於政府的衝擊非同小可。「全球化」似乎是個無堅不摧、 無功不克的巨獸。我們因此必須追問：究竟何謂全球化？它對各個主權國家及其 職能，特別是關於社會福利政策與公務人員部分，究竟造成了什麼影響？

1、全球化

關於「全球化（globalization）」的定義，諸多學者早已提出不同的看法與觀 點。而根據世界銀行的定義，簡單來說，全球化就是「全世界各處的社會與經濟 體逐漸整合的過程（societies and economies around the world are becoming more integrated.）」（World Bank 2002: 1）。然而，這一連串整合的過程對每個國家、社 會及人民究竟帶來什麼好處或壞處？不同學派、不同學者的見解則南轅北轍。

自由派經濟學者認為，全球化使得各國逐步取消各項對貨幣、物資甚至是勞 動力的障礙限制。資本與物資的自由流通，使其能創造更大的收益；各國更能依 照其比較優勢，針對特定產業進行投資生產；經濟發展更加活化，人民也因此受 益。然而部分抱持批判性觀點的學者，對全球化的發展卻抱持悲觀的態度。諾貝 爾經濟學獎得主 Joseph E. Stiglitz 於其批判全球化的名著《全球化及其不滿 （Globalization and its Discontents）》中即表示，全球化創造了一個阻礙發展、且 更不公平的全球貿易體制。於此體制下，窮國被迫負擔更多的債務。而理論上， 資本應該流向發展中或是低度發展國中。但實際上，國際資本反而逆向流向主要 的富國。另一方面，支持全球化的經濟學家與資本家們不斷鼓吹、要求各國減少 稅收，減少福利支出。削減稅收的好處全都落入富人的口袋內，而中下階層則因 為國家福利支出的削減而受苦（Stiglitz 2002）。全球化所帶來的衝擊究竟是正面 抑或是負面的？此並非本研究所關注的焦點。但可以確定的是，無論是批判性的 觀點，或是對全球化展開雙臂、熱烈歡迎的學者，彼此都同意，全球化使得各國 調降稅率、減少社會福利的支出。

2、國家機器及其職工福利

倘若全球化造成國家對於社會福利支出的銳減，當然它會造成中下階層的困 擾。但於本研究筆者更想追問的是，它所造成的影響是否會波擊同屬國家機器內 的軍公教人員？如果國家機器要維持其穩定運作，勢必得給予為其服務之公職人 員們完善的福利，如此國家才能持續吸收優秀的人才。筆者好奇的是，如果國家 被迫刪減福利預算，它是否也會刪減公務人員所享有的福利？一端是整體財政收 支的縮減，另一端則是公務人員士氣的維持，在這兩難中又該如何維持一個平衡 點？關於這項問題，或許我們可以從中華民國政府對公教人員於購屋上的福利補 貼，作為考察的起點。 我們以歷年政府補助中央各機關公教人員購（建）住宅之數據作為參照（詳 見表 1）。早起顯然以「集體興建」的方式為主。1976 年時，集體興建戶數甚至 達到 1,395 戶。從 1980 年代中期開始，經濟逐漸自由化，房地市場開始熱絡， 公務人員的購屋需求增加，採取自購方式也逐漸成為主流。

表 1-2 中央各機關公教人員輔購（建）住宅統計，1976-2005

輔購（建）戶數 核准貸建戶數 貸款自購戶數 集體興建戶數 1976 1,609 214 1,395 1977 715 9 706 1978 891 111 780 1979 906 361 545 1980 1,146 737 409 1981 2,711 1,501 1,210 1982 1,206 1,077 129 1983 1,993 1,755 238 1984 2,078 1,880 198 1985 2,071 1,938 133 1986 2,121 2,059 62 1987 2,305 2,283 22 1988 2,262 1,977 285 1989 2,905 2,463 442 1990 3,333 2,999 334 1991 3,897 3,362 535 1992 4,581 3,671 910 1993 4,329 3,658 671 1994 4,848 4,423 425 1995 5,991 5,380 611 1996 5,504 5,504 - 1997 6,522 6,522 -1998 6,985 6,985 -1999 5,477 5,477 - 2000 4,311 4,311 - 2001 3,503 3,503 -2002 2,317 2,317 -2003 2,871 2,871 - 2004 2,856 2,856 -2005 3,012 3,012 -資料來源：公務人員住宅及福利委員會。下載於： http://www.cpa.gov.tw/cpa2004/fixpage/html2001/sta94s05f01.xls

表中數據顯示，1980 年代中期開始，政府核准的「貸建戶數」即不斷增加。 1985 年核准貸建戶數為 2,071 戶，至 1990 年時已攀升到 3,333 戶。此後，這樣 的趨勢並未停止。至 1998 年時，政府核准的貸建戶數更高達 6985 戶。從 1999/ 2000 年開始，政府核准的建貸戶數才開始下降。不過，即使下降至 2002 年的 2, 317 戶的水準，它依然高於 1988 年的 2,262 戶。 一般多認為，全球化的趨勢起於 1980 年代。台灣在 1980 年代中期，美國以 超級 301 條款逐步逼迫台灣開放市場，恰好映證了這樣的趨勢。而 1990 年代起， 隨著兩岸交流日益密切、台灣經貿政策的益加開放，台灣全球化的程度日益加 深。不過，參照前述的歷史背景，並與表 1 數據相比較，弔詭的是，台灣全球化 的程度與政府補貼公教人員購屋的戶數，兩者的關連性不大。前已提及，政府對 中央機關人員之核准貸建戶數在 1990 年代起有大幅增長的趨勢。這充分顯示 著，政府對中央機關人員之房貸福利並未因台灣全球化程度的加深而縮減。由此 可證，全球化雖然對於社會福利會有影響，但並非唯一因素，其他尚有諸多變數， 如當時國家的政策考量、選舉因素等。公教住宅貸款自 2006 年起，因政府為推 動整體住宅政策，已將原先以職業別分由各主管機關辦理各類住戶輔助業務，統 整為以家庭收入的多寡為主要條件的低收入者購屋補貼政策。因此一政策考量而 停辦公教人員新年度的輔購住宅貸款業務。 二、研究目的 國家在財政無法收支平衡之嚴重赤字的壓力下，公務人員福利預算履遭刪 減。如何能突破困境，維護公教人員原有之福利，甚至能強化並創新福利服務以 激勵士氣，進而提高公務生產力（國家機器再生產力），亦就是如何設法另謀途 徑貫徹國家對於公教人員福利政策的執行。因此我們必需思索，為何全球化問題 在 90 年代並未影響到國家對其職工（公務人員）福利的提供？全球化趨勢下的 國家究竟會有什麼樣的改變？或是說，抽離全球化的脈絡，國家的本質究竟為 何？國家的特質中，有哪些部分並不會因為時空環境因素的改變而隨之變化？顯 然，我們必須繼續追問深究，國家的本質（the nature of the state）究竟為何？

相較於國家本質問題，我們進一步要追問的是，住福會受限於國家預算緊縮 之狀況，其又如何滿足公務人員對於福利的需求？更重要的是，它的作法是否與

以往的習慣性作法有所不同？這些新的作法又是運用了什麼樣的概念呢？就上 述問題逐一探討研究，以提供更有實質性創新福利福務，用以延攬或留住人才， 為國家社稷提供最佳服務。

第三節 研究概念界定

一、公務人員住宅及福利委員會

3 「公務人員住宅及福利委員會」為行政院人事局下轄之組織，以下簡稱為「住 福會」。

1）組織沿革

政府為照顧中央公教人員生活，乃於於 1966 年成立「行政院中央公務人員購 置住宅輔助委員會」。其後，「購屋住宅輔助委員會」則於 1972 年與「中央各機 關學校公教人員福利互助委員會」合併，並更名為「中央公教人員住宅輔建及福 利互助委員會」，此即為住福會之前身。1987 年，嗣因行＜政院人事行政局組織 條例＞第十八條規定：「行政院人事行政局設公務人員住宅及福利委員會，其組 織以法律定之。」，該機關名稱因此再度更名定為「公務人員住宅及福利委員會」。

2）業務執掌

顧名思義，住福會之業務內容主要以增進中央公務人員之各項福利措施為 主。該會現今主要之業務執掌詳述如下： 適時評估市場利率趨勢，規劃合理公教住宅貸款利息補貼機制 加速處理國有眷（宿）舍房地，提高國家資產運用效率 協助各機關辦理公有宿舍管理事項，強化公產管理效能 辦理住宅輔購貸款，照顧公教人員居住福利 辦理全國公教員工房屋貸款，協助解決居住問題 採取多元化行銷管道，加速公教住宅處理 積極標售眷舍及公教住宅，充裕基金循環運用 3 _{此處關於住福會之相關資料，均引自該會網站。參見：}

倡辦多元文康活動，增強工作活力 創新員工福利措施，安定生活提昇工作效能 照護公教員工生活急需，適時檢討修正急難貸款實施要點 辦理員工協助方案，增進公務福利

3）施政重點與工作目標

根據住福會之報告，現階段該會之施政重點如下： 靈活管理，發揮基金功能 加強推動，處理國有眷舍 通盤檢討，健全宿舍管理制度 運用資源，辦理全國公教員工房屋貸款 協調合作，加速公教住宅及國有眷舍房地處理 顧客導向，活絡文康活動 創新福利，提昇生活品質 表現上，相關施政重點看似「官樣文章」。但若仔細分析，可以輕易發現住福 會顯然已將「成本效率」的概念引進施政方針內。爭取福利預算或許仍是重要的 努力方向，但如何善用預算反而成為更重要的原則。例如，於「發揮基金功能」 部分，住福會就將「加強督導逾期債權催理，增進資金有效運用」列為施政細目。 同樣的，過去相關福利措施未能審慎監控，導致國有資源遭人濫用之情形，住福 會也將清查工作列為重點。因此，住福會將「按季列管各機關經管宿舍及被占用 之處理情形，防杜新占用戶產生」列為施政細目。顯現住福會意圖清理相關國有 資產、重新妥善運用之決心。

二、創新福利

所謂的「創新福利」即是住福會推動各項福利措施所依循的理念。創新福利 指得是，依靠創新和經濟福利的增長，推動經濟質量和經濟福利的進步，逐步建 立創新型經濟和福利型社會。因此，制訂各項福利措施時，首重擺脫傳統的思考 方式。相關福利措施，側重與社會資源的結合，配合社會脈動。換言之，中央政 府給予公教人員相關福利之時，同時也能產生「乘數效應」，達到政府與社會共 同發展的目標。

舉例來說，隨著國人結婚年齡的普遍提高，單身之公務人員有增多的趨勢。 面對這種情況，住福會便與其他民間單位結合（例如，新竹科學園區之廠商）， 舉辦未婚男女的聯誼交往活動。同樣的，過去對於公務人員之協助，可能集中於 婚葬、醫療等面向。如今對於公務人員之協助，甚至擴大到心理、法律、醫療、 與理財方面的諮詢。 另一方面，住福會則會善用社會既有的資源，廣泛與民間業者共同結合，提 供福利給予公務人員，最後達到民間業者與公務人員雙贏的局面。例如，住福會 就結合社會資源，招商辦理低利貸款，減輕員工利息負擔並解決資金急需。此舉 不僅讓公教人員享有貸款優惠，同時為銀行業者創造商機。

三、全球化

於本研究中，全球化指的是從 1980 年代起，世界各個國家、地區與社會， 彼此之經濟活動、社會與文化互動愈加整合（integration）的過程。 於經濟方面，關貿協定（GATT）與世界貿易組織（WTO）的設立，有效地 剷除各國的關稅壁壘障礙，此得貨物與資本得以自由進出，促使各國之間的經濟 交流活動更為頻繁。於社會、文化部分，網際網路的出現、旅遊業的發展，以及 各類專業白領和外籍勞工的流動等，則讓各地區人民彼此的交流更為頻繁、密切。 關於全球化對整個世界發展究竟造成正面或是負面的影響，學界已有廣泛的 討論與研究。國際性組織如世界銀行、國際貨幣基金（International Monetary Fund） 以及自由派經濟學家等，對全球化莫不張開雙臂、竭誠歡迎。然批判性的學者則 認為，全球化造成整個世界的更加不平等。跨國企業對第三世界國家的入侵，不 僅摧毀當地舊有的經濟活動與經濟體制，更造成帶有地方特色之文化的消失。例 如，好萊塢電影對各國的入侵，使得許多國家的電影工業處於岌岌可危的狀況。 此類價值型判斷問題並非本研究所關心的焦點，本研究也不打算涉入此一爭 論。本研究所關心的面向在於，全球化造成世界各國政府競相提供優惠性的租稅 政策、致使國家財政收入的減少。與此同時，國家對於各項福利預算，也面臨縮

減的窘境。因此，國家機器理應不得不減少其對於公務人員的福利補貼。然而， 國家為保持其國家機器的再生產，又不得不給予公務人員一定之福利與補貼。面 對如此困境，國家又將如何因應？國家職能是否得以勝任？國家職能是否又會出 現轉型的狀況？這部分才是本研究重心之所在。

第四節 相關研究文獻回顧

關於政府公務人員與福利制度關係之研究，可謂汗牛充棟。然多數論著與研 究的焦點均著重於特定之公務人員福利項目，或討論公務人員之工作滿意度與福 利之間的關係。另一方面，部分研究則傾向從法理學的角度，討論公務人員福利 政策之制訂及其整體社會福利政策之關係。筆者特將近年來關於此議題之研究論 著表列參照（詳見表 1-3）：

表 1-3 關於公務人員福利研究之學位論文一覽表

研究者 時間 研究名稱 內容概述 江銀世 2000 我 國 行 政 機 關 公 務 人員福利之探討 本研究嘗試從整體性的觀點，對現有公務 人員的福利及未來可能的發展，做一整體 性探討研究。作者追問的問題包括，到底 公務人員現有的福利，包含有哪些項目？ 公務人員的福利是如何規劃辦理？有無 需 要 檢 討 改 進 的 地 方 ？ 未 來 將 如 何 發 展？ 韓敬富 2003 我 國 志 願 役 軍 人 福 利制度之研究 現代社會的軍人所得內容，包括軍人薪資 和福利。本研究建構了軍人所得定位的分 析架構，透過國家、市場、民間社會等不 同觀點，來探討不同軍人所得定位下的軍 隊福利理論邏輯。 研究發現，早期我國軍人由國家定位下的 「低薪資」搭配「恩給制配給式福利」的 完美組合，在 1980 年代軍人薪資超越了 平均國民所得水準後，軍人所得定位特性 逐漸轉趨市場定位。 邱顯智 2002 平 等 原 則 對 社 會 立 法的限制- 以軍公教 福利立法為中心 現代國家必須積極承擔此等社會任務，國 家在承擔此等社會任務時，主要是透過立 法以扶助或助長的方式提供社會給付，其

通常針對個別國民族群而為授益行為，則 與其他未受利益之族群相較，即有可能構 成不平等的處遇；如是，為社會給付時應 如何拿捏，才能使得國家兼顧兩者之要 求，實為關鍵性的問題。 基此，本文希望釐清憲法上平等原則的意 涵、其具體的判斷標準與審查步驟，據此 以具體檢驗我國的社會立法，特別是具有 重大爭議的軍公教福利立法，藉此釐清平 等原則與社會立法之關係。 李珊瑩 1996 政 府 機 關 員 工 福 利 之研究--我國公教住 宅輔購政策的探討

本研究參考 Miceli & Lane 的理論模型， 以員工對其福利公平性的認知及員工福 利的滿意度為主要構面，由組織因素（整 體待遇策略、成本負擔方式）、福利管理 （福利的溝通參與、參考人的資訊）、員 工因素（員工屬性、需要性、功利性）、 員工對福利分配公平性的認知、整體員工 福利滿足感、彈性福利計畫為變項架構， 分別針對中央及地方公務人員抽樣進行 問卷調查，與理論相互檢證。 郭德進 1984 我 國 退 休 公 務 人 員 保險制度之研究 本文之研究目旨在探討我現行退休公務 人員保險制度之缺失，依據保險理論及參 照 美 英 日 等 先 進 國 家 公 務 員 之 保 障 制 度，尤其對退休公務人員醫療保障之作 法，並參酌國內之實際情況，提出可行之 改進芻議，以作為政府有關單位改進退休 公務人員保險制度之參考。 梁瑞蘭 2005 我 國 公 務 人 員 俸 給 法制之研究 本研究緣起於政府再造運動對公務人員 薪酬制度改革的理念，對我國公務人員俸 給法制提出全觀性的介紹與檢討。 全 文 從 制 度 發 展 的 軌 跡 中 出 發 ， 解 制 （deregulation）俸表固有職等的結構，以 私法自治的精神，自由主義的理想，調和 社會所要求的預算節約與公務人員所希 望的身分保障，除提供公務人員人事法制 整體型研究的便利外，並期望創造各級政 府以及公務人員一個沒有交易成本的新 世界。

許名質 2005 公 務 人 員 退 休 所 得 合 理 化 改 革 方 案 之 研 究 － 澎 湖 縣 現 職 與 退 休 公 務 人 員 意 見調查 本研究旨在探討「公務人員退休所得合理 化改革方案」之研究，系統探究澎湖縣公 務人員對「公務人員退休所得合理化改革 方案」的認知與態度，且分析不同個人背 景的公務人員對退休所得改革的認知與 態度之差異情形，並提出結論與建議，期 使公務人員退休所得改革更為順利合理。 盧榮俊 2002 公 務 機 關 員 工 之 薪 資制度、福利制度及 升 遷 制 度 之 知 覺 與 其 工 作 態 度 關 聯 性 之研究：以中山科學 研究院為例 本研究認為，在人力資源體系中，薪酬一 直是影響員工行為的重要誘因，除保障員 工生活外亦有激勵之作用；福利則可彌補 薪資之不足，且可提升工作士氣、增強凝 聚力；升遷則除代表職位的升高、薪資的 增加、權力的增長及能力的肯定外，更重 要的是成就感的增強，故有很重要的激勵 作用。 林世民 2000 國 稅 局 稅 務 稽 徵 人 員激勵因素、工作特 性 與 服 務 態 度 關 係 之實證研究 本研究旨在針對我國財政部所屬各地區 國稅局之稅務人員，進行研究分析，期建 構激勵稅務人員努力工作的衡量面向，並 瞭 解 稅 務 人 員 對 其 實 際 工 作 的 滿 意 程 度，藉由對稅務人員服務態度的檢驗，以 探討其間的關聯情形，冀能提供管理者參 考。 資料來源：筆者整理所得。 如前所述，多數論文對於公務人員福利制度之研究，多針對特定單一項目， 如退休俸、住宅福利等。然這樣的研究，過於鑽研於某個細項，顯有「建樹不見 林」之缺憾。其次，相關研究則關注於公務人員福利與其工作滿意度之關係。福 利越好，工作滿意度越高，此為普遍且不證自明的道理。最後，部分研究站在抽 象的法理學層次的高度，討論社會公平與正義性問題，此類論文亦無法解答本研 究所關心的問題。 簡單來說，本研究關心之焦點在於，處於全球化脈絡下的國家機器該如何調 適自身的職能？面對財政緊縮的窘境，政府又如何善用稀少的資源，為公務人員 謀求最大的福利？同樣的，國家機器對於公務人員福利的提供是否有革新性的作 法？

第五節 研究架構

根據以上之相關討論，本研究之研究架構詳述如下圖：

圖 1 - 1 理論架構圖

於此架構中，國家機器之再生產為整個流程之核心。受到全球化的影響，國 家可能因此被迫減輕租稅以吸引國際資本進駐，以及國內資本留根。於此狀況 下，國家財政收支可能出現減縮之局面。然另一方面，國家自身又有再生產的需 求，必須給予其公務人員一定之福利補貼。職是之故，因應財政緊縮問題，國家 機器另闢途徑，結合創新福利， 筆者於此必須強調的是，儘管全球化趨勢或許逼迫各國政府降低對企業的徵 稅，但國家財政收支的增加或減少並不必然與全球化息息相關。即使在非全球化 的年代，國家財政收支仍舊有減少的可能性。例如，1959 年「八七水災」的發 生，致使國家經濟遭逢重大損失。國家為解決農民困境，當時即主動減免田賦徵 產出效率 提升 產出效率 降低 公務人員 福利措施 之創新變革 影響 回饋 縮減福利預算 及善用社會資源 維持原有福利 透 過 寬列福利預算 及善用社會資源 各項政策 考 量 國家財政 收支 全球化 國家機器 再生產 增加員工福利 配合或加速 增 加 稅 收 影響稅收 遲緩或被迫

收，財政收入因此大幅減少。因此於本研究中，「全球化」與「國家財政收支」 是被視為兩個獨立的自變項，「國家財政收支」並不被視為介於「全球化」與「國 家機器再生產」之間的「中介變項（intervening variable）」。4_{因其他尚有國家政} 策的諸多考量因素也會影響「國家機器再生產」的運作績效。

第六節 研究方法與研究流程

一般而言，社會科學研究主要採行的研究方法包括量化研究與質化研究，所 謂的質化研究乃是指不經由統計程序產生研究結果的方法之總稱，它與量化研究 不僅在研究方法、所蒐集的資料性質上不同。根據本研究的特性及其所將採行的 研究方法，本研究被定義為屬於「質化研究（qualitative research）」性質的研究。 質化研究主要的主要目的在於，對人類行為以及主導人類行為的因素，進行 深入的理解。通常，質化研究中主要是由三個部分所組成，他們分別是資料、分 析或解釋程序，以及口頭作成的報告或寫成的文章。最常見的資料來源乃是資料 經由訪問與觀察所取得。另一方面，既有文獻、紀錄或是圖像的收集，也都是擷 取資料的方式。換言之，對於資料的形式並沒有特定的限制（Patton 1995）。 本研究所將採取的質化研究方法，而其中又以文獻分析法為主。研究流程（下 頁圖 2）與相關研究方法分述如下： 一、研究流程 4 若自變項對依變項的影響力不是獨立產生，而是完全需要透過另一個變項因子而發生作用時， 我們即可說三者之間呈現出中介關係（intervening relationship），而介於自變項與依變項間負責傳 遞效果的變項因子，則稱之為「中介變項」。

問題意識與

研究範圍之界定

研究設計與

研究執行

資料蒐集與

文獻分析

資料分析

論文撰寫與

提交

圖 1 - 2 研究流程圖

二、研究方法

本研究採取文獻分析法，文獻分析同時也被稱之為文本分析（textual analysis），基本上是社會科學中普遍採用的標準的研究方法。Earl Babbie 將文獻 分析定義為：

對於人類溝通記錄的研究，它涵蓋了書籍、網站、繪畫與律法等（the study of recorded human communications, such as books, web sites, paintings and laws）。5 除蒐集學界關於福利問題、全球化議題之研究資料外，本研究將針對政府相 關福利措施之文獻，以及諸多先進國家有關各該國政府對於公務人員福利制度之 相關文獻資料，進行深入閱讀與分析整理比較，並提出檢討建議。

第七節 研究限制

一、比較研究之限制

若用更為寬廣的角度來看待公務人員福利問題，基本上其與一般民間私人企 業之「職工福利」問題相似。於本質上，兩者均同屬雇用者對受雇者給予薪俸外 之補貼。兩者唯一的差別僅在於，受雇者其一為中央政府，另一則為民間私人企 業主。 倘若兩者於本質上具有極大的相似性，研究者理應進行兩者之比較研究，進 而分析兩者共同面對全球化之困境時，處理職工福利問題的相似性與差異性；並 進而分析兩者於決策過程中，扮演決定性角色的因素，以利學術理論之發展與學 術知識的累積。 然而受限於筆者自身之研究能力，筆者現階段尚無力進行宏觀的比較研究。 盼未來後進能於議題進行更深入的探討研究。

二、研究資料蒐集之不易

儘管「住福會」已成立數十年，福利措施之施行歷經數載。然過去我國中央 政府對公務人員福利保障問題，重視程度難免有不盡滿意之處，其於政府施政的 重要性也未獲得應有的注重。也因此，於政府相關施政報告上，對於相關福利措

施之紀錄也不夠詳盡。 研究資料之不足或闕無，確實造成本研究者於研究過程中極大的障礙，研究 者僅能盡一切所能蒐集相關數據資料，但蒐集結果是否符合研究需要，能否完全 本研究之需求，仍難以保證。

第八節 章節安排

關於本研究各章節之安排如下： 第一章：緒論 第一章主要說明研究動機、研究方法，與研究範圍。對於本研究計畫進 行勾勒性的介紹與說明。 第二章：文獻回顧與討論 本章除批判、反省現今相關研究文獻之缺失外，同時針對適用於討論「公 務人員住宅及福利委員會」之相關研究理論進行概括性的簡介。 第三章：各國公務人員之福利制度 第三章主要介紹各國公務人員之福利制度，說明其特點，並與我國公務 人員福利制度進行概括性的比較。 第四章：我國公務人員福利措施及其轉型 第四章將討論公務人員住宅及福利委員會之職能，以及因應國家財政預 算緊縮之狀況下，該組織如何運用「創新福利」之概念，發展並提供新型態 的公務人員福利，以滿足國家再生產之需求。 第五章：討論與結論 本章則對於本研究計畫進行總結性的摘要與評論性工作。

第二章 文獻回顧與討論

第一節 關於國家之性質及其職能

西方社會科學界關於「國家（state）」的討論，主要源於兩大學術傳統：一 為馬克思，另一則為韋伯。

一、馬克思主義

馬克思對於人類社會與歷史的發展，主要是唯物主義（materialism）的觀點 出發。馬克思認為，人類一切活動起源於其對於生存的需求，即食、衣、住、行 等基本需求的滿足。因此人類活動的基礎在其對物質與自然世界的掌控，也就是 經濟行為。因此，人類社會構成的基礎是由經濟活動所決定的。 馬克思將人類社會的構造區分為兩大部分：上層結構（superstructure）與下 層結構（infra-structure）。下層建築由生產模式（mode of production）與生產關係 （relation of production）構成。人類社會不同的歷史階段，會有相對應的下層結 構所主導。也就是說，其生產模式與生產關係因此有所不同。封建時期所創造的 整體生產力就不同於資本主義社會時期；而封建時期所主導的生產關係為「封建 地主／農奴」，資本主義時期之生產關係則為「資本家／無產階級」當生產力增 長到一定程度時，即會造成階級關係的矛盾與衝突，進而導致整個社會性質的變 遷，此即為所謂的「量變造成質變」的效應。 相對於下層結構，所謂的國家、哲學、司法、文學、藝術等等範疇則隸屬於 上層結構。馬克思從唯物史觀的角度出發，認為上層建築乃是下層建築的反映， 不同時代會因為經濟結構的改變而出現不同的哲學思想或藝術文化表現。此即為 俗稱的「經濟決定論（economic determinism）」（Carnoy 1984: 44-46）。 若從「馬克思典範（Marx’s paradigm）出發，國家的出現也因此導因於社會

的生產關係，而非人類智慧的發展或是社會集體意志。就如同馬克思的名言： 並非人類的意識決定了他們的存在。相反的，應是他們的存在決定了 他們的意識（It is not the consciousness of men that determines their being, but, on the contrary, their social being that determines their consciousness）（引自 Tucker 1978: 4）

順此，國家乃是由社會所形構的。換句話說，國家是其社會支配性生產模式 （the dominant mode of production）與生產關係所決定的。進一步來說，由於國 家導源於其社會內部的生產關係。所以國家並不會反映所謂的公眾利益（common good），相反的，國家只是社會內部之階級關係的政治反映（the political expression of the class structure）。

由於國家反映著階級關係與階級支配，所以國家並非高高在上、超越階級鬥 爭的政治實體。事實上國家反而積極地涉入階級鬥爭，國家是資產階級用以維護 其階級支配的重要工具（Carnoy 1984: 47）。因此在《共產黨宣言》中，馬克思 直指國家為「資產階級的委員會」。 對馬克思而言，現代國家之諸多作為，明顯地刻意維護資產階級的階級利 益。例如，現代國家透過司法體系，確定保障了私有財產權（private ownership）。 而許多站在反全球化立場的學者，對全球化的批評顯然也帶有馬克思主義的批判 性立場。整個全球化趨勢最被嚴重指責的便在於國際組織（例如 WTO）對智慧 財產權的保護。舉例來說，藥品專利權的保護，使得藥廠得以肆意提高專利藥的 價格。於此情況下，只有先進歐美國家的人民有能力購買治療愛滋病症的藥品。 而在愛滋病蔓延最為嚴重的非洲地區，人民卻無力購買此藥。當地貧窮的政府， 對於愛滋病問題，只能束手無策，任其繼續摧毀非洲人民的生活。

二、韋伯學派

相較於馬克思將現代國家視為西方資本主義發展的伴生物，德國社會學家韋 伯（Max Weber）則認為現代國家的出現實為西方文明長期理性化（rationalization） 的結果。 韋伯於其著名的政治社會學論文《政治作為一種志業》（Politics as a Beruf） 中將「現代國家」定義為： 「在特定疆域內，擁有合法使用武力之壟斷權力的人類共同體（a state is a human community that successfully claims the monopoly of the legitimate use of physical force within a given territory）」（韋伯 1991: 171）

因此，國家乃是使用武力的「權力」的唯一來源。帝國時期傳統中國社會所 出現的「鄉勇」，或宗族團體為保障其生命財產的幫會組織，在現在國家都是不 被允許的。現代國家境內，僅有軍隊或是警察可以使用武力。賦予警察以武力制 服歹徒的權力來源就在於國家，而非某個政黨或是同業公會。國家存在的目的就 在於維持一種「人支配（domination）人的關係」。支配是一種目的，也是一種手 段。它決定了政治資源或經濟資源的分配過程與流向。6因此，政治本身就是支 配性權力的競逐！ 馬克思理論堅持政治本身是經濟結構的副產品，政治過程乃是由經濟利益所 驅動。因此，追逐政治權力的目的終究是經濟決定的。然而，韋伯強調政治過程 即是支配性權力之競逐的同時，其實就意謂著政治權力本身就能夠成為一種目 的。因此，維持政治權力支配關係的國家本身，就具備了自主性。國家有其自身 的利益與目的。 簡單而言，馬克思理論以一種工具論（instrumentalism）的觀點，將國家是 資產階級用以維護其統治利益的工具。韋伯的最大貢獻就在於，他確定了國家擁 有「自主性（autonomy）」。然筆者認為，儘管韋伯已指出國家有其自身的利益與 目的，但他卻未能清楚說明國家的利益究竟為何？而各種國家利益中，又以何種

利益最為根本？

三、國家機器的再生產

國家最根本的利益為何？筆者認為，國家最根本的利益就是維繫國家機器自 身的再生產（reproduction）。國家是一種支配性的權力關係，而支配性權力本身 可以成為競逐的目標，所以國家必須維持其對於人民的支配性權利關係。但馬克 思與韋伯都忽略了，此種支配性權力關係不能是曇花一現的，它必須必備持久性 與一貫性（consistency）。換言之，負責維護此支配性權力關係的客觀條件也必 須處於穩定的狀態。也就是說，負責維繫國家權力機制運作的官僚體系，以及隸 屬官僚體系的全體行政官僚，都必須具備穩定性與持久性。7_{也就是說，國家機} 器的再生產，即是國家官僚體系的再生產，更是國家行政官僚的再生產。 何謂國家機器的再生產？簡單來說，軍人不能今天站完衛兵離開下崗後，明 日就不再戍守邊疆；警察不能今天緝拿縱火犯後，明日就放任搶匪於大街橫行； 地政事務所不能今日親臨測量土地後，明日就無視地主們任意竄改地籍謄本。國 家權力的維持與展現，並不會、也並不應該因為亞洲金融風暴的出現、WTO 的 加入，或是國際金融情勢的變化等外在因素，而有所動搖。國家權力的持續維持， 有賴國家行政官僚的再生產。必須滿足他們食、衣、住、行，甚至是育、樂等方 面的需求，使其有能力持續為國家機器服務。 此處必須強調的是，國家對於其官僚之再生產的滿足，並不限於金錢的形 式。它可以是薪俸（金錢）、實物（payment in kind）或相關的福利貼補。例如， 早期軍公教人員享有的食米、油與鹽的配給；宿舍或眷舍的提供；更有甚者，過 去金馬地區曾設立來抒解部隊官兵性需求的「軍中樂園」，或是阿兵哥每月配發、 低於市價甚多的長壽香菸等等，諸如此類都應該被視為國家維持其官僚體系再生 產的手段。 國家確實有滿足其行政官僚之再生產的需求，然而無論是宿舍的興建、長壽 香煙的生產、稻米、食用油的提供，甚至是軍中樂園性工作者之薪水的發放等等， 7 此處所指之行政官僚（bureaucrats）泛指全體領有國家薪俸之人員，包括軍人、公務人員，以

都需要金錢的支付。換言之，國家必須汲取（extraction）經濟資源用以支付維持 其再生產的費用8_{，而徵稅（taxation）則是普遍使用的手段。}9 稅收的維持與擴大有賴於國內經濟的持續成長。也是在此面向上，國家基本 的利益與資產階級不謀而合。不過，國家自身最根本的利益仍舊是維持國家機器 與行政官僚人員的再生產。部分企業管理學者或許認為，福利的提供有助於員工 士氣與員工對組織承諾的提升。但筆者認為，從政治經濟學的角度出發，國家給 予公務人員適當的福利，事實上符合國家自身的利益。10_{人類歷史經驗已經清楚} 表明，無論是任何時代或任何地區，不同型態的國家都會給予為其服務的人員特 定的福利。即使在傳統的清帝國時期，地方官員仍舊享有，以公共事業之名向地 方仕紳攤派、並從中扣課以貼補官廳收入的權力。同樣的，即使在全球化時代下 的國家，其仍舊有保持國家機器再生產、給予公務人員福利的需求。如是之根本 需求，必不會有所改變。 國家為提供其公務人員福利、滿足國家機器的再生產，勢必得向其統治之社 會進行經濟資源汲取之行為。國家的行動（state actions）是否能符合其需求，則 牽涉到其所擁有的「國家職能」。 8 _{經濟資源的汲取，可以是對內的，也可以是對外的。殖民主義即是向外汲取經濟資源所慣用的} 方式。 9 _{或許有人會認為，如果國家財政收入完全仰賴國營事業盈餘，就不會出現國家機器向其人民徵} 斂的問題了。但筆者必須指出的是，這樣的狀況於人類歷史上從未出現過。更重要的是，即使是 國營企業，當其雇用人民工作時，就已經產生剩餘價值的剝削問題。本質上，這也是另一種對內 徵斂的形式。

四、國家職能（state capacity）

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關於「國家職能」的討論，起源於政治社會學家 Theda Skocpol。Skocpol 在 《國家的返回》（Bring the State Back In）一書中，將國家職能定義為：

「國家在處於特殊社會經濟情境下，或是遭遇社會團體或階級的強力反 對時，執行既定政策目標的能力展現（to implement official goals, especially

over the actual or potential opposition of powerful social groups or in the face of recalcitrant socioeconomic circumstances.）」(Skocpol, 1985:9)。

Skocpol 認為，現代國家的特徵就在於其國家職能的增強。而諸多國家引發 革命或是國家政權崩潰的主因，也源於其國家職能的衰弱。例如，1949 年以前 的國民黨政權，根本缺乏掌握管理國家的能力。例如，歷史學家黃仁宇即指出， 民國時期的國府政權未能建立清楚的戶籍制度，因此連各省各縣各鄉實際的人口 數與相關的人口資料都未能掌握。於此情況下，國府徵兵只能用「攤派」的方式， 將徵兵數額分派至每個省、縣。由當地軍隊以「抽丁」的方式，強拉男丁入伍（黃 仁宇 2002）。 然而，Skocpol 的概念顯然過於單一化，未能凸顯國家施政與國家機器的複 雜性。不同國家於不同的時空環境是，其所強調的施政重點也有所不同。於此情 況下，我們實在很難去判定特定國家之國家職能的強、弱。舉例來說，國府政權 退守台灣後，繼承日人所遺留下的戶籍制度。而戰後迄今，中華民國政府在徵兵 能力上，表現確實優異。接獲兵單的役男，時間一到便會乖乖地前往指定地點報 到。若以徵兵能力當作討論國家職能的指標，中華民國政府的表現在世界上絕對 是領先其他國家許多。12_{但是在徵稅部分，中華民國政府能準確掌握到受薪階級} 的收入，確實能依據其收入所得的多寡進行課稅。但對路邊攤或小吃店的收入， 11 國內某些學者將 state capacity 翻譯為「國家能力」。然筆者認為，「能力」一詞帶有太多「目 的論」的色彩。此外，不同時期國家重視的施政重點也會有所改變。「國家能力」並無法反映時 代的變遷。 12 _{接到兵單即乖乖地入伍報到，這樣的現象我們絕對不能輕忽。至少在 100 年前，這也是難以} 想像的。甚至連先進的美國在二次大戰時，也並未擁有完整的人口資料，其徵兵還是透過各企業 組織所掌握的員工名冊。關於此部分的討論，詳見 Skocpol. 1995. Protecting Soldiers and Mothers: